完善地方人大立法智库工作机制的研究与思考

习近平总书记高度重视智库建设和立法工作，要求集中各方面智慧、凝聚最广泛力量，提高立法工作质量和效率。他指出：“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国;越是强调法治，越是要提高立法质量。” 新形势新任务，需要省级和设区的市人大及其常委会进一步健全完善立法智库工作机制，使立法智库工作的质量和水平适应地方人大立法高质量发展需求。

一、智库工作机制

地方人大立法智库工作机制是指在地方人大立法工作中有关智库的建设、运行和立法参与机制。

1.建设机制。事关立法智库定位与功能，分为服务人大机关、服务相关机构、服务人大代表、服务社会公众（社会智库或独立智库）四种。地方人大立法工作中的相关机构，是承担法规起草任务、向人大提交法规草案的机构等。服务人大机关、人大代表和相关机构的立法智库，也应服务社会公众。服务社会公众的立法智库与前三者缺乏相对稳定或正式的合作关系。

地方人大机关的立法智库有组织、机构、平台、机制等四类。一是智库组织，有研究会、专家库、人大代表小组等。二是智库机构，包括研究院、研究中心、研究所、研究咨询基地、法律顾问公司等。三是智库平台，分民意互动平台和民意征集平台。论证会、听证会、座谈会、基层立法联系点、人大信访等形式，具有一定互动性。民意征集平台是人大机关利用广播、电视、报刊、网站、两微一端等平台，征求社会各方面意见建议。平台的特点在于开放性，面向社会各界、各方面、各阶层开放。四是智库机制，是地方人大发挥立法智库作用的工作机制，以及立法智库的运转方式和工作制度。

一般来说，立法智库就是机构和组织，平台和机制属于运行机制和参与机制。由于地方人大立法智库建设水平低、作用发挥有限，平台和机制发挥了一定的智库作用。立法智库建设机制还包括组织管理、人员选聘、经费投入等制度。

2.参与机制。参与机制决定了立法智库的发展和活动空间。从工作对象的角度，分代表参与、专家参与和公众参与等，由人大机关为代表，专家、公众参与立法的工作机制。从工作方式的角度，包括立法调研、立法论证、立法听证、立法审议等。完善的地方人大立法智库参与机制面向人大代表、专家学者和社会公众开放，而不是在程序上将各方区别对待。

3.运行机制。涉及立法智库的活动组织和研讨开展。从立法智库名称分为研究会工作机制、专家库工作机制、研究中心工作机制、研究基地工作机制等。如，立法咨询制度、立法专家顾问库工作规则、地方立法咨询专家库管理办法、基层立法联系点工作规则、立法研究评估与咨询服务基地工作规定等。从智库工作方式分为立法审议、立法调研、立法论证、立法听证以及立法智库保障机制等。座谈会、公开征求社会意见、立法协商和公民旁听属于调研机制。立法评估属于立法论证。保障机制如地方立法经费使用管理办法、立法咨询付酬办法、加强立法工作队伍建设的意见等。

二、存在问题

地方人大立法智库工作机制的问题，主要是不够平衡、不够公开、不够完整、不够科学。机制问题导致立法智库难以有效发挥作用，地方立法难以达到“不抵触、有特色、可操作”要求。2019年5月，司法部对《泰安市城市绿化条例》等全国若干件城市绿化类法规进行审查，具有警示作用。

1.机制平衡性不足。在立法智库参与机制中，参与主体不均衡，服务人大代表特别是服务人大常委会组成人员的立法智库严重缺位，服务人大机关的立法智库与服务相关机构的立法智库相比未能充分发挥作用。公眾参与、代表参与、专家参与和行政参与等，信息不对称、机会不均等。智库工作机制对社会各方面参与人大立法的相关保障不均衡，尚未从根本上消除行政化痕迹，存在事实上的行政依赖和行政主导。典型的是立法协调机制中，有一个“双组长制”。

2.机制公开性不足。人大机关及其立法智库的信息公开没有实现常态化、制度化和规范化，公开性不足导致机制开放性不足。不像立法相关机构及其智库熟悉地方性法规涉及的特定领域情况，人大机关及其立法智库面对专业性技术性强的立法事项，权威性与影响力不够。开放性不足使得人大机关只有少数人参与立法，这些人不可能对所有地方性法规所调整和规范的社会领域全面了解。很多地方人大机关往往在遇到难解问题时才引入立法智库。立法智库做不到全程参与，无法以有限的信息做出科学咨询。各地人大立法智库成员以学者、律师居多，很多也是特定地方性法规所涉及社会领域的局外人，参与实践、联系群众、接触实际的机会少，他们掌握的信息跟立法相关机构及其智库掌握的信息严重不对称。立法智库信息公开不充分，就无法从社会各界获得足够的智力支持。很多地方，人大立法智库形同虚设。

3.机制完整性不足。人大机关对立法智库依赖性差、选择性强。立法智库工作机制是促进“社会各方有序参与立法的途径和方式”，是一个完整、系统、稳定的参与机制。实践中，参与机制不均衡，立法机关主观上认为必要，才引入立法智库。如，参与立法论证、法规起草的专家，有时不能列席人大立法审议。立法智库缺乏规范有序的参与机制，特别是立法听证、公民旁听等方式较少采用。很多情况下，立法智库成为陪衬。立法机关若不依赖相关机构，地方立法就成了“四不像”，立法智库不认可，社会公众不遵守，执法机关不执行，立法机关无所适从。

4.机制科学性不足。一些立法智库工作机制的设定和规划缺乏科学的理论支撑，未经严格认真的研究论证。有些地方人大制定的相关规范和制度，很多是抄抄转转，实际用途不大，一般也不会照章办事。

三、对策建议

省级和设区的市人大及其常委会要加强立法智库工作机制建设，畅通智库参与机制，健全智库建设机制，完善智库运行机制，实现智库工作机制平衡性、公开性、完整性、科学性相统一，让人民群众参与到立法工作中，以人民群众满意为根本标准，使人大立法建立在人民群众理解、支持、拥护和监督的基础上。

1.落实信息公开机制。立法信息公开既是地方人大立法智库的立法参与机制，也是智库运行机制。没有信息公开就没有公众参与，也就没有立法智库的发展空间。立法信息公开要充分保障人大代表、相关机构、社会智库、专家学者和普通公民的知情权，实现平等参与、机会均等。立法智库要主动获取立法公开信息，并适时发布信息，捕捉社会反馈，开展民意调查，进行舆论引导。立法智库要在引领社会共识、形成心理预期、推动依法治理等方面完善工作机制，推动人大立法更好回应人民群众关切和期待。

2.完善公众参与机制。把立法智库工作机制建设成为地方人大开门立法、拓宽公民有序参与地方立法的重要途径，面向公众开放，全面开放、全程开放，使社会公众参与立法的全过程。立法智库要主动为人大代表参与立法决策提供周到细致的咨询服务，当好人大代表依法履职的参谋助手。要与社会公众开展良性互动，凝聚社会共识，使地方立法更接地气，构建共建共治共享的社会治理格局。

3.健全科学论证机制。要健全论证、听证、评估等机制，细化选题、调研、协调、研讨等环节，提高智库工作机制的系统性、完整性、科学性，避免随意性，限制选择性，增强法定性。通过科学的智库工作机制，深入研究立法所针对的现实问题，确保法规既符合法律要求，又切合实际，具有可操作性。立法智库要对接社会智库，拓展社会智库参与地方人大立法的有效途径。要探索开展地方立法量化论证，使立法精确对接发展所需、基层所盼、民心所向，切实提高立法科学化精细化水平。

4.创新法治实践机制。立法智库要完善“从群众中来、到群众中去”的工作机制，全面融入广大人民群众的法治社会建设实践，做尊法学法守法用法的模范。不仅做规则的制定者，还要做规则的执行者、践行者。从起草到实施，立法智库都不能游离于法规所调整的社会领域之外。地方人大立法智库工作机制中，没有“第三方”。