基于泰尔指数的转移支付均等化效应分析——以福建省为例

邱 强

(闽江学院经济与管理学院，福建 福州 350108)

一、引言

分税制改革以来，为了平衡地区间财力差距，促进各地区基本公共服务均等化，中国政府逐步建立起了相对规范的财政转移支付体系。随着资金规模的逐年扩大，政府间转移支付是否还能起到财力均等化的效用？围绕这个问题，有众多学者进行了研究，但得出的结论不尽相同。一些研究认为转移支付起到了一定的财力均等化作用。刘亮、田发[1-2]采用变异系数计算转移支付前后省际人均财力差异程度，认为转移支付起到了调节财力差距的作用。刘勇政[3]利用离散系数计算和对比各省人均财政收入和支出，认为转移支付在缩小地区间的财政能力差距方面起了一定的作用。曹俊文和罗良清[4]利用标准差系数构建均等化效果系数，分析财政转移支付的财政均等化效果，研究结论也与上述分析大致相同。赵桂芝和寇铁军[5]利用泰尔指数对政府间转移支付制度的财力均等化进行分析，发现中央财政转移支付总体财力失衡存在正向调节效应，但这种矫正作用在四大区域间存在分化性。戴平生和陈壮[6]基于全国省域相关数据，利用基尼系数构建新的结构分解方法，将均等化效应分解为水平效应和垂直效应两部分，发现转移支付对二者都产生了积极的效果。马海涛和任致伟[7]基于全国县级财政数据，利用变异系数研究转移支付的均等化作用，发现转移支付具有均等化县域财力的作用。也有部分研究认为转移支付不但没有减小反而扩大了地区间的财力不平衡。刘容沧和焦国华[8]采用差异系数考察地区间财政能力差异，认为中央对地方转移支付对于实现横向平衡没有发挥应有的作用，没能有效控制地区间公共财政能力差距的扩大。Tsui K.Y.[9]和尹恒等[10]分别运用广义熵指数和基尼系数对我国县级财政不均等进行了测度和分解，研究发现我国县级财政不均等呈扩大趋势，转移支付并没有起到均等县级财力的作用。贾晓俊[11]、官永彬[12]以及Huang B.和Chen K.[13]基于省级辖区的财政数据，利用基尼系数分解方法对转移支付的均等化效应进行分析，也得到了与上述相似的结论。

从现有研究成果来看还存在一些不足：一是，大部分文献主要关注省级的财力均等化作用，考察中央对地方转移支付的省际财力均等化效应，对省级以下特别是县级基层政府的财力均等化问题关注不足。二是，即使是使用县级财政数据，现有文献也大多是以全国的县级政府为样本，对于特定省份内县级政府间财力差异及转移支付的均等化效应研究却相对较少。由于我国各省经济条件差异较大，且分税制改革后省级以下政府间财政关系，特别是省级以下转移支付的分配方式各异，因此，把全国的县放到一起做比较，就缺乏可比性，也不利于看清同一财政制度下各地区的内部差异[14-15]。三是，大部分文献采用了变异系数或基尼系数来研究区域财力差异和转移支付的均等化效应，运用泰尔指数进行研究的成果较少。

基于以上认识，本文选择福建省为研究对象，利用2000—2018年的县级财政数据，以泰尔指数为主要指标，考察省内转移支付对县际财力的均等化效应，并给出相应的结论与政策建议。这对于福建省完善省级以下财政转移支付机制、缩小县际财力差距、促进县域基本公共服务均等化具有重要的现实意义。

二、研究方法和数据

(一)测算方法

本文主要通过泰尔指数以及相关分解来衡量县际财力差异。泰尔指数的优势在于不仅可以估算区域财力总体差异，还可以将总体差异分解为区域间差异和区域内差异两部分，并测算各自对总体差异的贡献率，从而揭示财力差异的主要来源。泰尔指数包括泰尔T指数和泰尔L指数，不同之处在于前者以GDP比重加权计算，而后者以人口比重加权计算。本文研究采用泰尔T指数，具体计算公式如下：

(1)

泰尔指数T可以进一步分解为两部分: 一部分用来测度区域间的财力差异；另一部分用以测度区域内的财力差异。其分解结果可以表示为：T=TWR+TBR，其中，

(2)

(3)

式(2)～(3)中，T表示基于人口分布维度的总体泰尔指数，TWR表示区域内的差异，TBR表示区域间的差异；Yij代表第i区域第j县的收入，Yi代表第i区域的总收入，Y代表所有县的总收入；Pij代表第i区域第j县的人口，Pi为代表第i区域的总人口，P代表所有县级总人口。指数T数值越大，表示各县之间收入水平差异越大；反之，指数T数值越小，就表示各县之间收入水平差异越小。

为了更直观地反映转移支付对县际财力均等化的影响，本文引入均衡系数E来测度转移的均等化效果，其计算公式为：

E=(T转移支付前-T转移支付后)/T转移支付前。

(4)

系数E的值为正，表示转移支付缩小了县际财力差异，具有正向均等化效应；系数E的值为负，表示转移支付扩大了县际财力差异，具有负向均等化效应。E值越大，表明均衡效果越大。

(二)数据来源与说明

本文以县级政府作为主要讨论对象，将县级总财力定义为县级自有财力与上级转移支付补助之和，即县级总财力=自有财力+上级转移支付补助。其中，县级自有财力为地方一般公共预算本级收入，上级转移支付补助包括税收返还、一般性转移支付与专项转移支付。所有变量均采用县级辖区年末人口计算人均指标。同时在进行实证分析前，采用国家统计局公布的福建省消费者价格指数，以2000年为不变价格，对有关数据进行处理，以保证所用数据的可比性。本文的县级财政数据来源于相应年份的《福建省财政年鉴》，县级人口数据和价格指数来源于相应年份的《福建省统计年鉴》。

考虑到全省各县(市)的地理位置、经济发展水平等的差异性，及针对各县(市)“分类指导、差别政策”的财税体制安排，将各县(市)划分为闽东南(发达区域)、闽北(欠发达区域)、闽西(不发达区域)三大区域，具体如表1所示。

他跟着那个挣扎前进的人的痕迹向前走去，不久就走到了尽头——潮湿的苔藓上摊着几根才啃光的骨头，附近还有许多狼的脚印他发现了一个跟他自己的那个一模一样的厚实的鹿皮口袋，但已经给尖利的牙齿咬破了。他那无力的手已经拿不动这样沉重的袋子了，可是他到底把它提起来了。比尔至死都带着它。哈哈！他可以嘲笑比尔了。

表1 福建省各县(市)分区域归属(1) 2015年起，建阳、永定、长乐先后撤县(市)改区，但为保证数据的前后可比性，仍归到县(市)分类中。

三、县际财力差异与转移支付均等化效应的实证分析

(一)县级财力的地区差异

从县级人均财力情况看，县级政府自有财力(即本级财政收入)差距总体来看变化不大，但总财力差距有所缩小。由表2可知，2000年最富县(市)人均财政收入为1 230.96元，而最穷县(市)人均财政收入仅为113.79，两者相差10.82倍，随后进一步扩大到2004年的15.42倍。2005年后，县级人均财政收入差距有所降低，到2010年人均财政收入差距缩小到6.25倍。随后差距又逐渐上升，到2018年人均财政收入最高县(市)为7 796.75元，人均财政收入最低县(市)为804.20元，两者差距9.70倍。这说明县级自有财力的地区差异没有明显收敛。而通过转移支付后，县级政府财力的贫富两极分化程度大幅度缩小。同样以2000年和2018年为例，最富和最穷县转移支付后人均总财力差距仅为8.10倍和4.02倍，较人均财政收入分别缩小了25.14%和58.56%。虽然县级政府自有财力差距(表现为人均财政收入差距)没有明显缩小，但转移支付后的总财力差距表现出逐年缩小的趋势，说明转移支付总体上起到调节县级财力差距的作用。

表2 县级人均财力的描述性统计(按2000年不变价格)

资料来源：根据《福建省统计年鉴》《福建省财政年鉴》(2001—2019)相关数据计算得出。

为了进一步说明转移支付在调节县际财力差距方面的作用，本文接下来通过转移支付前后财力的泰尔指数变化即均衡系数来进行说明。同时，利用泰尔指数的可分解性，按照闽东南、闽北、闽西三大区域对地区财力差异进行分解，分别从总体和分地区考察转移支付对县际财力差异的均等化效应。

(二)转移支付均等化效应的实证分析

1.对总体财力差异的均等化效应

表3是运用泰尔指数计算的转移支付前后福建省县级人均财力差异的变化情况。由表3可知，相较于转移支付前地方自有财力差异，转移支付后的人均总财力泰尔指数呈现显著下降的趋势，表明现行转移支付具有一定的横向财力均等化效果。

从均等化效应来看，转移支付后的泰尔指数虽比转移支付前泰尔指数有明显的下降，但均衡系数却呈现出先扩大后缩小的波动变化态势。2000年转移支付前泰尔指数为0.116 1，转移支付后泰尔指数下降到0.070 8，均衡系数为38.96%。之后，转移支付的财力均等化效应开始逐年放大，2009年均衡系数一度达到76.45%的峰值，2010年开始均等化效应出现减弱，到2018年泰尔指数由转移支付前的0.127 5，下降到转移支付后的0.058 0，均衡系数降至54.53%。这表明近些年福建省县级转移支付的均等化效应有所弱化，因此需要通过转移支付改革以进一步发挥其均衡作用。

表3 转移支付对总体财力差异的均等化效应

资料来源：表格数据根据《福建省统计年鉴》《福建省财政年鉴》(2001—2019)相关数据计算得出。

2.对区域内财力差异的均等化效应

表4为运用泰尔指数计算的转移支付前后闽东南、闽北、闽西三大区域内部人均财力差异的变化情况。首先，从均等化效果来看，财政转移支付对闽东南、闽北、闽西三大区域内部财力差异的调节效应呈现出差异性、分化性且程度不一的特征。对闽东南地区而言，转移支付总体上表现为逐渐增强的正向调节效应，均衡系数由2000年的10.95%提高到2018年的46.28%；对闽北地区而言，转移支付的财力均等化效应具有阶段性特征，2000—2007年均等效应表现为正向调节且不断增强，均衡系数由63.02%上升到80.98%，2007年以后则表现为不断减弱的正向调节，2018年均衡系数降至50.21%；对闽西地区而言，转移支付制度实施对其财力失衡状况具有较为显著的正向调节效应，2005年后均衡系数基本维持在72%～88%之间，且相对稳定。总体来看，现行转移支付对各区域内县际财力均等化效果表现为：闽西地区强于闽东南和闽北地区，而闽北地区又强于闽东南地区。转移支付在闽西北地区的均等化作用更强，反映了省、市政府对作为革命老区的内陆山区财力失衡问题给予了高度的关注，数据也体现了支持“转移支付向财力薄弱地区倾斜”的政策取向。

表4 转移支付对三大区域内部财力差异的均等化效应

资料来源：根据《福建省统计年鉴》《福建省财政年鉴》(2001—2019)相关数据计算得出。

3.对区域间财力差异的均等化效应

表5为运用泰尔指数计算的转移支付前后闽东南、闽北、闽西三大区域间财力差异的变化情况。从表5可知，除2015年外，在转移支付制度实施后，区域间泰尔指数均明显降低，表明现行财政转移支付对福建省三大区域之间的财力差异发挥了均等化作用。但这种均等化效应呈现出分化性和不稳定性：2000—2009年表现为显著的正效应，均衡系数维持在82%～97%之间；2009年之后均等化效应呈现大幅波动和下降趋势，2010年均衡系数骤降至38.44%，其后两年有所回升，2013—2014年又突降至10%以下，2015年甚至表现为负效应，均衡系数为-59.81%，即转移支付后的泰尔指数比转移支付前上升了，这表明转移支付非但没有降低区域间财力失衡，反而助推了区域间的财力不平等。

表5 转移支付对区域间财力差异的均等化效应

资料来源：表格数据根据《福建省统计年鉴》《福建省财政年鉴》(2001—2019)相关数据计算得出。

4.对总体财力差异来源构成的影响

如表6所示，转移支付实施后与实施前相比，福建省县级财力差异来源形成了新的特点与趋势。转移支付前，在区域财力总体差异的来源构成中，区域内差异呈现波动上升的趋势，由2000年的85.01%上升到2018年的89.97%；区域间差异呈现波动下降的趋势，由2000年的14.99%下降到2018年的10.03%，区域内差距贡献率高于区域间差距贡献率，是形成福建省县级初始财力差异的主要因素。转移支付实施后，区域内差异贡献呈现波动下降的趋势，由2000年的97.19%下降到2018年的90.06%；区域间差距贡献呈现波动上升趋势，由2000年的2.81%上升到2018年的9.94%，但区域内差距贡献率依然高于区域间差距贡献率，仍是福建省县际财力差异的主要来源构成，并未因转移支付的实施而有所改变。

表6 转移支付前后县级财力差异

资料来源：表格数据根据《福建省统计年鉴》《福建省财政年鉴》(2001—2019)相关数据计算得出。

此外，通过观察各年份转移支付前后贡献率的变化，发现2000—2009年，转移支付后区域间差异贡献率相较于转移支付前显著下降，表明转移支付的实施更有利于改善区域间差异；2010—2018年，转移支付后区域内差异贡献率相较于转移支付前显著下降，表明转移支付的实施更有利于改善区域内差异。但综合来看，区域内的差异是造成区域财力差异的主要原因。

四、结论和建议

本文运用泰尔指数及其分解方法，对2000—2018年福建省县级转移支付的财力均等化效应进行了分析，研究发现：总体上看，现行转移支付对福建省县际总体财力失衡发挥了调节作用，但这种均衡效应并不稳定，近些年表现有所弱化；分区域看，转移支付对闽东南、闽北、闽西三大区域内部的均等化效应强弱表现不同，但转移支付的实施却使区域间的财力差异状况有所恶化，存在顾此失彼的现象。

因此，要最大程度发挥转移支付的均等化作用，促进区域财力和基本公共服务均等化，需要进行相应的改革：

一是深化“省直管县”财政体制改革。当前县乡财政困难的一个重要原因是财政级次过多，导致财政层层上收，而事权层层下放。省直管县体制相对于原有的市管县体制的一个明显优势是省级财政直接管理县级财政，减少了财政预算级次，有利于提高县级财政的保障能力。一方面，县级新增收入原则上留归所在县；另一方面，省级对县级的转移支付补助能够直接下达和拨付，避免了原来在转移支付中经常发生的“市卡县”“市刮县”问题[16]。因此，应进一步深化省直管县财政体制改革，充分发挥其体制优势，构建完善的省级对县级纵向转移支付制度，尤其要加大对财政困难县的转移支付力度。

二是提升转移支付均等化的目标定位。公共服务均等化是公共财政建设的基本目标之一，也是缩小地区贫富差距和促进地区间均衡发展的重要途径。财力均等化是实现基本公共服务均等化的前提。因此，省级以下财政转移支付的建设尤其要提升财力均等化的目标定位，更好地解决县际的财力差距和基本公共服务均等化供给问题，以促进省内区域经济协调发展。

三是调整转移支付策略和结构。首先，从泰尔指数分解来看，区域内财力差异远高于区域间财力差异，是构成县际财力差异的主要来源。因此，未来县级转移支付调节的重点应是优先保证区域内县际财力的均等化。其次，现行转移支付结构下，一般性转移支付财力均等化效应最强，专项转移支付次之，税收返还最差。因此，未来应逐步取消税收返还，增加一般性转移支付的比重，压缩专项转移支付种类，构建以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系，最大程度发挥其财力均等化的作用。

四是构建省级以下横向转移支付制度。单纯依靠纵向转移支付实现区域财力均等化效果有限，在自然资源禀赋和经济发展水平存在较大差异的情况下，建立横向转移支付制度作为实施纵向转移支付的补充，一方面能够减轻上级财政的压力，另一方面也有利于转移支付资金的有效配置，减少不必要的政策实施成本。具体来讲，闽东南地区是福建省经济最为发达的地区，但区域内部各县财力差异程度较高，因此，可率先尝试采用横向转移支付模式，以促进区域内县际财力均衡，并可拓展至对其他区域如闽西北地区的跨区域转移支付。

同时，我们也应该意识到，通过转移支付制度自身调节各地区财力差异的作用是有限的，造成地区财力差距的主要因素是各地本级财政收入的巨大差异。只有尽快改善地区经济发展不均衡的局面才能最有效地减小地区间的财力差异，因此，在注重财政转移支付财力均等化功能发挥的同时，还要加快实施区域发展总体战略，省级政府要因地制宜地制定适合各地区的经济发展政策，并对经济落后地区实施政策上的倾斜，推动这些地区的经济发展。只有通过多种政策合力才能改善区域横向财力差异的状况，最终为顺利实现基本公共服务均等化创造良好的条件和基础。