北京城市更新70年：历史与模式

易成栋 韩丹 杨春志

摘要：北京市在城市发展的不同时期，基于不同的目标，探索出了多种模式的城市更新：拆除重建、开发带危改、市政带危改、房改带危改、绿化隔离带动旧村改造、微循环等。首先简要阐述中国城镇化发展的现状以及北京市城市更新的必要性。然后深入分析并比较北京城市更新不同模式的背景、目标、内容及优缺点。最后，通过与最早工业化的英国旧城改造进行比较和借鉴，对北京市城市更新提出了相应的政策建议。

关键词：城市更新;北京;模式

中图分类号：F293

文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（ 2020） 04-0038-45

收稿日期：2020-01-10

1城镇化及城市更新发展现状

1.1我国城镇化发展现状

2017年，我国城镇化率已达58.52%。根据《国家人口发展规划（2016-2030年）》，我国城镇化率在2020年和2030年将达到60%-700/0。这说明我国已经进入城市化的中后期。西方发达国家城市化的经验显示，在城市化中后期容易出现的典型问题是城市中心区的衰退、中心空洞化、逆城市化等。对城市存量空间的合理改造和再利用是避免此类问题发生的有效手段，对旧城改造升级是实现城市可持续发展的关键环节。

随着国家新型城镇化规划（2014-2020年）的发布，提出“管住总量、严控增量、盘活存量”的新型用地原则，以人（即利益主体）为核心的城镇化、土地节约集约利用等理念不断得到深化。特别是习近平总书记在“十三五”开局之年提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，对新型城镇化建设提出了更高的要求。城市更新作为一种促进城市存量土地节约集约利用、提高土地利用效率、推动可持续城市发展的有效手段，逐步引起各界的广泛关注，一系列相关政策方案也相继出台。为控制城市蔓延式扩张发展、土地利用效率低下等紧迫问题，我國政府在提出严控开发区和城市新区设立的同时，也在从政策、资金等方面积极推进旧城区改造。据住房和城乡建设部发布的信息，继2015-2017年间全国已完成改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套之后，再次提出在2018-2020年间改造各类棚户区住房1500万套的工作计划，其中2018年的目标任务是580万套。此外，我国城市更新的潜在需求量十分巨大。据中国指数研究院报告估算，2016-2020年间，我国城镇住宅拆迁改造需求将达到29.33亿平方米，占总体住房需求的34.4%。由此可见，城市更新已成为我国新型城镇化建设中的一项工作重点。

1.2北京市城市更新的必要性

作为中国首都，北京不仅是全国政治、经济、文化中心，而且是一座拥有3000多年建城史、850多年建都史的历史文化名城。自公元前1045年成为蓟、燕等诸侯国的都城以来，作为中国北方重镇，北京先后成为辽、金、元等六朝古都，城市规模不断扩大，布局日渐合理，设计思想日趋成熟，并于明清达到都城建设的巅峰，为北京旧城规模和格局奠定基础。北京是世界上拥有文化遗产项目数最多的城市，这里有包括长城、故宫、颐和园、北京胡同在内的众多历史名胜古迹和人文景观，它们在时代变迁中历经风雨沧桑，烙下了各种社会生活的印记，不仅是城市脉络的最好展现者，更是北京历史文化发展演化的重要舞台。

中华人民共和国成立以来，北京经济迅速发展，人口快速增长，产业结构不断丰富，改革开放的日渐深化更加强化了北京作为现代国际城市的吸引力和集聚力。但由此也加剧了城市住房紧张、土地资源稀缺、用地结构混乱、生态环境恶化、历史风貌破坏严重等问题，一定程度上阻碍了北京实现“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”的战略定位。通过北京旧城改造和有机更新，一方面有利于强化城市空间营造和功能提升，协调好城市生产、生活、生态空间，从而优化提升首都核心功能。另一方面有利于处理好保护和利用的关系，在保护历史肌理、留住京味和乡愁的同时，实现历史文物资源的再开发与再利用，让历史名胜在旧城改造中重现生机与活力。此外，北京旧城改造还将推动城市探索建筑共生、居民共生、文化共生的步伐，优化城市人居环境，实现城市功能织补。

2文献回顾和评述

城市更新（ Urban Renewal）又称旧城改造或重建活化，是指在社会、经济、及环境的作用力下，在城市区域内发生的涉及城市物理形态改变或者土地及其上建筑物利用强度改变的过程（ Couch.1990;阳建强，1999）。城市更新几乎伴随着城市发展的全过程，是城市化过程中无法回避的关键问题，已成为当今世界各国所面临的一项重要议题。由于城市旧区的衰败及其屋宇设施的不断老化，土地利用低效、房屋建筑破损、居住环境恶化等问题日渐凸出，越来越多的城市旧区亟待翻新改建，以适应城市发展的新要求。居住用地的再开发利用作为城市更新的主要内容，无疑为调整存量用地分配和提高土地利用效率提供了有效的渠道，某种意义上也为在城市内部增加土地供应带来了可能。然而，城市更新是个复杂的系统工程，除了需要大量财力、物力之外，还涉及到住区居民的生活、就业等一系列民生问题。

我国对于城市更新的研究起步较晚，但研究重点一直紧扣时代背景和城市发展方向，并承载了不同时期人们对于城市功能的特殊诉求。从20世纪80年代开始，陈占祥（ 1983）等人从不同角度对城市更新的方式进行研究，并着重探索了政府主导的旧区改造、市场主导的房地产开发式城市更新和历史文化街区保护的开发模式、利益机制。同时，吴良镛（ 1994）提出的“有机更新”理论，何深静、于涛方和方澜（ 2001）提出的小规模、渐进式有机更新改造，贺静、唐燕和陈欣欣（ 2003）提出的土地和文化资产相结合的新旧街区互动式整体开发模式等也为城市更新提供了全新路径。2008年后，随着大规模拆除重建的开发模式被叫停以及社会文化保护意识的加强，文化创意产业为导向的城市更新模式成为研究主流。尤其是冯斌（ 2013）的“城市文态”概念、汪霏霏（ 2014）的文化创意产业集聚区概念为解决城市发展和更新的矛盾提供了新思路和新模式。进入2015年，我国全面进入经济发展新常态阶段，“历史街区微更新”“社会型城市更新”等城市更新理念被相继提出，城市更新中的社会治理问题、公共空间问题日渐成为研究焦点，进一步丰富了已有的研究框架。

尽管现阶段关于城市更新的理论研究内容丰富、角度多元、成果丰厚，但是现有研究主要侧重于城市更新中的普适性问题，更加关注模式的实用性和推广性，缺乏对于特定城市实际问题的深入思考与调查，也无法为城市更新的未来发展提供宏观指引与政策建议。因此，本文从北京城市发展的历史脉络出发，结合北京作为我国首都和历史文化名城的双重背景，深入研究北京在近70年旧城改造实践中的主要模式、背景、目标及优缺点，并通过与英国旧城改造的对比寻找借鉴之处，从而为北京未来的城市更新之路提供政策建议。

3北京市城市更新的历史和模式

3.1北京市城市更新的历史

中华人民共和国成立以后，中央政府提出在北京旧城基础上建设新城，由此拉开了对北京老城区大规模改造的序幕。历经近70年的探索实践，北京通过拆除重建、开发带危改、房改帶危改、微循环等方式不断推动城市更新，主要经历了三个阶段。

第一阶段为1949年到l980年，作为中国的首都，北京迫切需要调整城市布局，改造城市面貌，起到窗口典范的作用，因此该阶段北京主要对重点地区进行保护性改造和拆除性重建。由于条件的限制，对于旧城居住区和环境恶劣地区仅采取简单地临时救急措施，拆除、翻建或大修，致使破旧危房剧增，居住状况日趋恶化。

第二阶段为1980年到2000年，由于人口剧增带来的住房紧张和不断积累的环境问题，政府重点推进危旧房改造项目。尤其在1990年政府全面推行了“开发带危改”政策，使拆除重建类城市更新规模急剧增大，并且从“改建”向以“街”带“片”的整体改造方式转变。同时，这一阶段北京还探索出了“房改带危改”“市政带危改”等新的旧城改造模式。这些探索加快了北京现代化的步伐，一定程度上改善了居民住房紧张的困境，但是也极大地破坏了旧城风貌和社区关系。

第三阶段为2000年以后，北京开始进行旧城改造模式的新探索，通过开展历史文化保护区带危改的试点工作推进风貌保护区整治，文化导向下的小尺度空间调整的更新方式日渐明晰，“微循环”“有机更新”的思路也逐渐用于旧城改造的实践中。

3.2北京旧城改造的模式

3.2.1拆除重建

拆除重建式的改造模式是指将片区内原有的所有建筑全部拆除后，重新进行规划建设的改造模式。北京作为一座历史名城，人文景观数不胜数，名胜古迹星罗棋布，中心城区更是留存着大量建筑形态、院落格局、街巷肌理保存完好的四合院民居建筑。因此在北京旧城改造中采用拆除重建的改造方式需要非常慎重。

在北京旧城改造历程中，这种改造模式的运用主要有两种，一种是针对建筑质量较差，配套设施老旧，存在消防隐患，亟待修整的危房，采取以院落为单位的小规模拆除重建。北京西四北八条街区的32号院、56号院在进行建筑更新时，曾采取彻底拆除重建的方式，通过将院落内的所有建筑拆除后重建多层建筑的方式实现了垂直空间的拓展，有效改善了居民生活环境，从根本上解决了房屋老旧、配套设施不足、存在安全隐患等问题。

拆除重建的改造模式还被广泛运用于北京市棚户区改造过程中，例如北京市通州区潞城镇集体棚户区改造项目、海淀区唐家岭棚户区改造项目均采取拆除重建的方式，一方面有效提升完善城市功能，改善城区落后面貌和居民居住环境，另一方面盘活存量土地资源，最大限度提高出让收益、显化土地价值，实现用地功能的合理转换，让老城区重新焕发生机与活力。此外，拆除重建的改造模式也为有效解决低收入困难家庭贫困问题，调整区域产业结构，增加就业机会、实现社会公平、正义做出了突出贡献。

但是拆除重建式改造的缺点在于，一方面需要取得改造范围内所有住户的同意方可进行，前期动员工作繁多，实施难度较大;另一方面在新建过程中由于采取了现代化的建筑耗材与设计方式，使得新建的建筑物很难与街道整体风貌融合。同时，大规模的拆除重建也丢失了原有建筑所承载的历史信息，严重冲击了原有居民邻里关系。

3.2.2开发带危改

自1990年开始，北京市全面推行了“开发带危改”政策。在这种改造模式下，政府一般将旧区改造地块以“毛地”形式批租（出让）给房地产开发商，用收取的土地出让金完成地块一级开发。开发商作为实施主体，在完成动拆迁的“净地”上投资建设房地产项目，并依靠出售商品房获取投资收益。此外也有将一级开发包含在二级开发之中，由开发商统一进行征地、拆迁、安置、补偿以及后续的开发建设。这种改造模式主要在人口密度较小、开发收益较高的地区，采取房屋安置与价格补偿双向选择的办法。如图l所示。

在1992年以后，“开发带危改”逐渐向以“街”带“片”整体改造发展，并由住房建设发展为以商业、办公等公建与危旧房改建相结合的建设方式，一方面显著提升建筑面积和商品房供应量，缓解住房紧张的矛盾，另一方面有效改善市容市貌，推动城市大踏步实现现代化。

但是这种模式也产生了诸多社会问题，一方面由于拆迁安置费用过大，房地产开发企业为了获利不断提升商品房售价，居民购房压力巨大，另一方面房地产企业选择性开发造成区域发展不平衡，真正需要改造的地区反而被忽视，加剧了社会空间隔离问题。而居民在与开发商的博弈中往往处于弱势地位，尤其是开发商的“圈而不建”的行为造成逾期回迁现象严重，居民正当权益无法保障。此外，“开发带危改”的模式对旧城和风貌保护的考虑较少，甚至存在着对老城区风貌破坏、间接造成未改造区危旧房比例增加等弊病。

3.2.3市政带危改

1997年，北京市确立67项“迎国庆”重点工程，开启了以市政道路及重点工程建设拆迁带动危改的思路，意在完善市政配套设施以及城市治理。在这种改造模式下，政府作为改造主体，完全承担征地、拆迁、安置、补偿以及后期市政建设的所有工作，包揽了改造所需的全部资金。这种改造模式显著改善区域交通问题，提升绿化覆盖面积，但是相对的也增加了政府的财政压力，破坏了原有的城市肌理与社会关系网络。

3.2.4房改带危改

为了缓解北京市住房紧张的问题，2000年3月，北京市政府在《北京市加快城市危旧房改造实施办法（试行）》文件中首次提出“房改带危改”的危旧房改造思路。在这种模式下，政府主要负责提供必要的政策支持和部分资金投入，并承担市政基础设施改造的工作。居民在改造中可以选择就地安置、异地安置与按经济适用房均价进行货币补偿相结合的多样化安置方案，且政策允许低收入者用住房公积金贷款，无能力购房家庭可经审查批准租住廉租房，有力地调动了各收入阶层居民参与房改的积极性。如图2所示。

“房改带开发”模式的改造资金来源于政府资助、居民回购房款以及实施单位自筹3个方面，这在减轻政府财政负担的同时，缓解了危改项目资金难以平衡的矛盾（谢远玉，2001）。对于居民而言，“房改带开发”的改造模式彻底改变了其居住条件，也在一定程度上缓解了住房紧张的矛盾，真正从房改中得到实惠。对于政府而言，由于政策严格限定拆迁货币补偿标准，大大降低了前期拆迁安置费用，减轻了项目启动时的资金压力。

但这种模式存在很多问题：一是这种模式倾向于保障回迁居民的权利，使得居民回迁比例高达70%-90%，显然与疏解中心城区人口的目标相背离。二是开发商的利润空间被严格压缩，开发商为了谋利继而会“压缩”回迁居民的生活空间，导致回迁居民缺乏必要的公共活动空间，绿化率低。三是由于对回迁居民主要以原建筑面积安置，因此新建筑在设计安排上以大量小面积、小户型房屋为主，造成回迁楼整体密度过高，存在设计缺陷，例如采光不合理等。四是由于政策允许“房改带危改”模式下开发商不需要缴纳土地出让金，开发商存在投机空间。最后，改造中基本采取了“大规模”改造和“推平头”拆除的方式，建筑类型和整体规划也较少考虑与原有古都风貌的协调和融合。

3.2.5绿隔政策带动旧村改造

为了实现城市规划“分散集团式”布局，防止中心地区与外围组团“摊大饼式”的发展，北京市在2003年正式启动绿化隔离带建设工程，除了建设绿化项目外，还在朝阳、昌平等城市功能拓展区和发展新区专门划拨土地进行新村建设。在这种模式下，新村建设主要依靠农民合作建房的形式，也可由集体经济组织引资进行建设，其中新建产品除了农民自住房以外，还可以按照1：0.5的比例建造商品房，以此来平衡改造中产生的补偿拆迁、土地出让金、绿化建设费等。如图3所示。

以绿化隔离政策带动旧村改造的模式，一方面改善了村民的生活环境，推动城市经济建设、社会建设、文化建设与生态建设的一体化，另一方面也调整了地区的产业结构，增加了农民的就业机会，缩小了城乡发展差距，加快北京城市化建设的步伐。但是在具体实施过程中，由于村民跨区转移造成了公共服务设施和市政基础设施建设费用的区域分担问题。同时，由于村民定向安置后期社会管理支出加大，涉及的社会管理费用补偿难以量化，对政府进行资源统筹调度提出较大考验。

3.2.6“微循环”式的有机更新

随着社会中历史文化保护观念的不断增强，人们逐渐认识到这种“推倒重建”型的改造模式对北京这座历史文化名城来说是行不通的，以小规模、渐进式的“微循环”改造模式为代表的城市有机更新理念应运而生。这种改造模式在最大限度保留原有歷史街区建筑风貌和城市肌理的前提下，鼓励居民成为改造主体，以院落为单元，根据自身特定需求采取“留”“拆”“改”等多种改造方式，从而有效避免了“大拆大建”模式下的利益协调不均、社会矛盾频发、历史风貌破坏严重的问题。

作为北京首批旧城改造试点之一，菊儿胡同首次采用小规模渐进式微循环的改造模式。在改造过程中，居民通过成立“菊儿胡同住房合作社”争取到更多的话语权，帮助其更好地表达利益诉求。同时，改造过程中还对片区建筑进行区分，根据建筑物现有状况分批、分阶段进行改造，既保留了大量极具历史价值的四合院，也拆除新建了部分破旧危房，同时嵌套市政基础设施的建设工作。这种改造模式，一方面最大限度保留了胡同氛围和四合院风貌，体现街区改造的整体性，另一方面居民在其中发挥了改造自主性，有效改善生活环境。此外，改造在一定程度上帮助政府实现中心城区人口疏解，让老城区重新焕发生机活力，同时也缓解了政府财政紧张的问题，提高政府补贴资金的利用效率。

这种改造模式在提高居民参与度的同时，相对的也挤压了社会力量的参与空间。开发商在改造中更多的是作为执行单位而存在，主要承担规划设计、组织施工、拆迁等技术性工作。此外，在资金投入方面，主要依赖政府专项补贴，以及居民自有资金投入，社会资本介入方式比较受限。

4与英国旧城改造的比较和借鉴

4.1旧城改造的历史

英国的旧城改造起源于20世纪50年代，该时期的改造主要对旧城区贫民窟进行拆除重建，并在郊区建设新城，以此来改善贫困人口的住房条件。但是大规模的拆除重建造成了持续的负面效应，例如拆建对原有社区和城市肌理破坏严重，引发公众强烈不满;大量建设公屋区后形成贫困集聚，公屋区衰落，郊区新城利用率也不高等。

自20世纪80年代开始，英国旧城改造的方式不再局限于提供福利住房，而是强调与市场相结合，立足经济和产业发展进行城市再开发，改造目标也从解决贫困人口住房问题深入到提高贫困社区就业能力，解决贫困人口面临的社会排斥问题。例如金丝雀码头改造项目，曾采取公私合作的开发模式实现废旧码头向新金融、商业中心的转变（董奇，2007;易晓峰，2009）。

进入2000年以后，英国旧城改造理念发生转变，利用现有宗地进行文化设施再改造，从而吸引文创产业进驻市场、发展知识经济成为新的城市更新模式。同时，为了充分调动公众参与旧城改造的积极性，英国政府先后提出“小政府、大社会”“市民社会”的理念，将旧城改造和经济发展相结合，鼓励企业、政府的联合和公私合作等多种形式参与改造。

4.2比较与借鉴

对比中英旧城改造的路径可以发现，首先，英国旧城改造以问题导向为主，改造目标较为多元化，在解决贫困和城市破败问题、缓解社会排斥矛盾、提高社区就业能力、加强城市竞争力等社会突出问题的同时，完成城市功能的转型重塑与人居环境的优化再生。而北京在旧城改造过程中，主要致力于解决住房紧张问题、提升人居环境质量、完善配套设施建设、保护历史街区风貌等人文环境目标，虽然城市更新也承担了疏解中心城区人口、实现城市产业转型等社会责任，但这些并不是更新的原动力。

其次，英国旧城改造是“政府+市场+社会”的结果，强调地方政府和社会公众的参与，鼓励公众通过资金投入、意见征询等方式灵活运用自身权利，并带动私营部门和市场资源积极进驻，对于创新城市更新模式、协调利益分配机制、实现城市功能织补等问题的实践探索较为成功。相比而言，北京旧城改造中政府占据改造主动权，政策导向型强烈。虽然居民在改造过程中的参与度不断提高，权利保障机制在不断完善，但主要是出于保障自身权益、争取更大利益的目的而进行的被动式反应。此外，随着相关市政规划要求的不断严格化，包括开发商在内的其他社会力量在改造中的参与空间被大幅压缩，参与积极性也显著下降。

5总结及政策建议

本文主要从北京70年旧城改造历程出发，通过结合旧城改造中的典型案例，深入了解不同改造模式下的背景、目标、内容及优缺点，从而发现北京的旧城改造已经不仅仅是物质层面的再更新、再创造，而且承担了经济、社会、文化等多元发展要求，改造目标也经历了由缓解住房紧张矛盾、提升人居环境质量向疏解中心城区人口、保护历史街区风貌、推动区域经济发展、实现社会公平正义等多重目标的转变。“绿隔腾退”制度、“微循环”模式下的城市有机更新实践更是为同类型城市改造问题提供了丰富的理论指引与实践参考。

通过与英国旧城改造的对比可以发现，北京和英国在旧城改造的实践路径基本相同，都经历了从大规模拆除重建向房地产开发带动旧城改造、文化导向的旧城改造等多种模式的探索，并且都强调将旧城改造与城市经济、文化、社会发展相结合进行城市再开发。但是对比也发现北京与英国在改造动力、参与机制、角色分配上存在明显的差别，这主要在于北京除了是一座国际化大都市之外，还是一座拥有无数名胜古迹和人文景观的文化名城，其特殊的历史名片限定了城市改造的方向与路径，因此需要政府在改造中承担大量控制性与引导性的工作，以此来保证整个城市改造的协调性与有机性。此外，中、英经济社会发展并不同步，中国作为发展中国家的典型，粗放型经济增长方式已经延续多年且成果显著，因此真正通过旧城改造帮助地区释放经济活力、调整产业结构、提升城市竞争力的举措尚且处在摸索中，旧城改造新的动力点仍需发掘。

现阶段中国仍处于转变增长方式、调整产业结构的新常态时期，而旧城改造作为城市经济新的增长点，在改造模式、参与机制、融资渠道等方面仍有很大的创新空间。在北京未来旧城改造的探索中，一方面应当给予社会更多的参与空间，协调好社会、政府、市场三方利益分配机制，在保证社会力量参与主动性与居民改造自主权的同时，确保改造方针与成果符合北京市作为我国首都和历史文化名城所承载的特殊意义。另一方面在旧城改造过程中应当积极承担社会责任，通过增加公共空间、提供就业机会等方式保障公共利益，同时高度重视改造过程中由于阶层重组造成的“绅士化问题”。此外，由于北京具有豐富的历史文化资源，在将文化创意产业与旧城改造结合发展知识经济的同时，应当避免改造模式千篇一律、产业结构过于单一的问题，根据改造地块区位优势、产业分布、发展定位等确定合理的改造方针，从而实现区域经济增长的持久性与改造效用的最大化。

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11.易晓峰，从地产导向到文化导向——1980年代以来的英国城市更新方法.城市规划.2009.06

作者简介：易成栋，中央财经大学管理科学与工程学院教授、博士生导师。

韩丹，中央财经大学城市发展管理专业研究生。

杨春志，中国城市科学研究会副研究员。

基金项目：教育部人文社科基金项目（批号19YJCZH154）“城市更新视角下棚户区改造的时空演化、内在机理及引导策略研究”和中央高校基本科研业务费专项资金资助（ QL18008）。