党和国家监督体系视域下的人大监督现状与改革路径

罗星

监督是现代国家治理的内在要求，世界上不同国家都结合自身国情和历史文化传统设计和建构了权力监督体系。党的十九大报告首次提出了“健全党和国家监督体系”的命题，党的十九届四中全会通过的《决定》更是把党和国家监督体系纳入到中国特色社会主义制度和国家治理的总体框架中。监督是各级人民代表大会及其常务委员会的重要职能，“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督”[1]。根据宪法规定，全国各级人大及其常委会可以对“一府一委两院”履职和法律实施状况进行监督。如何认识人大监督在党和国家监督体系中的定位，如何在新形势下进一步探索和改进人大监督的途径、方式，进而以人大监督的完善推动党和国家监督体系的完善，是新时代推动人大工作发展的重要课题。

一、加强人大监督是健全党和国家监督体系的内在要求

（一）人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分

从历史维度看，新中国成立以来，人大监督就在党和国家监督体系中发挥重要作用。1954年第一届全国人民代表大会的召开和共和国历史上首部宪法的通过，标志着人大制度正式在中国确立。从一届全国人大一次会议开始，全国人大会议就开始对政府工作报告进行审议，后来审议范围又扩大到国民经济计划报告，“两高”的工作报告。20世纪50年代后期以来，党和国家的政治生活开始变得不正常，人大的监督权受到很大制约，以至于到“文化大革命”时期监督功能几乎完全丧失。改革开放后，随着各级人民代表大会的恢复，人大监督在整个国家权力监督体系中发挥越来越重要的作用。2006年，全国人大制定了监督法，对人大监督的指导思想、工作原则、监督内容、监察程序等问题作出了详尽的规定，标志着人大监督迈上了一个新台阶。党的十八大以来，习近平总书记多次强调人大监督的重要地位和作用，对加强和改进人大监督提出了一系列新要求，人大监督又迈上了一个新台阶。根据不完全统计，2013年至2017年间，各省人大常委会一共听取和审议工作报告1921项，组织专题询问189次，开展执法检查749次，对1万件以上的规范性文件进行备案审查[2]。

从党和国家重要文献看，人大监督一直被作为中国特色权力监督体系的重要组成部分。2010年国务院新闻办公室发布了《中国的反腐败和廉政建设》白皮书，其中第四部分专门介绍了中国的权力监督和制约体系，提出了七种监督形式，即党内监督、人大监督、政府内部监督、政协民主监督等。2014年十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出，为了加强对行政权力的制约和监督，要“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力制约和监督体系”[3]。党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》中要求各级党委应该支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等开展监督活动。十九届四中全会在运用专章部署健全党和国家监督制度的过程中，要求健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督等监督制度。可见，人大监督一直作为中国特色权力监督体系的重要部分而存在。

从职责定位上看，人大监督在党和国家监督体系中扮演了不可或缺的角色。监督权是宪法赋予各级人大及其常委会的一项重要职权。从性质上看，我国的人大制度与西方一些国家实行的议会制度有着本质的区别，人民代表大会是人民行使国家权力的重要手段，其监督权本质是人民当家作主的体现。从制约机制上看，和三权分立下立法、行政、司法三者互相牵制的关系不同，各级人大和行政机关、监察机关、审判机关、检察机关虽然职责不同，但都在党的集中统一领导下履职。人大一方面对行政权、司法权、监察权进行监督和制约，另一方面又支持其依照法律行使相应的权力，形成了“支持+监督”的模式。

（二）人大监督的主要内容和重要地位

1.关于人大监督的内容。党和国家监督体系中监督主体有很多，党的纪律检查机关、国家监察机关、审计机关、民主党派等在其中各自担负了不同的监督职责，每一个监督主体都有其特定的监督任务。党的纪律检查机关作为党内监督的专责机关，主要任务是对全体党员和党员遵守党规党纪、中央大政方针状况开展监督，国家监察机关作为履行国家监察职能的专责机关，依据宪法和监察法对所有行使公权力的公职人员秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况进行监督。人民代表大会制度是实现人民当家作主的重要形式，人大监督是国家权力机关代表人民开展的监督。人大监督在监督对象、监督内容、监督程序、监督依据、监督结果处置上都有着自己的特点。人大主要负责对法律实施状况和各国家机关行使权力状况进行监督，在内容上主要包括法律监督和工作监督[4]。工作监督主要是人大对“一府一委两院”的专项工作报告、国民经济发展规划、审计工作报告等状况进行监督，法律监督则是对国家各级机关遵守法律状况进行监督，对规范性文件进行备案审查等。

关于人大监督的优势，可以从以下几个方面理解。第一是民主性。人大具有广泛的代表性，各级人大代表都来自于人民群众之中，能够尽可能反映人民群众的声音。第二是全局性，人大监督着眼于整个国家经济社会发展全局，及时回应社会公众关注的热点问题，从全局的角度对各国家机关法律执行情况、工作开展状况进行监督。人大监督是对国家机关整体的监督，而不是面向每个公职人员的监督。第三是权威性，人民代表大会作为最高国家权力机关，“一府一委两院”都由它产生，对它负责。与其他国家机关、社会组织的监督相比，人大的监督具有法律上最高权威效力。

2.关于人大监督的重要地位。党和国家监督体系从本质上看要体现出人民对国家权力的监督和制约。各级人大及其常委会是人民依法行使监督权的重要渠道，加强人大监督主要有以下几个方面的意義。第一，加强人大监督有利于贯彻落实党中央重要决策部署，人大通过法律监督的形式，确保国家颁布的各项法律在中央和地方的贯彻执行，推动全面依法治国。第二，加强人大监督，有利于完善权力配置和运行制约机制，进而保障各个国家机关协调高效运转。第三，加强人大监督，有利于保障人民参与到国家事务的决策、管理、监督中，是人民行使民主监督权力的重要形式。总之，人大监督可以把党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一起来，是党和国家监督体系中不可或缺的组成部分。

二、当前人大开展监督中存在的问题

从整体上看，近年来各级人大及其常委会监督在监督制度、监督力度上不断加强，监督工作收到了良好的成效。毋庸讳言，相比于人大开展的其他各项工作，监督工作依然是各级人大及其常委会工作的“短板”，亟待提升和加强。

（一）监督理念有待提升

目前人大监督在实际中往往呈现出被动监督的局面。人大监督由于缺少外在启动主体、规定不明确等原因，很少主动开展监督。比如人大监督手段中具有刚性约束的罢免权，在实际中很少运用，即使运用也属于“事后监督”，即在纪检监察机关或者司法机关对当事人进行纪律处分或法律处罚后人大才启动罢免程序，体现出滞后性的特点。许多人大代表还存在不敢监督、不愿监督的畏难情绪，总认为监督工作会得罪行政机关、审判机关等，更愿意从事提议案、建议、选举等工作，对参与质询、罢免的积极性不高。

（二）监督手段有待丰富

从监督手段上看，虽然法律赋予各级人大及其常委会听取审议工作报告、备案审查、执法检查、询问和质询、特定问题调查等监督手段，但这些监督形式在实践中运用却很不平衡。特定问题调查是人大监督的重要方式之一，也是震慑效果比较强的形式。《监督法》设立专章对人大运用特定问题调查权的适用情形、方式、調查报告的审议等问题作出了全面规定。从特定调查权在实践中运用的情况看，其发挥了监督“利器”的作用，取得了良好的社会效果，化解了一些地区存在的深层次矛盾。但其却是各级人大及其常委会运用最少的监督形式，而且从县、市、省、全国呈现层层递减的现象，全国人大及其常委会至今没有运用过这种监督形式[5]。

（三）监督实效性有待加强

第一，重形式监督，轻实质监督。宪法、监督法和地方组织法都对各级人大及其常委会开展监督工作的方式、程序、内容作了较为详尽的规定。在实践中，虽然各级人大及其常委会都依照规定程序开展相关的监督，但“走程序、走过场”的现象依然在一些地方存在，对于法律规定的监督程序虽然一一履行，但缺乏有分量的监督意见、有力度的整改措施和解决方案，与监督制度的设计初衷、人民群众的期待还有一定的差距。

第二，监督的专业化水平有待提升。由于一些部门的工作报告涉及的内容专业性较强，部分人大代表专业素质不高，在审议报告的过程中无法提出有价值的意见，监督“虚置”“空转”的现象屡有发生。

第三，不重视监督结果的反馈。人大监督权的目的是为了形成规范权力运行机制，进而保证各国家机关履行相应的职责。这就要求监督工作不能虎头蛇尾，要做好监督的“后半篇文章”。目前许多地方人大及其常委会行使质询、执法检查的监督手段后，没有对各个单位执行决议情况进行跟踪，影响了监督长效机制的构建。

（四）监督的协同性有待加强

监督协同性的原理告诉我们，监督体系想要发挥出最优效力，各监督主体要形成一套互相配合、有机衔接的机制。但目前人大监督的协同性较弱，从内部衔接机制看，人大开展监督工作的几种形式，比如执法检查、听取专项报告、质询等呈现出各自为战的局面，没有形成合力;从外部协调机制上看，人大监督与其他监督主体之间合作也较少。

三、在健全党和国家监督体系中改进人大监督

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视人大监督，十九届四中全会把健全人大监督制度纳入到中国特色社会主义制度的总体布局中，明确提出支持和保证人大及其常委会依法行使职权，健全人大对“一府一委两院”的监督制度。在健全党和国家监督体系的视域下推进人大监督，要进一步提高人大监督的政治性、权威性、实效性和协同性。

（一）进一步提高人大监督的政治性

提高人大监督的政治性，要坚持党对人大监督的统一领导。和西方国家权力监督体系建构的逻辑不同，党和国家监督体系的关键是坚持党的集中统一领导。各级党委不仅要在党内监督工作中切实担起主体责任，还要支持人大、行政机关、政协机关、审计机关依据相关的职能开展监督。人大工作作为党的事业发展中的重要组成部分，人大监督在内容上要紧紧围绕党的工作中心、配合党的任务开展。在监督程序上人大要坚持请示报告制度，及时向党委报告监督工作开展状况，既要报告结果也要报告过程，争取党委对人大监督工作的支持。

（二）进一步提高人大监督的权威性

提高人大监督的权威性，一个重要思路就是要加强和改进人大对监察机关的监督。党的十八大以来进行的国家监察体制改革，整合了过去行政监察部门、预防腐败机构和检察机关查处贪污贿赂、渎职犯罪的职能，组建成为新的国家监察机关，履行监督调查处置的职责。监察机关作为党和国家监督体系的重要主体，通过行使监察权实现对所有行使公权力的监察对象监督覆盖。为了保证监察权独立行使，《监察法》第四条规定各级监察机关在行使监察权的过程中不受行政机关、社会团体以及个人的干涉。监察权的特殊性导致对监察机关的监督成了难点问题。应该看到，改革后纪检监察机关监督范围扩大了、权限丰富了，但这在一定程度上增加了履职的风险。监察权作为重要公权力的组成部分，自身也要接受监督。习近平总书记指出：“纪检监察机关不是天然的保险箱，监察权是把双刃剑，也要关进制度的笼子，自觉接受党和人民监督，行使权力必须十分谨慎，严格依纪依法。”[6]各级人大作为国家权力机关，可以开展对监察机关的监督，监察机关接受人大监督是其正确履职的重要保证。《监察法》第五十三条中明确规定监察机关要接受同级人大及其常委会的监督，各级人大常委会可以通过审议专项工作报告、组织执法检查的形式对监察机关开展监督。在实践中，各级人大常委会监督监察机关的形式有两种。第一，听取和审议专项工作报告。各级人大常委会可以选择关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会关注的重大问题，有计划地听取和审议同级监察委员会的专项报告，本级人大常委会在认为有必要的前提下可以对专项报告情况作出相关的决议，监察机关要在规定时间内报告决议执行情况。第二，各级人大常委会可以组织一些涉及社会发展重大问题、监察法规实施情况的执法检查。人大常委会应该形成详细的执法检查报告，对执法工作中存在的问题、改进意见提出建议，监察机关应该将处理情况向人大常委会报告[7]。2019年10月全国人大常委会通过的《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》中在赋予国家监委制定监察法规的同时，也要求其制定的监察法规要在30日内报全国人大常委会备案，这实际上赋予了全国人大常委会对于监察机关进行规范性文件备案审查的权力。但对于审查范围、审查内容和审查程序还需要在实践中进一步探索。此外，各级人大代表和人大常委会组成人员可以通过询问和质询的形式开展对监察机关的监督。

（三）进一步提高人大监督的实效性

第一，丰富人大监督的手段。十八届三中全会提出要完善人大工作机制，通过询问、质询、特定问题调查等多种形式对群众关注的热点问题开展监督，对于过去使用较少的特定问题调查等手段可以考虑在适合的情境下加大使用力度。在法规制定的过程中进一步明确各种监督手段适用的情形以及应有的程序，拓展特定问题调查权的适用范围，使其发挥更大效力。人大监督在实际运作中既要履行“规定动作”，也要探索“自选动作”，各地人大及其常委会可以结合自身的实际情况，在法律框架下探索更多监督手段。

第二，提高人大监督的针对性。从监督内容上看，人大监督要紧紧围绕党和国家事业发展有针对性开展法律监督和工作监督，比如近期要结合供给侧结构性改革、脱贫攻坚等内容开展监督。一些地方结合自己区域的特点确定了不同的监督内容，比如北京市人大常委会围绕如何建设首都的问题开展监督。比如为了推动司法体制改革，十三届全国人大常委会就曾经对“两高”执行难的状况进行专题询问。从监督方式上看，为了提高质询的质量，在开展质询前应该组织专门的委员会对质询问题认真进行调研，了解工作中普遍存在的问题，进而提高质询工作的针对性。

第三，做实监督工作的“后半篇”文章。监督是手段不是目的，人大监督的目的就是为了促进国家机关履行相应的职责。衡量人大监督成效的一个重要指标就是被监督对象对反馈问题的整改成效。针对有的部门对人大监督反馈意见较为空泛不具体，对涉及问题没有及时解决的现象，各级人大常委会要做好跟踪式监督，对问题反馈整改状况进行“回头看”，连续多次检查。对于执法检查中如果发现法规实施过程中存在问题，要督促有关部门整改，如果法规制定中存在瑕疵，则要责成有关部门修改完善相关制度。例如，2004年全国人大常委会组织对义务教育法进行执法检查过程中，就发现了基层群众上学难、上学贵的问题，根据执法检查中提出的建议，国务院研究修改了义务教育法，最后由人大通过，这就是做好“监督后半段”文章的重要尝试。

（四）进一步提高人大监督的协同性

健全党和国家监督体系是一项系统性、全局性工程，各个不同领域不同环节监督的互动性日益增强，每一种监督都会对其他监督产生相应的影响。这就要求各类监督主体和力量不能各自为战，而是要密切配合、同向发力，发挥“1+1>2”的合力效应。提高人大监督的协同性，第一要实现“组内贯通”。人大监督的一些手段可以协同开展，可以实现开展专项工作报告和执法检查的有机衔接。比如在“非典”疫情到来之际，全国人大常委会对监督计划进行调整，有针对性听取国务院关于疫情防控的专项报告，同时又组织了对传染病防治法等相关法律的执法检查，共同督促有关部门建立突发公共卫生事件预警机制，在实践中取得了很好的效果，今后可以进一步推广。第二要实现外部协调，处理好人大监督与其他形式监督的关系。关于人大监督与监督机關监督，在实践中要明确二者监督的边界，一个以“国家机关为中心”，一个以“公职人员为中心”，要发挥二者在监督上的互补作用。此外，还要实现人大监督与社会监督的有机结合。人民代表大会是由广大人民群众选举出来的代议制机关，是党和国家联系人民群众的制度化渠道。各级人大代表主动加强与人民群众的联系，及时倾听群众的意见，这就有效实现了人大监督与社会监督的相结合。

注释：

[1]中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第45页。

[2]数据来源于洪开开：《十八大以来人大监督工作的理论、实践与思考》，载《人大研究》2019年第2期，第6页。

[3]《十八大以来重要文献选编》，中央文献出版社2016年版，第167页。

[4]刘政、程湘清：《人大监督探索》，中国民主法制出版社2002年版，第18页。

[5]曾庆辉：《发挥特定问题调查权在人大监督中的作用》，载《中国党政干部论坛》2017年第3期，第80～82页。

[6]习近平：《在新的历史起点上深化国家监察体制改革》，载《求是》2019年第5期，第4～9页。

[7]参见中央纪委国家监委法规室：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第239～240页。

（作者系中国纪检监察学院干部，法学博士。本文系2019年度国家社科基金重点项目“健全党和国家监督制度研究”〔课题批准号：19AZD025〕的阶段性成果）