国家重点研发计划项目执行管理实践探析——以我国林业资源高效利用领域项目为例

王 瑀，刘玉鹏

（中国林业科学研究院林产化学工业研究所，江苏南京 210042）

1 研究背景

根据《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》等文件精神，科技部原“863计划”、“973 计划”、国家科技支撑计划、国际科技合作与交流计划等科技计划以及农业部、环保部、卫计委、林业局等有关部委实施的行业公益性科研专项统一整合形成了国家重点研发计划。国家重点研发计划聚焦国家重大战略任务，针对事关国计民生的重大社会公益性研究以及事关产业核心竞争力、整体自主创新能力和国家安全的重大科学技术问题，组织全国优势科技创新团队开展协作科技攻关，突破国民经济和社会发展主要领域的技术瓶颈［1］。

林业资源高效利用产业是基础性、战略性新兴产业。林业资源利用主要以可再生的木质和非木质林业资源为原料，通过化学或生物技术手段生产出国民经济发展和人民生活所必需的能源、材料、化学品等，相关产品在日用化工、食品、医药、电子等等几乎所有的行业中发挥重要作用。生物质转化的产品具有资源的可再生性、不可替代性及环境友好性等突出优势，在国民经济和社会可持续发展中具有重要的战略地位。

为了落实2018 年《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》《国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》等文件精神，本文研究分析国家重点研发计划“林业资源培育及高效利用技术创新”专项（以下简称“专项”）的立项情况，探讨林业资源高效利用领域相关专项项目的过程管理方法，从项目的组织管理、监督检查等方面提出一些对策和建议，以期为承担重点研发计划项目和课题的法人单位提供参考，促进重点研发计划项目的有序实施和科研产出。

2 专项立项情况

林业在经济社会发展和生态文明建设中具有重要地位。当前，林业发展面临木材安全、生态安全、绿色发展、山区经济发展四大问题。加强林业资源培育及高效利用科技创新，提高人工林生产力和资源利用水平，对于保障国家木材安全、生态安全、绿色发展，支撑生态文明建设和美丽中国建设、全面建成小康社会具有重要意义。专项紧紧围绕《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》以及当前林业资源和产业发展面临的重大战略需求，以“保障木材供给安全，促进产业转型升级”为目标，通过林业资源培育及高效利用科技创新，有效支撑种苗繁育、营造林、加工利用全产业链技术升级，提高人工林生产力和资源利用水平，促进产业结构调整和转型升级［2-4］。

专项从基础研究、关键技术创新与区域技术集成示范3 个层次共设计了14 项重点任务26 个项目，总经费为7.827 4 亿元。其中，基础研究任务设置4个项目，中央财政经费资助14 408 万元；关键技术研究任务设置17 个项目，中央财政经费资助46 973万元；技术集成与示范任务设置5 个项目，中央财政经费资助16 893 万元。这26 个项目涉及主要用材林产量质量形成及材质改良基础、林业资源高效培育技术、林业资源增值加工关键技术、全产业链技术集成与示范等方面，旨在揭示林业资源培育与调控机制，提升单位生产力和提高资源利用率。

截至2018 年12 月，26 个项目全部启动（如图1）。其中，2016 年度启动9 个项目，中央财政经费资助27 887 万元，包括基础研究2 项、关键技术研究项目6 项、集成示范类项目1 项；2017 年度启动13 个项目，中央财政经费资助40 622 万元，包括基础研究项目2 项、关键技术研究项目8 项、集成示范类项目3 项；2018 年度启动4 个项目，中央财政经费资助9 765 万元，包括关键技术3 项、集成示范类项目1 项。。

图1 2016—2018 年我国林业资源专项年度立项情况

3 林业资源高效利用领域项目情况

3.1 项目进展情况

林业专项26 个项目中，培育类项目设置14 项，林业资源高效利用领域设置12 个项目，关键技术类项目有2 项，集成示范类项目有1 项，中央财政资助经费总计9 120 万元。其中，林业资源高效利用领域以林业资源化学利用为主要研究内容的项目有3 项，具体情况分别如下：

（1）“人工林非木质资源高值化利用关键技术”项目（项目编号：2016YFD0600800。以下简称“2016 年度项目”）2016 年启动，主要针对人工林非木质林产资源利用率低、精深加工产品少、产品附加值低等问题，通过非木质资源采集预处理及高效提取关键技术与装备研发、木本油脂精制及精深加工利用、植物多糖高效分离及利用等多项关键技术研究，实现人工林非木质林产资源提质增效利用，为下游示范应用提供重大技术、产品及装备支持。截至2019 年12 月，该项目进展顺利，发表高水平论文108 篇，申请专利80 件，研发关键技术11 项，开发新产品8 个，建立中试示范线3 条。相关成果“木豆资源功能活性成分高值化加工利用关键技术及产业化应用”获黑龙江省科学技术奖(技术发明类)一等奖；“无患子皂苷资源高质化利用技术研究”获梁希林业科学技术奖三等奖。关键性技术“非木质资源功能活性成分高值化加工利用关键技术”突破了人工林非木质资源预处理、活性成分高效提取和高值化利用等技术，有效解决人工采集劳动强度大、效率低、挥发性成分易损失等问题，实现了人工林活性成分低温绿色高效提取和活性成分功能稳定，通过对功能活性成分进行生物和化学修饰，开发了高附加值系列新产品，改善了当前林产品同质化问题，可显著提升我国林产品在国际市场中的竞争力，有望助力我国林产品在国际产业链分工中由中低端提高到中高端，在行业供给侧结构改革中发挥支撑引领作用。相关技术的推广应用，不仅可产生较好的经济效益，同时可带动非木质资源培育业，对于促进我国山区和林区经济发展，落实精准扶贫战略，推进生态文明建设，实施乡村振兴战略，具有重大意义。

（2）“人工林剩余物资源化利用技术研究”项目(项目编号：2017YFD0601000。以下简称“2017年度项目”)2017 年启动，重点解决人工林剩余物生物、化学和热化学转化等关键技术，加强人工林剩余物高效高值多元化利用，促进林业产业绿色可持续发展。截至2019 年12 月，该项目进展顺利，超额完成项目中期目标，发表高水平论文66 篇，申请发明专利60 件，制订标准2 项，建立中试示范线6条，开发新产品12 个，形成7 项关键技术。相关成果“混合材高得率清洁制浆关键技术及产业化”技术获得2019 年度国家科学技术进步二等奖。该技术成果建立了人工林剩余物多途径、全质化利用技术体系，践行国家节能减排战略，支撑造纸产业向资源节约、产品结构合理、环境友好的可持续发展方式转变。该成果的应用可年节约木材40 万m3，年新增产值5.7 亿元，年新增利税5 130 万元以上，农民增收1.28 亿元以上，进一步推进林业行业整体的技术进步，为我国林业的可持续发展和林业产业的转型升级提供可靠技术保障。另一项关键技术“高性能车用燃油挥发控制活性炭制备技术”获得梁希林业科技进步一等奖，在福建建成年产1 000 t 木质颗粒活性炭示范生产线1 条。该技术成果攻克了制约高吸附性能气相环保专用活性炭生产的“卡脖子”难题，利用该技术创制的产品性能超过国外同类产品，改变了国内相关高端产品依赖进口的现状。

（3）“人工林非木质资源全产业链增值增效技术集成与示范”项目(项目编号：2018YFD0600400。以下简称“2018 年度项目”)2018年启动，是为全面实现人工林非木质资源高值化利用开展的集成技术模式及示范应用。截至2019 年12 月，该项目进展顺利，发表论文26 篇，申请专利20 件，研制标准3 件。相关成果在湖北五峰、湖南张家界和湘西、贵州铜仁和遵义、重庆酉阳和云南盐津建立五倍子集成增效示范点5 个，原料示范林4×107 m2，辐射推广面积2×108 m2；在广西北流、云南楚雄州双柏和普洱景谷建立了松脂集成增效示范基地3 个，原料林示范面积1×107 m2，辐射推广面积8×107 m2；在广西东兴、梧州藤县建立肉桂原料林示范基地2 个，原料林面积5×107 m2，推广辐射2×108 m2，年产2 000 t 阻燃型松香聚酯多元醇、100 t 肉桂油提取、30 t 肉桂醛精制产品示范线改造升级完成。此外，集成并示范了松脂减排减损加工、单宁基金属防蚀剂、绿色精深加工利用等产业化关键技术5 项。

3.2 项目参加单位构成和经费分布情况

林业专项的项目参加单位数量众多，并且参与主体多元化是重点研发计划的特点之一。如以林业资源化学利用为主要研究内容的3 个项目中：

（1）2016 年度项目有23 家参加单位，集中了北京林业大学、南京林业大学、东北林业大学等11所林业资源利用领域技术领先的高等院校，中国林科院林产化学工业研究所、湖南省林科院、中华全国供销合作总社南京野生植物综合利用研究院等10家科研院所，以及云南森源化工有限公司和北京特一生物化工有限公司2 家林业资源加工利用领域的资深企业。项目获准专项中央经费3 500 万元，其中高校获准任务研究经费1 704 万元，科研院所获准研究经费1 691 万元；企业获准经费105 万元。

（2）2017 年度项目有22 家单位参加，集中了北京化工大学、南京大学、华南理工大学等多家国内顶尖院校12 所，中科院广州能源所、中国农科院饲料研究所、中华全国供销合作总社昆明食用菌研究所等8 家优势科研院所，山东华泰纸业股份有限公司和中科院广州化学有限公司2 家大型企业。项目获准专项中央经费3 234 万元，其中高校获准任务研究经费1 623 万元；科研院所获准研究经费1 385.5 万元；企业获准经费225.5 万元。

（3）2018 年度项目有15 家单位参加，集中了中南林业科技大学、西南林业大学、西北农林科技大学等6 所高等院校，广西林科院、湖北林科院、贵州林科院等8 家优势科研院所，广西金秀松源林产有限公司、江苏强林生物能源材料有限公司等3家企业。项目获准专项中央经费2 408 万元，其中高等院校获准任务研究经费624 万元；科研院所获准研究经费1510 万元；企业获准经费274 万元。

综上，3个项目共集中了北京林业大学、南京林业大学、东北林业大学、西北农林科技大学、北京化工大学、南京大学、华南理工大学等18 所林业资源利用领域技术领先的高等院校，还有中国林科院林产化学工业研究所、中国科学院广州能源研究所、中国农业科学院饲料研究所、湖南省林科院、中华全国供销合作总社昆明食用菌研究所等18 家优势科研院所，以及云南森源化工有限公司、北京特一生物化工有限公司、山东华泰纸业股份有限公司等7 家行业内龙头企业，共获准中央财政资助经费9 120 万元（如表1）。其中，高等院校获准中央财政经费3 951 万元，占总经费43.2%；科研院所获准中央财政经费共4 586.5 万元，占总经费50.2%；企业获准中央财政经费604.5 万元，占总经费6.6%。总体上，高校和科研院所参与单位数量一致，经费分布也相差不多，关键技术的攻关加集成主要由高校和科研院所承担，对比以往科技年报，可见我国高校和研究院所的技术创新能力不断提高，技术有效集成能力也不断提升。

表1 我国林业资源高效利用领域国家重点研发计划项目参加单位与经费分布

3.3 项目参加人员分布情况

林业专项项目参加人数众多，以林业资源化学利用为主要研究内容的3 个项目为例，2016 度项目有109 人参加，2017 度项目有123 人参加，2018 度项目有81 人参加。其中，3 个项目负责人都出生于20 世纪60 年代，17 个课题负责人当中有11 人出生于20 世纪60 年代、3人出生于20 世纪70 年代、3人出生于20 世纪50 年代。在项目骨干和其他参加人员中：有5 人生于20 世纪50 年代，占总参加人数（以下简称“占比”）的1.6%，60 人生于20 世纪60 年代，占比为19.2%；97 人生于20 世纪70 年代，占比为31.0%；125 人生于20 世纪80 年代，占比为39.9%；9 人生于20 世纪90 年代，占比为2.9%。

对3 个项目参加人员分析可见，项目负责人和课题负责人主要集中在20 世纪60 年代出生的科研人员，出生于20 世纪70 年代的较少，即年龄在50～60 岁阶段的科研人员是本领域内的主要领军力量。项目骨干人员中，生于20 世纪70 年代和80年代的中青年科研人员占比为70.9%，是主要科研力量。可以看出，林业资源化学利用领域还需要进一步加强对青年领军人才的培养，避免人才断层；骨干科研人员分布基本合理，林业资源高效利用领域培养和稳定了一支以中青年研究人员为骨干的人才队伍。

另外，从3 个项目参加人员学历构成来看（如图2），博士研究生学历的科研人员有205 人，占比为65.5%；硕士研究生学历的科研人员有72 人，占比为23.0%；学士和其他学历的参加人员有36 人，占比为11.5%。高学历创新人才是林业资源化学利用领域专项的主要研发力量。

图2 我国林业资源高效利用领域项目研究人员学历结构

4 有效落实法人单位责任制的项目管理措施

以往科研管理模式下，项目承担单位在项目管理中往往采取被动式管理，接到上级管理部门管理要求后再作出相应管理行为，项目的日常跟踪、保障、协调工作力度不足，主体责任意识也不够，主动管理和服务科研的能动性发挥不足［5］。在法人责任制体系下的科研管理，项目承担单位主动服务科研的能动性明显提高，在项目执行管理过程中积极发挥组织协调作用，优化科技科研资源配置，避免科研资源浪费，促进科研产出，对进一步改进科研的整体环境及氛围，提高科研项目的完成质量有重要意义。

4.1 项目申报立项

科技部根据已报批的重点专项启动实施方案，按照 “成熟一批、启动一批”的原则，在国家科技管理信息系统公共服务平台上公布拟启动专项申报指南。专项指南发布后，承担单位科研主管部门科研处联合项目负责人一起，组织各参加单位围绕指南填写预申报书，召开预申报会1～2 次，经参加项目的各位专家反复讨论，修改完成预申报材料。预申报通过审查和评审后，由科研处联合项目负责人组织各单位编制正式申报书、准备项目视频答辩。项目予以立项后，科研处再联合项目负责人组织各单位按要求完成任务书和任务合约的签订工作。

4.2 建立管理体系

项目立项后，项目承担单位组织由分管所领导、科研与财务管理部门负责人、管理专员等共同参与的重点研发计划项目管理办公室（以下简称“项目办”），其职责主要是对项目整体执行进度进行全面跟踪管理，保证把握课题研究进展，提高管理实际效果［6-7］。

同时，组建由牵头单位聘请相关领域知名专家共同组成的项目咨询专家组，对项目重大技术方向进行指导，对项目实施方案、技术路线、研究成果的科学性和创新性进行评估，同时对项目研究过程中有关重大问题提出建议，对项目的执行情况进行监督检查。

此外，科研和财务两个部门全面参与项目实施过程中的经费管理工作，对项目实施过程中的经费管理工作负责，全面分析项目经费的使用情况，并对经费使用进度进行有效控制。项目和各课题以及相关任务都设有科研财务助理，为科研人员参与研究活动创造良好的环境。

4.3 制度建设

项目立项后，项目牵头单位按照一体化组织实施要求，根据《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》等科研经费管理的相关文件要求，结合实际，制定包括项目管理、经费使用、仪器设备购置、科研诚信、审计等十几项系列管理制度，确保项目高质量完成和资金合理、高效使用。根据国家最新的有关优化科研管理、提升科研绩效等文件要求，项目承担单位进一步制定和修订系列制度，力求与时俱进，不断完善专项项目实施管理。

4.4 建立财务执行进度抽查指导机制

重点研发计划项目参加单位众多，针对项目参加单位数量多、项目承担单位对各任务单位执行情况和经费使用情况不易及时掌握等问题，专项建立了财务执行进度抽查机制，除年度总结会议时对每个课题检查，还会由项目办组织专家对 1～2 个课题进行抽查，重点对经费支出情况进行检查，请专家组提出相关指导建议。此外，针对企业经营存在的风险和不确定性，项目办采取对参加项目的企业进行不定期检查评估的方式来保障项目的顺利实施，从而保证项目任务顺利进行和资金的合理合法使用。

4.5 季度沟通交流制度

项目牵头单位积极组织项目课题间交流，要求各课题实行季度反馈及重大事项动态调整机制，各课题安排专人在每季度末就课题业务情况向项目办进行反馈，包括阶段性进展、阶段性成果、存在问题等。如果出现影响课题进展的问题时，项目办根据具体情况进行调整与指导，需要请专家组给与指导时，由项目办组织专家指导，并将指导意见以正式文件形式下发，同时对问题的后续解决落实情况做好跟踪服务工作。项目办对各课题进展汇总，定期出版项目通讯，促进课题间交流。

4.6 接受专业机构和主管司局的关键节点监督指导

项目单位要明确自身对于项目实施方面的职责，且始终保持与项目上级主管部门进行有效沟通和交流［8］，熟悉相关管理政策，接受专业机构和主管司局对关键节点进行监督检查。在项目年度总结会议、项目中期检查自查会上，邀请专业机构和主管司局参加、给与指导，确保关键环节不跑偏。根据新的有关政策要求，结合实际，把项目单位的法人责任真正落到实处，多方联动促研究、推应用，为项目目标实现提供有力保障。

5 进一步促进重点研发计划项目科研产出的建议

自2018 年年初国家陆续下发关于优化科研管理、提升科研绩效、为科研人员减负等政策措施，新的管理政策充分赋予了科研人员和科研机构更大自主权，简化了预算编制，扩大了科研项目承担单位的预算调剂权限，实施一次性综合绩效评价等，这些新的管理要求更符合科研活动的内在规律，对优化现有科研环境，提高科研产出，促进科研事业发展，增强科技创新有重要意义。

5.1 落实赋予项目法人单位和科研人员自主权政策

积极落实赋予项目法人单位和科研人员自主权的政策，首先要加强政策解读和宣传，项目承担单位自身要熟悉和了解新的政策管理要求，要组织项目团队学习和贯彻，同时要传达给课题单位和任务单位贯彻学习并积极落实；其次，根据政策新的管理要求，项目承担单位要及时修订和完善配套管理制度，提高管理效率；再次，在项目日常管理中，项目承担单位要及时给予相应科学活动作出指导，进一步推进赋予承担单位和科研人员更多自主权政策的落实；另外，项目的日常管理要简化流程，推行材料一次性报送制度，切实减轻科研人员负担。

5.2 加强专项资金实施政策的落实

在国家落实“放管服”、扩大自主权政策后，许多责任和权利下放给项目法人单位和项目负责人，项目承担单位积极组织课题和子课题单位对相关政策进行学习和贯彻落实，但部分课题单位或子课题单位对法人责任认识仍然不足，对专项管理的相关政策学习和贯彻不到位，尤其是落实“放管服”以后的专项资金实施政策落实不够。

项目承担单位要加强专项资金实施政策的宣传和解读，在项目（课题）年度总结会、交流会等会议上多次强调解读，还可以组织相关财务培训，由财务专家给科研人员多次培训，强化科研人员执行预算计划的时效性、规范性等观念，保证每一位科研人员对相关管理政策理解到位，避免出现随意变更项目任务安排、经费执行速度与研究计划不匹配等问题。积极督促课题单位、子课题单位按计划按规定使用经费，充分发挥项目法人单位财务主管和科研财务助理作用，避免因信息不对称而增加的管理风险，保证执行质量，稳步推进过程管理工作。

5.3 强化过程跟踪管理，拓展多渠道增进项目交流

项目牵头单位、课题承担单位和其他子课题承担单位，3 个层级单位掌握各自任务的进展和真实水平，在相关信息方面，项目承担者占有绝对优势，如果三者间缺少沟通机制，那么3 个层级单位都不能够及时了解项目任务进展，可能出现研究目标不集中和内容不集中，以及经费监管不到位等问题，降低项目的实施绩效。因此，建议项目承担单位进一步加强过程跟踪管理，探索过程管理强化措施，拓展多渠道开展项目内交流，增加项目的课题间交流，逐步探索构建纵向联通、横向联动的沟通交流机制，推动项目高效实施［9］。

5.4 强化项目绩效管理，建立合理的人才考评制度

根据新的有关管理政策要求，科研项目绩效分类评价，要求基础研究类项目应侧重发现科学规律，产出以高水平论文为主；技术攻关类项目应立足突破关键技术与创制核心产品，产出以建立成熟技术及可转化产品为主；而应用示范项目则围绕提供系统性解决方案和大面积应用推广，产出以用户评价为主，改变以论文、专利及获奖成果等“一刀切”的项目考核方式［10］。各项目单位也应根据不同项目类别来实施规范绩效管理，促进科研产出。同时，还要考虑不同行业领域的特点，如林业领域有些培育类的项目可能没有太多高大上的技术成果，但每一项技术真正惠及到无数的农民百姓，这些都是我们在项目绩效评价时需要区别考虑的。

此外，在完善项目绩效评价机制的同时，要考虑对科研人员也要有发展性的评价机制配套，这是对项目执行过程中做出有效的、创新的、有建设性的贡献的科研人员的一种肯定与奖励［11］。因此，完善科研绩效考核评价制度和奖惩制度，建立合理有效的绩效考核机制，可以极大地激发科研人员的积极性，从而提高项目整体实施绩效。

5.5 强化后端成果转化和商业化环节

由于专项项目分别由不同部门、行业、区域的单位牵头承担，彼此并无紧密联系，各个相关主体之间难以自动衔接，而专业机构可以发挥桥梁作用，有效链接行业部门、项目承担单位、企业等各个相关主体，积极推动专项各类项目和企业之间的技术成果交流。同时，各项目单位也要重视成果转化人才队伍的培养和成果转化专业部门或机构的建立，对作出突出贡献的技术转移人员，要给予一定绩效奖励。此外，还要重视成果转化的配套支撑活动，比如法律法规的制定、政策研究活动等等，这些支撑活动对于提升项目计划实现的最终成效和影响具有重要意义［12］。

5.6 推行信息公开，提高科研管理服务水平

除涉密信息外，在单位内公开项目立项信息，项目预算以及调整情况、资金使用（重点是间接费用、外拨资金、结余资金使用、绩效支出）等情况，以及研究成果情况等应主动公开，接受公众监督，对学术不端行为坚决追责［13］。内部审计部门应定期对科研项目执行过程中的经费使用情况进行审计，促进科研经费合理高效使用。同时，科研管理部门、财务部门以及其他管理部门要简化相关管理流程，提高服务水平，真正为科研人员减轻压力，让科研人员安心做科研。