公民电子参与立法有效性的探析

蒋芳伟 李梦雪

摘   要：随着法治和民主的发展，公民参与立法活动的重要性不言而喻。得益于互联网技术的进步，除传统方式外，公民通过电子渠道参与立法活动得以实现。目前，公民参与立法活动还存在公民参与程度偏低，电子参与渠道过窄;公民参与意愿低下，缺乏相应主动性的问题。为此，要优化电子参与系统建设，将公民电子参与立法纳入立法规范，让宣传与激励有效结合。

关键词：公民参与立法;电子参与立法;有效性因素

中图分类号：D90         文献标识码：A         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.01.015

文章编号：1009-6922（2020）01-84-07

一、问题的提出

自第三次信息技术革命以来，入网设施的完善和移动终端的普及将整个社会快速推进到信息时代。根据2018年《中国互联网络发展状况统计报告》数据，截止2017年12月我国网民规模已达到7.72亿人，约占全国总人口的55.8%，其中手机网民规模达7.53亿，约占手机上网人群的97.5%。当然，互联网的发展不仅带来了信息量的剧增，作为新兴社交方式，互联网还极大地延展了公民活动的空间，影响了公民的表达习惯，同时也为国家治理带来了新挑战和新思路。立法活动作为实现国家治理的重要方式，完善公民参与制度，汇集协调各方意见，有助于立法科学化、民主化。在互联网普及的大背景下，公民通过电子方式参与立法成为可能，相较于传统路径，公民通过信息技术手段突破时空限制，跨越现实环境下组织的不便。立法民主化的形式得到空前扩展，公民参与立法的能力也将得到提高。

《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第5条提到，应当坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与到立法活动中。经过多年的实践与积累，目前公民电子参与立法主要存在于立法议案的出台、立法草案的审议、原法律条文的修改等环节，但这些并未转化成固定的制度规范，效果亦各不相同。党的十八大要求，所制定的法律应当符合客观规律和人民的意愿。因此基于现实情况，厘清公民电子参与立法的概念逻辑，总结公民电子参与立法现状与所存在的问题，分析影响公民电子参与有效性的因素，是促进民主立法、科学立法的重要过程。本文所讨论的立法工作范畴主要包括全国人民代表大会立法和各省市人民代表大会立法，行政法规与部门规章暂不在此范围内。

二、公民电子参与立法的定义与价值

（一）公民电子参与立法的概念

公民参与立法活动，是指立法机关在开展立法活动中，按照相应的程序让公民参与其中，并充分吸收公民的意见和建议。公众参与立法的理论基础是“国家一切权力属于人民”的主权在民原则。法律作为调整社会资源、规定公民权利义务的重要工具，公民有序参与到立法活动中，符合尊重人民主权原则、提升法的有效性的目标追求，也是当前各国宪政制度的价值体现之一。法治和民主具有一定的内在关系，伴随着我国法治水平的不断提升，社会利益日益多元且公民民主意识逐渐加强，有必要为公民参与立法活动拓展更多渠道，让人民意志在法律中得以体现。因此，党的十八大四中全会要求，应当完善公民参与政府立法机制，完善立法项目征集和论证制度。目前公民参与立法活动在我国已有相应的法律依据，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定了公民参与立法活动是行使权利的正当表现，《立法法》规定了立法机关立法时应当吸收公民意见;地方层面如《北京市制定地方性法规条例》规定应当从听证会、座谈会和公开征求意见等方面推动公民参与。

互联网的建设和普及则为公民参与立法活动提供了新方式和新渠道，相较于传统方式，互联网在降低参与成本、提升参与效率方面具有较大优势。推动公民电子参与立法，是完善公民参与立法的重要措施，并非是对传统参与方式的取代。目前，电子参与立法尚无统一的定义，部分学者认为电子参与立法是在社会民主协商过程中，基于互联网信息技术促进公民和官方机构的对话，保证有效地参与和反馈，进而支持公民的权利。实践中我国公民电子参与立法主要表现在立法草案系统意见征集、公民舆论推动立法与修法等方面。

（二）公民电子参与立法的功能

1.推动公众参与立法的深度和广度。《立法法》和各省人民代表大会关于立法的法规均规定了相应的立法程序，同时也明确了听取公众意见的基本要求。但地方存在明显的局限，一方面是规定较为籠统模糊，如要求相应的法律草案应当征求公众意见，具体如何征求、应达到怎样的标准均未详细规定，这也导致各地在操作细节上差异较大;另一方面是规定的公众参与方式如听证会、座谈会等较为单一，现实中的组织情况并不理想，实施范围小且成本较高，参与群众不具有广泛性。信息技术的发展和移动设备的普及让公民通过信息渠道参与立法成为可行，网络的延伸打破了地域的隔阂，提升了公众参与立法的广度;而网络平台为公民提供了更多与立法技术相关的知识和深度讨论的空间，并创造了公众与媒体、公众与立法机构双向沟通的可能性，从而提升公众参与立法的深度。

2.提升立法的科学性和有效性。法治应当为善法之治，即符合民意又体现民意。公民参与立法，有助于完善立法流程，提高法的合理性和民主性。在立法技术日益复杂的趋势下，由立法部门、专家和有关代表主导立法工作是应然之举，公众的广泛参与可起到汇聚民意、集思广益之用处，让立法活动更具科学性。法的有效性越高，越容易得到公民的支持和遵守，由此执法成本也越低。借助信息技术力量实现公众参与立法可以让立法部门最大化地吸收公民的不同意见，了解公民意愿的同时沟通平衡各方利益，从而最大限度地处理矛盾、凝聚共识，让立法成果真正成为适合公民需求的法，减少推行法律过程中的阻力。

3.突破线下公民参与方式的局限。公民参与立法是立法民主化的重要体现，听证会、座谈会作为线下公众参与立法的重要方式，面对面沟通能够最高效地实现公民与立法部门之间的信息交换，围绕立法内容进行全方位沟通。但现实中，听证会、座谈会的效果不尽如人意，“走过场”频发，既有参与机制上的问题，亦有立法部门权威主义的干扰因素。借助线上信息公开平台将有助于公民与立法部门实现更加平等的对话。当对公众征求立法草案意见时，借助线上方式与移动终端实时进行意见的反馈，更符合公民移动终端使用习惯，降低公民参与立法活动的成本，同时亦能提升公民参与的积极性。

三、公民电子参与立法的现状分析

在我国实践中，公民电子参与立法的正式渠道主要为通过互联网参与立法草案意见征集，以及借助媒体热议社会热点时的民意表现等非正式方式。至于公民通过诉讼方式引发相应立法改变，其本质是正在施行的法律与社会民意并不十分契合，诉讼行为是公民维护权利的方式，客观效果上起到了促进完善法律的效果。

（一）立法草案意见征集方式

1.电子参与供给端现状。根据设备使用不同，人大立法草案意见征集系统供给分为电脑端和手机端两种。在电脑端，全国人民代表大会自2005年起启动立法草案在线意见征集系统，公民登录网页相关位置即可直接对相关法律发表个人意见，并可在结束后查看相应数据。各省人民代表大会亦相继在其官网开通相应的在线意见征集系统，但各省系统完善程度与征集方式不一，目前已有13个省市已经实现了公民在线提交意见的功能，其余省市仅能通过电话、邮件反馈意见。其中以“福建省人大常委会门户网”为例，立法机关针对立法草案一稿、二稿、三稿、人大监督工作专题以及人大重要决定等方面进行在线提交个人意见，此外公民还可通过“人大代表网上联络站”与“议案建议公开”栏目跟进最新议案情况。

在手机端界面，虽然以“两微一端”（微信、微博、新闻客户端）为代表的新媒体已成为手机用户日常使用的首选，但立法草案意见征集系统并未借此大范围铺开建设，影响力和宣传力偏弱。当前微信公众号异军突起，已覆盖七成左右的移动终端。全国人民代表大会于2014年开通了“人大会议新闻中心”公众号，但主要用于发布人大会议期间的新闻。地方共计有25个省市已开通人大公众号发布重要资讯，其中北京、江苏、上海等5省市人大公众号具有在线征集立法意见的功能。在传播资讯上占据重要作用的微博号，并不受到立法部门的青睐，目前仅有三省市开通账号并发布相应的工作资讯。在新闻客户端方面，仅部分省市开发相应软件服务于人大工作，如江西省人民代表大会发布的“江西手机报”APP等。

2.电子参与需求端现状。在利益多元化的社会中，冲突的解决和利益的协调更多时候取决于国家和社会之间的良好沟通。2005年全国人民代表大会首次开通立法草案意见征集系统，之后公民线上参与立法的步伐并未停止，但呈现出中央与地方参与程度不同、不同部门法参与热度不同等现象。根据“中国人大网”公开数据，2019年国家立法提议人数普遍维持在200—2500人左右，收集到的立法意见基本在200条以上。但地方层面的公民电子参与情况不容乐观，青海省人民代表大会在2018年9月至2019年7月共征求了五部地方性法规草案意见，数据显示并未有任何公众参与;云南省在2016年10月至2017年9月共征求了四部地方性法规草案意见，总计仅有4人参与并提出4条意见，与中央层面差距甚大。

而部门法之间的参与热度差异亦较为突出，如2006年《劳动合同法（草案）》向社会仅公开一个月就在线收集到了19万条意见，2019年《民法典人格权编（草案二次审议稿）》累计有2万多人次参与提议，但像《烟叶税法（草案）》和《资源税法（草案）》则仅分别得到18人次和86人次的参与，差距之大不容忽视。其中的影响因素主要包含两个方面：一是法律与公民切身利益的贴近度，贴近度愈远则参与度愈低;二是立法技术的专业性，当法律涵盖面小且需要專业知识储备时，则公民参与的热情偏低。

（二）借助媒体舆论等非正式方式

虽然公民参与立法意见征集系统的情况不容乐观，但并不意味着公民对立法工作全无声音。按照目前的立法规定，公民并不能作为提出立法议案的主体，除去立法意见征集系统有限的民声反馈，借助媒体渠道表达自身对于相关法律问题的看法，最终形成一定的舆论声势，引起立法部门的注意或促进法律的修改，似乎已经成为当前比较常见的方式。如聂树斌案的发生凸显法官司法独立的严重问题、三鹿奶粉事件暴露出我国在食品安全领域法律规制的缺陷，这些热点事件在媒体舆论的推动和公民的参与下，最终促成了《人民法院组织法》和《食品安全法》的修改。借助透明、开放的网络空间，公民可以与他人进行沟通交流，找到观点相同的群体，转发舆论支持评议，并最终分享集体行动的成果。而这样的方式比通过人民代表大会代表反映、立法部门调研吸收意见等非主动性方式更容易让普通民众接受，因此针对如今频发的“媒体热议，立法跟进”的现象，立法部门应给予足够的重视。

三、当前公民电子参与立法前存在的主要问题

（一）公民参与程度偏低，电子参与渠道过窄

相较于我国的网民数量而言，公民参与立法意见征集系统的人数多数维持在千百人次的数量水平，人数比例偏低。当前网民数量不断上升，但参加立法草案意见征集的人数比重并未随之提升，换个角度讲，互联网的便利与互联网终端的普及在实现公民电子参与立法方面并未发挥出应有的辅助作用。公民参与程度规模偏低的原因，主要是受到参与渠道的限制。目前官方提供的公民电子参与渠道主要为立法意见征集系统，此外并无其他电子参与方式，而地方人大的线上系统完善程度不一，部分省市并不能提供便捷的在线建言献策服务。此外还受到宣传广度的影响，吸引公民参与的前提是能获悉立法动态。虽然各地人民大表大会官网均会放置最完整的立法信息通知，但这并非主流媒体，因此往往不能在第一时间获得公民的关注，从而导致参与人数较少。

（二）公民参与意愿低下，缺乏主动性

根据有关问卷调查显示，主动了解立法草案意见征集的公民数量偏低，公众对于与自身利益相关的立法工作，包括劳动合同法、税法等，仍然缺乏相应的主动性去通过官方渠道进行反馈。公众更愿意按照自己喜欢的方式发表意见，包括朋友圈转发评论、微博转发评论等，评论内容主要为心情宣泄式的表达。至于为何不寻求官方渠道进行反馈，主要包括两方面原因：一是官方渠道的非便捷性，公众大部分时候需要通过电脑端登录相应的页面了解情况，官方提供的反馈渠道如电子邮件或信件邮寄等方式并不具有便捷性;二是对意见反馈有效性的不期待，随着社会分工专业化和立法复杂化，立法工作愈发依赖专业人士的判断和分析，很多时候普通公民的意见并不能有实质性作用，这亦导致公民容易产生“提意见无用”的心理暗示。

四、影响公民电子参与立法的有效性因素

（一）电子参与通道的便捷程度

公民参与立法活动具有一定的自愿性，立法部门并不能对拒绝参加立法活动的公民进行强制要求，但公民的参与对于提升立法文件的科学性和可行性具有重大帮助，因此立法部门有必要采取相应措施提升立法活动对公民的吸引力。在立法程序相对固定的前提下，网络为公民多样化参与立法活动创造了新可能。但纵使网络具有便捷性，如果不符合手机用户使用习惯或操作过程过于复杂，亦很难提升电子参与渠道的吸引力。传统方式公民参与度较低的原因在于参与过程较为复杂或花费时间较长，例如邮寄针对立法草案的建议需要专门寻找快递公司、参加听证会很可能需要请假参与、打电话反映意见对个人表达能力要求较高等。立法过程主要包含立项、草案撰写、意见征集、代表审议和颁布施行等环节，放开电子参与的环节愈多，公民参与度愈高;单一电子参与环节愈便捷，则愈吸引人参与。

（二）立法说明与公民认知能力

完整的法律必然涵盖一系列法律条文，法律条文的表达不似生活用语直白，它具有自成体系的表达逻辑和用语习惯，尤其是涉及到专业化词汇的运用。这与公众平日碎片化的语言表达习惯存在一定冲突，也增加了公众阅读理解难度。作为调整社会资源分配的重要工具，不同法律部门与相应专业知识紧密相关，理解法律条文需要一定的知识储备。因此专业性技术问题是影响公众参与立法的重大因素，这在很大程度上会阻碍“外行参与”的积极性。公民认知能力的高低与所发表的立法意见质量呈正相关关系，而且认知能力低会导致公民对立法草案进行意见发表的意愿有所下降;反之亦然。因此针对立法环节进行相应的说明如立法目的、法条争议、专家意见等，将有助于公民更完整地认识立法过程所需关注和解决的焦点，从而提出更具建设性的意见。

（三）立法宣传与媒体联动

对于正在开展的立法项目，公民具有相应的知情权。信息公开的方式和渠道不同会影响公民知悉和参与。目前，立法部门均会在人大官网公布最新的立法活动，虽然信息完整且权威，但人大官网并非主流新闻媒体端口，除非特意搜寻登录，否则普通公民并不会在第一时间收悉立法新闻。为显示立法工作的权威性，立法部门公布的信息通常表达严谨逻辑严密，但这也造成一定弊端，即缺乏相应话题的设置。而设置话题可以激发民众的表达欲望，引导问题思考，提高公民讨论的有效性，这也是许多媒体能够通过影响受众从而影响立法活动的原因之一。因此在立法工作宣传上，若与主流媒体端口进行合作将能在广度和效率两个维度上实现质的改变。

（四）立法意见反馈与成效性

公民有效参与立法活动依赖于双方的良性互动和顺畅沟通。如果仅有参与者单方面的意见发出，接收者不给予信息回馈，将无法起到意见沟通和说法释理的作用，认知上的误区将得不到及时地更正，这样的参与方式容易陷入“形式主义”，公民参与态度冷漠，参与程度弱，因为公民的参与预期较为低下。积极的立法信息反馈有助于沟通各方意见，明晰矛盾缘由。由此，无论参与者的参与是否实现了个人心中“法的模样”，立法部门的反馈可给参与者以“有效参与过程”的心理暗示，明白自身并非在做无用功，从而鼓励公民保持参与的积极性，从而提高立法的成效。

五、提升公民电子参与立法有效性的路径探索

从某种程度上讲，有效性是确保公民参与立法的根本。如果公民参与只是“走过场”，公民自然会对参与制度失去兴趣。因此提升参与有效性路径的重要性不言而喻。

（一）优化电子参与系统建设

公民电子参与立法的基础是建立完善的信息互通渠道，实现立法部门对立法信息的快速传达，使公民便捷獲取信息。目前立法部门面对公民的互联网端口主要包含电脑端的人民代表大会官网、手机端的微信公众号、微博号以及新闻客户端。作为最权威信息发布平台的人民代表大会官网，部分省市尚存公民无法在线参与、无法获得信息反馈、参与栏目不明显等问题;用户群体最为庞大的电子渠道是微信，微信公众号是立法部门与公民互动最便捷的通道，但部分省市尚未有效利用该平台，相应的用户互动功能并未开发，用户粘性差影响了参与人数的规模;微博号在发布消息、引导舆论等方面具有独特的优势，但并未受到立法部门的重视，部分省市仅将其作为工作信息发布窗口;客户端需要公民专门下载相应的安装包，因此推广难度较大。用户使用不同的互联网进入端口反映了不同的使用习惯，优化相应电子参与系统应重在满足用户群体多样化的需求和体验，从而培养相应的粘性用户，减少信息技术上的操作难度，方便公民能够快速参与。

（二）将公民电子参与立法纳入立法规范

完整的立法环节不仅局限于立法文件的起草和立法文件的审议等正式立法阶段，还包括立法预测调研、立法计划制定等前期，新修改的《立法法》也已将前述内容纳入立法程序，由此应当考虑将公民电子参与纳入到立法预测调研等前期环节。相较于正式立法阶段，公民若能在前期环节有效实现电子参与，可帮助立法部门更清晰地研判立法的方向和立法过程中应当注意的问题，确保立法前瞻性，避免在完善相关法律制度的“急切心态”下所制定的法律并不十分贴切主流社会需求，以致出现法律“滞后”的问题，后期由于种种社会问题再次被迫修法。虽然近几届党代会文件和《立法法》等均强调保障公民的有序参与，但却缺乏详细的要求和规范，因此有必要在制度上进一步完善，包括公民电子参与的具体环节、参与流程、参与程度以及参与后的结果处理，保障公民相应的权利，同时明确立法部门的相应职责和参与系统建设的要求，并将其纳入立法工作考核标准，改变立法部门工作思路，落实公民电子参与立法的制度。

（三）宣传与激励的有效结合

针对当前公民参与度低的问题，立法部门需要在宣传方式和激励措施两方面双管齐下，切实提升公民的电子参与有效性。在宣传方式上，立法部门需尽可能通过各项互联网渠道推广立法信息，考虑与主流媒体进行合作，提升立法活动的影响力，为公民电子参与创造更多的窗口信息机会;在宣传文案的内容设置上，应考虑正式新闻稿发布与有效讨论话题设置相结合，便于公民快速抓取立法议题焦点，确保讨论参与的有效性;面对社会热点事件所引发的关于立法工作的讨论，立法部门应及时关注并进行话题引导，让公民意见更好地帮助立法部门解决问题。2019年上海市立法通过的《上海市生活垃圾管理条例》引起了广泛关注，得益于相关部门和各大社会媒体的分析和解读，公民参与度得到空前提高。此外还需要设置相应的激励措施，鼓励公民积极参与发声，勇于表达自身观点。立法机关应当坚持平等原则，与公民坦诚相待，平等地沟通意见，充分理解不同群体的思考角度与诉求;面对公民参与过程所传递出的信息，立法部门需要做好相应的甄别与分析，并做好相应的反馈工作，筛选出具有采纳价值的公民意见并给予一定的奖励，促使公民向立法部门提出高质量的反馈意见。