乡村振兴背景下淮安市“人的城镇化”发展的路径探讨

管爱花

(淮阴师范学院 马克思主义学院， 江苏 淮安 223300)

2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上指出，新型城镇化建设要“以人的城镇化为核心”。“人的城镇化”是相对于城镇外在规模的扩张而言的，其实质是农业转移人口市民化，即在土地资源的集约高效配置前提下，不仅“要让农民进城实现地域转移和职业转换，还要实现身份的转换，实现就业方式、人居环境、社会保障等由乡到城的重大转变，圆进城农民的‘市民梦、创业梦、安居梦’”。[1]2013年，我国常住人口城镇化率为53.73%，户籍人口城镇化率为35.70%左右，两者差距为18.03%；城镇化水平不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平。且在城镇化过程中，大量农业转移人口难以融入城市社会，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，市民化进程滞后。城镇内部出现新的二元矛盾，农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显，给经济社会发展带来诸多风险隐患。

2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》。中央农村工作会议明确了实施乡村振兴战略的目标任务：即到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。推动城镇化必须重塑城乡关系，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，走城乡融合发展之路。

《淮安市新型城镇化与城乡发展一体化规划(2014—2020年)》明确了淮安推进新型城镇化与城乡发展一体化的总体目标、重大任务，提出了体制机制改革的主要方向和关键举措。淮安市委、市政府印发的《淮安市乡村振兴战略实施规划(2018—2022年)》，提出要优化空间布局，促进城乡融合发展。2018年末，淮安市户籍人口561.33万人，常住人口492.50万人，常住人口城镇化率62.4%。2018年淮安市居民人均可支配收入分别是国家的98.12%，江苏省的72.70%；城乡居民基本医疗保险参保率为75.95%，城乡居民基本养老保险参保率为35.74%。(1)数据来源：淮安市2018年国民经济和社会发展统计公报。可见，淮安市在医保、社保等方面与全省平均水平的差距还比较明显。从淮安辖区内马坝镇、车桥镇、钦工镇、高沟镇等重点城镇的实践来看，淮安在“人的城镇化”方面，还存在一些短板。淮安“人的城镇化”只有找准着力点，补齐短板，才能实现新型城镇化的高质量发展。

一、淮安市“人的城镇化”发展的现状

淮安总体上已经进入城镇化加速发展阶段，正处于新型城镇化落实的关键时期，新型城镇化建设有力有序扎实推进。

(一)新型城镇化发展水平全面提升

2014—2018年，淮安市城镇化率从56.5%提升到62.4%，年均提高1.2个百分点，增速高于苏北平均和全省平均。2018年淮安市常住人口城镇化率为62.4%，高于全国2.8个百分点。2018年中国小城市科学发展指数研究成果显示，淮安区入选2018年度全国综合实力百强县，淮阴区、金湖县入选2018年全国绿色发展百强县，盱眙县、金湖县、清江浦区入选2018年度全国投资潜力百强县，金湖县入选2018年全国科技创新百强县。淮阴区王营镇、盱眙县马坝镇和官滩镇、金湖县银涂镇、洪泽区岔河镇、金湖县黎城镇、淮安区施河镇和车桥镇、涟水县红窑镇入选2018年度全国综合实力千强镇。[2]苏北与全省的差距不断缩小，区域差异不断收敛[3]。

(二)城镇化与产业结构调整良性互动

淮安市扎实推进工业化、信息化与城镇化融合发展，工业化水平发展较快，产业结构进一步优化。根据《淮安市2018年国民经济和社会发展统计公报》，淮安工业化率已达41.8%，一、二、三次产业的比例由2014年的11.9∶44.8∶43.3调整为2018年的10.0∶41.8∶48.2。

产业发展带来农村人口城镇化集聚。马坝镇借助交通和区位优势，大力发展物流业，带动商贸发展，已成为工贸与物流为主的新型特色镇。产业发展吸引更多的资本和土地聚集，同时带来了人口的自然聚集，形成了房地产和服务业的稳定需求，从而创造出新的集聚效应。

(三)城乡一体化水平持续提高

“十三五”以来，淮安公共服务均等化有了很大的发展，城乡统筹力度不断加大。教育、卫生基础设施和服务水平全面提升。城乡最低养老保障持续提标扩面，城乡居民养老保险制度完成并轨。城乡居民医保覆盖除职工基本医疗保险应参保人员以外的其他所有城乡居民。各镇的农业转移人口基本上享受到了城镇户籍人口所能够享受到的公共服务。城镇常住居民人均住房面积45.2平方米，农村常住居民人均住房面积54.4平方米。(2)数据来源：淮安市2018年国民经济和社会发展统计公报。

乡村面貌不断改善，城乡差距逐步缩小。特色田园乡村试点工作全面启动，金湖县高桥村入选省级试点，清江浦区甘露村等14个村入选首批市级示范点。清江浦区被列为村庄生活污水治理省级试点县区，洪泽区创成省级节水示范区。

(四)重点小镇可持续发展能力不断提升

在深入实施乡村振兴战略的同时，乡镇布局优化工作顺利完成。在我们重点调研的10个重点镇中，马坝、施河等镇已建立良好发展基础，进入良性循环发展轨道。施河镇已经打造成了全国知名的“教学具之乡”，拥有从事教玩具生产经营企业170多家，从业人员1万余人，教玩具产业实现销售30亿元。由镇政府投入500万元建设的中央文化广场，每天有近千人在健身，傍晚的广场舞已成为镇区一道壮观亮丽的风景。2019年10月，施河镇入选“2019年度全国综合实力千强镇”。

特色小镇建设进入快车道。盱眙龙虾小镇入选首批25家省级特色小镇创建名单，河工风情小镇等3个小镇列入省级旅游风情小镇培育名单，缘来小镇等3个小镇作为省级产业类小镇进行培育。施河智教乐享小镇、淮安高新区智芯小镇、蒋坝河工风情小镇入围第二批省级创建名单。各地通过培育创建市级特色小镇，统筹特色田园乡村和田园综合体建设，打造产城(镇)融合发展新样板，促进产业转型升级和融合发展，取得了显著成效。

二、淮安市“人的城镇化”发展面临的问题

虽然淮安市“人的城镇化”已进入快速发展时期，但是与苏中、苏南相比仍有较大差距，表现在以下四个方面。

(一)户籍城镇化与常住人口城镇化之间仍有较大差距

淮安市户籍人口城镇化与常住人口城镇化之间仍存在明显的差距，这个差距甚至大于全国的差距，见表1。

表1 2010年淮安户籍人口城镇化与常住人口城镇化间的差距

从表1数据可以看出，淮安市2010年户籍人口城镇化水平与常住人口城镇化水平间的差距小于全省的差距。2010年淮安市常住人口480.2万人，户籍人口数542.4万人，全市净迁出62.3万人，占户籍人口总数的11.49%。县区当中只有清河区、清浦区净迁入人口为正值，其他各县区均为负值。差距所在的这部分人口正是无法完全城镇化的人口，是限制“人的城镇化”的关键因素。

2017年，淮安市常住人口492.5万人，较2010年增长了2.56%；户籍人口数为561.3万，较2010年增长了3.48%；户籍人口增速高于常住人口增速。全市净迁出68.8万人，占户籍人口总数的12.26%。见表2。

表2 2017年淮安常住人口城镇化水平与迁移人口

对比表1和表2数据可知，淮安市净迁出人口总数及占人口比例都在上升。县区当中只有清江浦区、开发区净迁入人口为正值，但总数较之于2010年有所减少。其他各县区均为负值。常住人口城镇化与户籍人口城镇化差距有轻微扩大，这是淮安“人的城镇化”的不利因素，在一定程度上将新一轮的乡村振兴发展。

(二)体制机制障碍仍然明显，城镇化质量不高

虽然淮安城镇化发展速度较快，但仍存在“发展质量不高、产业结构不合理、发展模式较为粗放、城镇体系不健全、城乡二元结构明显”等问题[4]。户籍、土地、教育、社会保障等方面的体制机制弊端，阻碍了生产要素的自由流动，制约了新型城镇化的发展。表现在：淮安户籍城镇人口比重较低、外来人口与本市人口收入差异较大、农民工子女受教育及享受公共资源不充分；依靠第二、第三产业创造就业机会，自然形成人口城镇化集中不足。就地城镇化还是以教育和医疗资源产生吸引力，靠购买商品房形成的城镇集中居住为主；农村劳动力仍然大量外流，现有农村劳动力严重老年化。

(二)辖区内各地城镇化水平存在显著差异

由于自然条件、地理区位、发展基础、功能划分等因素的影响，淮安辖区内各地经济发展表现出较大差异。目前，淮安市城镇化水平按常住人口计算平均为61.5%。盱眙县马坝、黄花塘，淮安区车桥、钦工，淮阴区渔沟、徐溜，涟水县高沟、红窑等10个重点镇城镇化率最高为60%，最低只有15%左右，呈现出极大的地区不平衡性。城镇化发展的不平衡还表现在人的观念、公共服务水平等方面。马坝镇经济较为发达，农民集中区功能布局合理，空间环境优美，均等化服务水平较高，迁移农民市民化水平明显高于其他各镇，在生产方式、生活方式和思想观念等方面已接近城市居民。而经济较为落后的一些乡镇，其基础设施、医疗、教育等公共服务的水平也较低，居民的生活习惯、思想观念等方面与市民相比，还有较大差距。

(三)城镇地区的集聚力仍需加强

“人的城镇化”发展与第二、第三产业呈高度正相关关系。淮安部分小城镇缺乏产业发展的初始条件，内生发展动力不足。城镇化过程由政府规划、引导、集聚的占比还较大，依靠产业或商业发展产生聚集效应还未充分形成。

工业发展对城镇化支撑力远远不够。尽管一些乡镇近年来十分重视工业，但依然存在企业体量偏小、产业技术含量偏低、工业用地受制约、基础配套设施不到位等问题。由于城镇规模不够，所能提供的有效就业机会有限，尚不能吸引农村地区的人口到城镇稳定居住和生活。

早在2003年，淮安即已实行户籍制度改革，农民工落户小城镇几乎没有限制。但是，很少有农民申请落户城镇，从而导致淮安户籍人口的城镇化率相较居住人口的城镇化率偏低。我们在马坝的调研显示，具有稳定收入和固定住所的50名农民，只有10%的农民愿意在城镇落户；75%的农民认为，城镇户口对自己不重要或无所谓。农民之所以不愿意在城镇落户，主要原因是单一的户籍制度所带来的社会福利待遇与农村相比并不具有优势和吸引力。部分在城镇打工、生活的农民工情愿保留农村户籍，以便拥有一份土地作为基本保障。

(四)进城农民融入不够

“城镇化”不仅要提高人口构成中城镇人口所占比例，更要实现人的生产方式、生活方式、生存空间、发展空间的城镇化，这是一种心理认同和融入的过程。在城镇化过程中，进城农民在生产方式、生活方式、思想观念的市民化方面还存在着一定的不适。农民长期在农村生活形成的生活方式很难在短期内改变，例如，缺乏规则意识，未养成良好卫生习惯，还参与封建迷信活动以及赌博等。

三、淮安市“人的城镇化”发展的路径

城镇化的目的是为了促使农民进城就业和改善生活。农民是城镇化的参与者，必然也应该是城镇化建设成果的受益者。乡村振兴和新型城镇化是我国推进现代化建设的必经途径。乡村振兴是城镇化发展的基本动力，城镇化发展也为乡村的振兴创造条件。随着城乡二元结构的破解，生产要素的双向流动，将进一步促进二者融合发展。一方面，通过加大对乡村的政策倾斜，完善乡村基础设施和公共服务设施，不断改善乡村环境条件，吸引更多的生产要素向乡村流动，加快农业农村发展。另一方面，可以大幅提高农业生产力，使农民从土地上解放出来，加入城镇化建设之中。淮安小城镇建设要以乡村振兴战略的实施为依托，继续着力推进“城乡、产城、三产”三个融合，实现“新型、高质量、生态”的城镇化。

(一)推进三个“融合”，实现“产、城、人”协调发展

目前，既不能只强调乡村振兴，限制要素向城镇流动，也不能只强调城镇化，致使农村空心化，而应当建立健全城乡要素双向流动机制。激活主体、激活要素、激活市场，推动城乡要素配置合理化、产业发展融合化、公共服务均等化。

首先，要以减少农民、转移农民为抓手，提高农民的非农收入，推进农民的市民化发展，进而使农业发展和农村建设与城镇对接、并轨，实现城乡协调发展、共同发展。要围绕改善农民住房条件，推进农村相对集中居住，使农民的居住方式、娱乐方式、社会保障发生转变，逐渐向城镇融合。

其次，要清除要素下乡的各种障碍。研究完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索农村承包土地经营权依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营，推进农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款，探索土地储备公司和平台公司参与“两权”抵押。推动公共资源向农村延伸，实现城乡公共资源共享。

第三，在产业特色明显的小镇，推进公共产品政府购买服务，吸引社会资本的参与。可以把小城镇的公共品，特别是生态环境建设方面的公共品打包，运用PPP模式，与社会资本合作推进公共品建设。

2.着力推进产城融合发展

产业发展是城镇化持续发展的保障，特别是优质产业发展，既能解决转移农民的就业问题，也能为城镇化发展提供更多的物质资源支持。“产城融合”应该以“人”为连接点，“产”“城”协同，实现“产”“人”“城”融合发展。小城镇的发展也必须以产业发展为基础，因此要通过产业发展推进小城镇的建设，把培育产业作为各小城镇发展的中心任务。特别是重点小镇，必须找准定位，因地制宜、合理布局，推进产城统筹，实现产城融合发展。通过调研，我们列出了淮安市各重点镇重点产业及发展定位一览表，见表4。

表4 淮安市各重点镇重点产业及定位一览表

从表4可以看出，有的重点镇的重点产业过多，不能形成规模和集聚效应，还有待于进一步调整。有的重点镇的发展定位与产业发展的关联度还不强，还需要进一步优化。

本研究使用PubMed、Embase和Cochrane外文电子文献数据库作为信息来源，计算机检索主题为HPV感染与肺癌预后相关性的文献。检索日期截止至2018年10月10日，以“Lung Neoplasms/Lung Cancer/Lung Carcinoma+Papillomaviridae/Human Papillomavirus/HPV+Prognosis/Prognostic/Survival”为检索式进行检索。以此为基础，为完善电子检索结果，研究者同时手动检索与主题相关系统综述、临床和基础相关研究。

3.着力推进三产融合发展

实现“人的城镇化”必须调整城镇产业结构，大力发展二、三产业。淮安市的农业资源相当丰富，是传统的鱼米之乡。因此，以农业资源为基础，发展相关产业，是淮安小城镇建设的现实选择。

第一，加强品牌建设。例如，高沟镇应以品牌资源为基础，在今世缘酒、永顺德肉食、康强捆蹄等产业和品牌的基础上，大力发展与之配套的彩印包装、物流运输、规模养殖业等，以形成完整的产业链。

第二，培育农业新型经营主体。淮安在培育壮大农业龙头企业的同时，应该鼓励龙头企业与农民合作社、家庭农场、种养殖大户对接，促进更多农业新型经营主体多形式、深层次参与现代农业发展，实现原料生产和加工一体化，让更多的农业新型经营主体成为建设小城镇和带动农村三产融合发展的主要力量。

(二)推动三个“转型”，发展“人本”城镇化

1.从“传统”城镇化向“新型”城镇化转型

与传统城镇化相比，新型城镇化最基本、也是最重要的特点，就是“以人为本”。推动城镇化从传统向现代转型，应当从以下两个方面着力：

第一，注重心态引导，推进生活方式市民化。在推进新型城镇化进程中，应努力建设包容性城镇，让所有社会成员一起共享社会经济发展的成果，消除社会阶层、社会群体之间的隔阂，可以通过实施“员工融入企业，子女融入学校，家庭融入社区”的三融合工程，推进农民生活方式市民化。

第二，注重制度改革，推进公共服务均等化。在制定城镇化相关政策时，必须倾听农民的声音，让农民充分参与到城镇化过程中来，发挥他们的主体性作用。在制定相关政策时，可以通过听证会来收集农民的意见和建议。这样制定的政策才能充分反映农民的利益，大大降低因迁移问题导致的矛盾与冲突。新政策不仅要为农村转移出来的居民提供较为稳定的就业，更重要的，是要创造条件让他们放心地把户口落户到城镇，使他们在就业择业、劳动报酬、医疗保险、子女教育、社会保障和公共服务等方面与城市居民享有同等待遇，要对转移到城镇的农村人口进行就业指导培训，并落实其子女的就学和升学政策。

2.从“数量”城镇化向“质量”城镇化转型

“人的城镇化”不仅是城镇化率的“量”的提高，更重要的，是要发展空间布局合理、基础设施齐全、公共服务到位的“高质量”城镇化。

第一，深入推进“10—47”新型城镇化多层次空间载体建设。“10”指10个重点中心镇，“47”指47个一般镇。要集中力量打造10个重点镇，加快推进产城融合、强镇扩权。同时，要进一步完善47个一般镇的综合服务职能，将其建设成为苏北地区具有一定特色、集约节约、精致宜居的新型小城镇。为此，要创新城乡投融资促进机制，统筹城乡基础设施建设，推动道路和水电气等基础设施城乡联网、共建共享。

第二，传承弘扬特色文化。要根据淮安自身独特资源，整合各类人文资源，加强小城镇历史文化保护和利用。在小城镇建设过程中，要注重名人文化、红色文化的传承弘扬，加强淮安大运河特色文化研究、挖掘和弘扬。

3.从“物态”城镇化向“生态”城镇化转型

“物态”城镇化，主要是指城镇规模不断扩张，建设用地面积不断增加，资源不断向城镇集中等，其核心是土地城镇化。而以人为核心的新型城镇化是要形成生产、生活、生态空间的合理布局，让居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，把城镇建设成为“人与人、人与自然和谐相处的美丽家园”。淮安是鱼米之乡，传统农业相对发达。西有洪泽湖，东有高邮湖、白马湖，是全国闻名的绿色农副产品生产、加工、销售基地，具备发展“生态”城镇化的天然优势，可以从以下两个方面继续加强建设。

第一，积极发展田园综合体。近年来，淮安利用自身优势，以田园综合体为模板，打造生态、宜居的农业特色小镇。和平、丁集、蒋坝、保滩等小城镇已入选全省农业特色小镇培育名录库，可以通过田园综合体的建设，将其打造成农业特色小镇的样板，为其他小城镇的发展提供一个可复制的参考模式。

第二，大力发展旅游等生态产业。要大力发展农业新业态，积极挖掘农业生态价值、休闲价值和文化价值，推动农业与旅游、文化等产业深度融合，打造一批旅游小镇典型。