国家技术转移体系建设评估研究与实践

梁玲玲，张春鹏，黄 静，张 杰，张祥宇

（1.科技部科技评估中心，北京 100081 2.广东省技术经济研究发展中心，广东广州 510070）

党的十九大明确提出要坚定实施创新驱动发展战略，加快建设创新型国家。党的十九届四中全会对加强科技创新作出重大部署，提出创新科技成果转化机制。加强技术转移体系建设是落实创新驱动发展战略的重要举措，是打通科技与经济之间通道的重要任务。继科技成果转移转化“三部曲”实施之后，国务院于2017 年出台《国家技术转移体系建设方案》（以下简称《方案》），构建了国家技术转移体系建设“施工图”，有效促进了技术转移体系系统化、纵深化发展。2014 年以来，国务院积极推进重大政策实施情况第三方评估，《方案》中提出国家和地方要强化技术转移体系建设情况的监督评估，旨在掌握政策举措落实情况、产生的效果及对经济社会的影响等，提高管理科学化水平，促进政府治理能力的有效提升。目前，国内尚未建立成熟的技术转移评估指标体系，评估实践较为落后，亟需构建适合我国国情的技术转移体系评价指标体系，将技术转移体系纳入国家和地方监测评价范围，为加快我国技术转移体系建设提供重要技术支撑。

1 研究现状

1.1 国外现状分析

发达国家对技术转移的统计调查具有较长历史和丰富经验，一些国家和地区将技术转移作为一项重要的专项任务开展定期调查和分析（见表1），如，美国自1991 年起每年对大学、研究机构等的技术许可活动开展调查［1-2］；欧盟每年开展知识产权组织、科技转移协会成员调查［1］；英国每年开展大学商业性转化相关的统计调查［1，3-4］；澳大利亚每两年针对大学、研究机构开展一次商业化调查等［5］。

（1）发达国家的技术转移相关调查多由政府部门或协会开展。例如，英国的商业创新技能部，澳大利亚的创新、工业和科研部，加拿大的统计局和丹麦科技创新局等开展相关调查，是政府主导开展技术转移调查的典型代表；此外，一些重要协会也开展相关调查，如美国、加拿大高校技术经理人协会（AUTM）,欧盟知识转移联盟（ProTon）、科技转移协会（ASTP），英国高等教育基金委员会(HEFCE)、大学公司联合会等，形成各国衡量国家技术转移成效的重要基础数据。

（2）技术转移相关调查内容以定量统计分析为主，涵盖研发人员、技术转移机构、企业等主体，考察技术转移相关投入、活动和产出情况。其中，对投入的调查重点关注研究支出、研发人员全时当量等；对活动的调查主要包括合作研究活动、技术转移机构活动、技术许可后相关活动等；对产出的调查聚焦发明专利申请及授权量、许可/授权协议、许可收入、企业成立情况等。研究发现，技术转移相关调查内容对政策实施情况、技术转移机构的建设管理等定性分析判断相对较少。

（3）抽样问卷是技术转移相关调查的主要方式，部分调查报告定期发布。例如，美国AUTM 每年对约300 家高校、研究机构、医院、企业和政府组织的技术许可情况进行调查，如2012 年共向232 家大学、61 家医院和研究机构、2 家国家实验室和4 家第三方技术投资公司发放调查问卷［2］；加拿大统计局2012 年调查100 多家高校，对其知识产权商业化情况开展分析［6］。此外，部分国家重视技术转移相关调查报告应用，定期发布报告扩大影响，如美国、加拿大高校技术经理人协会（AUTM）每年发布大学、研究机构的技术转移活动调查报告［2，6］，便于各界了解最新专利、成果及相关经济活动。

表1 国外主要的技术转移相关统计调查情况

表1（续）

1.2 国内研究进展

近年来，我国发布了一些技术转移相关标准规范，相关内容可纳入技术转移体系评估评价指标体系，如，2017 年，国家质检总局、国家标准委批准发布国家标准GB/T 34670—2017《技术转移服务规范》，规定技术开发服务、技术转移服务等七类服务要求；2019 年，京津冀三地产权交易机构共同制定的《技术类无形资产交易规则（试行）》发布实施，针对技术类无形资产的转让、实施许可、作价出资等形成了技术类无形资产交易制度体系；科技部火炬中心发布科技企业孵化器、国家技术转移示范机构评价指标体系等。其中，部分标准规范的规定可作为国家技术转移体系评估内容，并为评估结论判断提供依据，相关评价指标体系可为国家技术转移体系评价指标的确立提供借鉴和参考。

国内学者逐渐在国家或区域技术转移体系建设进展、发展路径等方面开展研究，主要聚焦在以下方面：一是对我国技术转移体系建设梳理，在分析发展现状、发展历程的基础上，从技术研发、技术转移机构、政策等维度剖析我国技术转移体系建设存在的问题；二是国别和地区的借鉴和比较研究，如对英国、美国、欧盟、韩国、法国等，从国外技术转移体系架构、政策体系、主要做法等方面开展研究，旨在为我国技术转移体系建设提供方向；三是区域技术转移体系建设研究,从政策环境、技术转移工作成效和产学研协同创新等方面分析区域技术转移体系建设现状和问题，并提出有关对策建议。

国内关于技术转移体系监测和评估研究的案例较少，提出了若干分评估指标和方式，如，2019 年中国科技成果管理研究会、国家科技评估中心等单位［7］联合发布《中国科技成果转化2018 年度报告（高等院校与科研院所篇）》，涵盖2017 年我国2 766家研究开发机构和高等院校科技成果转化合同、科研人员获得的现金和股权奖励等科技成果转化情况，对国家技术转移体系建设评估内容和指标的建立具有很好的借鉴意义；许端阳［1］研究指出美国、欧盟、英国、澳大利亚的技术转移监测评价指标体系主要涵盖技术转移活动开展的一些基础情况和不同技术转移渠道所取得的成效,如研发支出、技术许可/授权的数量与收益等一些核心指标；朱舜楠［8］从组织素质、技术转移能力、技术转移业绩、技术转移效果4 个方面研究形成技术转移绩效评价指标体系；余晓卉等［9］从转移投入、转移平台、转移产出3 个维度构建高校技术转移评价指标体系。

现有研究提出部分技术转移体系评价指标，但将其用于国家技术转移体系评估实践尚存在指标不全面、操作性不强等问题。主要表现为：一是这些指标体系尚未全面覆盖国家技术转移体系，指标设计多针对高校、基础建设等技术转移体系的个别环节或主体，未涉及技术转移通道、政策环境等体系建设等重要方面；二是缺乏评估方法研究，有待筛选总结适用于国家技术转移体系建设评估的方式方法；三是尚未开展实证分析，指标设计的科学性、合理性等尚需通过实践验证。

综上，世界发达国家和地区将技术转移调查作为国家常态化监测工作开展了大量规模化的调查活动，为科学评价各国相关技术转移情况提供了重要支撑，而我国国家层面技术转移体系专项统计调查较少，未实现制度化和常态化，适合我国国情的国家技术转移体系建设评估体系尚未建立。一方面我国出台的相关标准规范仅涉及技术转移部分活动，尚未出台技术转移体系评估相关标准规范，另一方面现有的指标体系以量化指标为主，多采用投入-产出模型，目的在于监测技术转移绩效或效率，具有很好的借鉴意义。但国家技术转移体系建设情况除考察技术转移成效外，同样需要评估技术转移体系的完整性、协同性，涵盖技术转移体系的创新主体、技术市场、技术转移机构和人才、技术转移通道、支撑保障环境等全链条要素建成情况，各创新主体协同情况，以及技术、人才、资本等要素融合情况等。

2 国家技术转移体系

2.1 定义

《方案》规定，国家技术转移体系是指促进科技成果持续产生，推动科技成果扩散、流动、共享、应用并实现经济和社会价值的生态系统［10］。技术转移体系建设主要包括三方面内容：（1）优化基础架构，构建创新主体、技术市场、技术转移机构、技术转移人才等要素组成的“四梁八柱”；（2）拓宽转移通道，放大技术转移体系的辐射和扩散功能。（3）完善转移环境，包括政策环境、支撑保障等，确保体系高效运行。

2.2 《方案》内容框架

《方案》提出总体要求、优化国家技术转移体系基础架构、拓宽技术转移通道、完善政策环境和支撑保障、强化组织实施5 个层面的部署，借鉴国外技术转移相关统计调查多考察“投入-活动-产出”情况，引入逻辑模型对《方案》内容进行分析，考虑各环节参与的人/事、物及可能产生的结果，与逻辑模型各模块对应，构建《方案》内容框架（见图1）。

（1）目标。将总体目标分层分类，设计定性或定量评估指标是开展评估的重要基础。例如，《欧盟2020 智能、可持续和包容性增长报告》（2010）中，将欧盟2020 战略规划的目标体系分为核心使命、优先领域、主题目标等层次［11］，用于战略规划监测评估分级考核指标设计。《方案》目标体系可分为总体要求和具体目标两个方面，总体要求即2020 年体系基本建成、2025 年体系全面建成，具体目标涵盖补齐技术转移短板和打通技术转移链条的重要方面，为总体要求的实现提供支撑。国家技术转移体系建设评估要根据《方案》目标分级分类情况对应设置考核指标，规范评估目标实现情况。

（2）投入。国外技术转移相关统计调查中，如研究投入、从事研究商业化活动的人员数量和费用、研究商业化培训的投入等投入程度是调查的重要指标，旨在评估技术转移成效，为国家技术转移体系建设指标设置提供借鉴。根据《方案》，我国技术转移强化政府推动，对体系建设的投入主要为以政府为主导的政策投入、资金投入、平台支持等，以及政府引导下的社会投入，包括多元投融资等，根据投入资源的类型选择合适的定量或定性指标，反映国家技术转移体系中相关主体的作用，同时构成技术转移成效的重要考量指标。

（3）活动。国家技术转移体系建设开展的活动较多，涉及优化国家技术转移体系基础架构、拓宽技术转移通道、强化组织实施等方面任务，涵盖高校、科研院所、企业、政府等落实主体，活动具备参与主体广泛、涉及任务全面等特点决定了活动内容是国家技术转移体系建设评估的重要方面，同时利益相关方调查也将是开展评估的重要环节。针对不同的参与主体和技术转移环节，国家技术转移活动呈现不同特点，如激发创新主体技术转移活力突出以市场需求为导向，利于提高技术转移效率和技术交易的科技含量；依托创新创业促进技术转移针对关键要素（众创空间、孵化器等）加强布局，对促进协同创新、技术转移十分重要；强化组织实施体现政府在战略、规划、政策、服务层面的全流程活动，旨在为技术转移营造良好环境。活动是产出的影响因素，也是技术转移体系建设成效的体现，通过评估活动开展情况及有效性，有利于了解技术转移体系建成情况，同时有助于督促各主体更好地落实体系建设的各项任务。

（4）产出。在评估任务实施前对各环节产出进行预判，有利于有针对性地设置评估指标。国际上的评估多采用容易量化的产出，如欧盟采用合作研发协议数量监测知识转移产出，澳大利亚采用雇员数量监测技术转移机构情况。我国创新成果、技术市场、技术转移机构和人才、形成的创新孵化平台、技术交易等都可视为国家技术转移体系建设的产出，全国技术交易总量，技术市场、技术转移机构和人才总数以及国家科技成果转移转化示范区、国家技术转移区域中心、国家技术转移机构、国家技术转移人才培养基地等产出可为国家技术转移体系建设宏观评估提供依据。

（5）效果和影响。效果和影响是国际评估界“面向结果”的理念中的核心评价准则，反映国家技术转移体系建设目标实现程度。具体而言，效果即对国家技术转移体系建设产出应用后产生的直接效果，如人才培养、能力提升、科技进步、产业发展、合作网络、经济效益等；影响即对国家技术转移体系建设成果扩散后产生的更大范围、更远时期的影响，如国家影响力提升、外交关系、全球利益等。

图1 我国《国家技术转移体系建设方案》内容框架

2.3 体系建设面临主要问题

国家技术转移体系建设是一项复杂的工程，当前阶段仍面临成果供给不充足、推广不顺畅、对接不精准、支撑不到位等问题（见表2）。（1）创新主体技术成果尚需进一步面向产业需求、提升供给，如产学研协作较弱，科研成果与市场需求“两张皮”的情况依然存在，企业主体作用不突出等。（2）技术推广阶段信息通道有待进一步畅通，包括信息平台建设相对薄弱，国内、国际技术市场互联、协作不足等，信息不对称现象普遍存在。（3）技术转移机构和人才专业化服务能力有待提升，如技术转移机构不健全、人才支持机制不完善、部分机构和人才只起到联络沟通作用等，服务水平不高。（4）支撑保障有待加强，如国家和地方出台了一系列政策措施，但政策衔接落地还需进一步做实做细，以及金融对科技成果早期支撑不充分等。

表2 我国技术转移体系存在的主要问题

表2（续）

国家技术转移体系评估要强化问题导向。“问题导向，聚焦关键”是国家技术转移体系建设的基本原则，要聚焦技术转移体系的薄弱环节和转移转化中的关键症结，提出有针对性、可操作的政策措施，补齐技术转移短板，打通技术转移链条［10］。因此，国家技术转移体系建设评估要坚持《方案》框架的目标任务导向，更要突出问题导向，对产学研协作、技术转移机构建设、激励机制等关键薄弱环节开展重点评估，设立相应的定性或定量指标，以充分发现问题和分析原因，为后续优化管理提供切实可行的意见建议。

3 指标体系设计

3.1 指标框架

依据《方案》目标要求，注重问题导向，借鉴借鉴《2019 全国技术市场统计年报》等国家公开数据统计口径、现有研究成果、国外技术转移调查活动中相关定量指标，研究形成评估指标体系。评估指标体系包括组织实施、基础架构、实施绩效、转移通道和支撑保障5 个一级指标、19 个二级指标和46 个三级指标，具体详见表3 所示。评估采用定性指标和定量指标相结合的方式，定量指标占比超过50%。

（1）组织实施，用于衡量政府在技术转移体系建设中的政策响应和资源投入程度，主要从落实计划、部署方式、经费支持、人才支持、计划项目五方面评估。落实计划考察针对《方案》出台指导意见、实施细则的及时性、全面性及与《方案》目标、措施、任务等的一致性情况。部署方式除考虑责任分工安排外，跟踪监测评估作为技术转移体系管理的重要方面应一并调查。经费支持、人才支持、计划项目用于监测政府资源配置方式，如经费支持下设财政支持技术转移体系建设经费总额和带动社会支持技术转移体系建设经费总额两个定量指标，从直接投入和间接影响全面判断政府资金投入合理性。

（2）基础架构，主要考察技术转移体系中基础架构建成程度，全面评估基础架构中创新主体、技术市场、转移机构、人才队伍等4 个主体。创新主体评估从创新产出、承担主体、创新平台、合作领域等维度出发，设置发布需求导向科技成果供给数目、企业承担科技项目占财政支持市场导向类项目的比例、产学研协同技术转移等指标。技术市场、技术转移机构除考察技术交易额、技术转移机构数量及服务项数等量化指标外，应当注重其建成质量。人才队伍评估重点围绕技术转移人才能力提升设置技术转移人才发展机制和累计组织技术转移培训人次。

（3）实施绩效，用于反映国家层面技术转移体系总体建设情况，重点评估技术交易和服务体系建设两方面评估数据。技术交易是技术转移的主要方式，应重点考察，从直接签订技术交易合同总项数和技术交易成交总金额等数据判断全国技术转移的活跃态势。为从整体上分析国家技术转移体系建成情况，将国家层面技术转移服务体系作为实施绩效评估维度，国家层面技术转移服务体系布局于技术要素的流通、共享、集聚、转化全链条，评估涵盖国家科技成果转移转化示范区、国家技术转移区域中心、国家技术转移示范机构、国家技术转移人才培养基地等国家级机构平台建设情况，以及全国技术市场、技术转移机构及人才队伍建成情况等。

（4）转移通道，用来确定技术转移体系中各通道畅通程度，通过评估创新创业、军民转化、跨区转移、国际转移4 个通道技术转移情况进行判断。各通道具备不同建设重点，如创新创业中强化创新创业载体技术转移功能，军民转化中强调优化军民技术转移体制机制，国际转移中强调加强“一带一路”技术转移行动等，在考察各通道促成技术转移交易合同项数外，围绕建设重点任务分别设置指标，如创新创业中考察专业化众创空间数量等。

（5）支撑保障，用来确定技术转移政策及保障体系完善程度，包括制度建设与政策衔接、多元投融资、知识产权、信息共享对接4 个二级指标。制度建设与政策衔接主要评估高校、科研院所人员分类评价制度、无形资产管理等技术转移相关政策实施情况。多元投融资主要考察社会资本对技术转移支持情况，如成果转化引导基金科技金融融资支持、知识产权证券化融资、投贷联动试点等。知识产权以适应新经济新模式的技术转移为前提，调查提升知识产权质量、加强知识产权保护与运营情况。信息共享从信息平台建设、成果发布、科技成果展示、路演等方面评估。

表3 我国国家技术转移体系评估指标体系

表3（续）

3.2 指标计算方法

以《方案》目标为根本，对国家层面技术转移体系建成情况、目标实现程度等判断，引入指标评分进行分析，由专家会议讨论形成程度性判断。

（1）评分方法。借鉴国际上一些成熟的评价体系如国家创新体系评价等，技术转移评价体系的构建采用等权重方法［12］，在此基础上，将定量指标与定性指标分别处理，然后根据应用需求求和或取平均值等计算指标得分。

（2）指标处理方法。定量指标的计算采用线性无量纲处理，计算公式为yi=xi/maxxi,其中yi为指标得分值，xi为指标初始值，maxxi为同一指标下所有指标初始值中的最大值，评分区间为［0,1］；定性指标采用专家评价，评分区间为［0,1］，分成0.1～1共10 个等级，取所有专家评分平均值为指标得分。

4 评估实践

为评估《方案》发布以来国家技术转移体系建设实效，开展国家技术转移体系建设实施效果评估。评估对象为全国各省（区、市）（未含港澳台地区），数据时间段为《方案》发布至2018 年年底，数据来源为《2019 全国技术市场统计年报》等国家宏观监测数据和各地方科技主管部门统计数据。

4.1 评估方法

借鉴荷兰科研评估的“自我评估+外部评估”模式［13］，在与利益相关方座谈、实地调研等评估流程的基础上，通过开展案卷研究、数据分析、专家组会议等活动进行总体评估，总结了《方案》发布以来国家技术转移体系建设进展成效、典型经验做法及存在问题，并给出综合评估意见。其中，利益相关方包括与国家技术转移体系建设决策、管理和实施等相关的政府部门、高校、科研院所、企业、技术转移机构、技术市场等。实地调研邀请技术转移及评估领域共9 名专家组建专家组，考察了北京、青岛、西安等地技术转移体系建设情况，调研有关高校、企业、技术转移机构、技术市场等，形成关于我国技术转移体系建设情况的咨询意见。数据分析基于组织实施、基础架构、实施绩效、转移通道、支撑保障等数据，用指标评分法及专家分析法对我国技术转移体系建设情况和全国各省、自治区、直辖市以及计划单列市的技术转移成效进行了分析和研究。

4.2 评估结论

根据评估目的，对我国国家技术转移体系评估结论涵盖全国技术转移体系建设情况，重点突出基础架构和转移通道建设成效。

（1）国家技术转移体系基本建成，预计可实现《方案》中2020 年建设目标。适应新形势的国家技术转移体系各要素基本具备，截至2018 年，累计建成技术转移机构近4 000 家，各通道技术转移保持活跃。其中，2018 年签订国际技术交易合同超过5 000 份，“一带一路”相关技术交易合同1 100 多份，国家和地方强化技术转移配套政策，利于技术转移的政策环境初步形成；2018 年全国技术交易总额为17 697.4 亿元，签订技术交易合同共计41.2 万份，同比分别增长31.8%、12.1%，预计有望实现2020年建设创新型国家2 万亿元技术交易额目标。

（2）技术转移体系各项目标任务成效存在较大差异性。考虑统计数据全面性，兼顾地区分布、技术转移活跃度等因素分析技术转移成效，评估发现，指标得分存在较大差异。其中，技术市场建设与服务指标得分较高，表明全国技术市场发展总体向好，如浙江省科技大市场实现省内线上全覆盖，湖北省“科惠网”突出企业技术需求48 h 响应机制等；各地方产学研协同技术转移指标得分普遍偏低，表明可能存在高校院所与企业协同创新机制不完善、合作不紧密等问题；技术转移机构和人才数量等定量指标得分较高，但服务水平等定性指标得分偏低，表明高水平、专业化技术转移服务机构和人才仍较为缺乏；支撑保障中制度建设与政策衔接的指标得分较高，创新主体发布需求导向科技成果供给数目指标得分偏低，表明技术转移政策体系较为完善，但创新主体活力有待进一步激发，创新成果与市场技术需求存在脱节现象。

4.3 评估结果运用

评估结论反映了国家技术转移体系建设情况，发掘了典型案例及存在问题，验证了本研究构建的评估指标体系的全面性、有效性和可行性，同时可为政府部门修订政策、调整任务、配置资源等提供决策参考；此外，对技术转移体系建设中未有效落实的任务和薄弱的环节，促进政府管理部门引起重视，分析问题产生的原因以及如何采取适当的改进措施强化对技术转移体系建设的监督管理，例如：开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点，进一步激发技术转移积极性；依托企业、高校院所建立中试熟化基地，特别是聚集行业细分领域的平台建设，提高研发和技术转移效率；面对国际科技发展的新形势，统筹协调推进国际技术转移机构发展等。

5 结论和建议

本文引入逻辑模型对《方案》内容进行分析，选用《方案》作为评估目标依据，从政策响应、部署方式、基础架构、转移通道、支撑保障5 个维度对国家技术转移体系建设情况开展评估，结果发现我国技术转移体系“四梁八柱”基本构建，技术转移渠道更加畅通，适应新形势、新任务、新要求的国家技术转移政策体系基本建立，研究所提出的指标体系适用于国家和区域技术转移体系实效评估。基于以上研究结论，本文提出相关建议如下：

（1）国家和地方要加强顶层设计，做好评估监测。建议政府管理部门加强技术转移体系评估工作的制度化建设，制定相关评估文件，明确评估范围、模式、时间节点、结果运用方式等；同时建立技术转移常态化监测评估机制，通过编制发布技术转移年度报告等提高数据开发性，有效推动国家和地方技术转移体系建设。

（2）完善评估方法，积极开展各类评估试点。本研究在指标体系设计中突出国家宏观数据监测，同时引入定量和定性指标计算方法，旨在全面评估国家和地方技术转移体系建设情况。今后建议进一步借鉴国际经验研究评估模式和方法，探索开展不同类型的评估，包括分区域评估、重点任务评估和阶段性目标监测等，建立科学的评估方法体系。

（3）指标体系要结合区域实践完善，切实指导技术转移体系管理。本研究引入逻辑模型对《方案》内容进行分析，从组织实施、基础架构、实施绩效、转移通道、支撑保障5 个维度建立国家技术转移体系评估指标体系，各地政府可以结合本地区的具体实践和应用修改完善指标，加强技术转移体系建设监督和评估，并根据评估结果完善技术转移体系管理。