我国立法影响评估制度建设研究

郭一帆

我们要从整体上研究立法影响评估制度，不仅要研究立法前、立法中、立法后评估程序，而且要构想立法影响评估制度如何与现行立法程序相结合，为现行立法体制服务，以实现立法机关限制立法泛滥、提升立法质量的目的。

一、问题的提出

法律的制定或修改反映了社会变化的过程，社会变化带来的法律变化将对法律的稳定性产生巨大的影响。因此，立法者应充分考量因社会变化带来的法律变化的必要性，必须慎重考虑法律的制定、修改、废除等变化所产生的影响。在德国，这也被称为“立法者的法律改善义务” 。也就是说，立法者有义务制定“良好的法律”，并为制定“良好的法律”做出各种努力。关于什么是“良好的法律”，根据每个人的价值观和理念会有不同的意见，但一般来说“良好的法律”是指体现宪法精神，最大限度地保护人民的权利，协调各种利害关系的法律。一部“良好的法律”可以促进国家的发展，可以相对满足人们日益增长的物质文化需求。对此，为实现立法者制定“良好的法律”的立法目的，有必要实施立法影响评估制度。立法影响评估制度是指在民主、高效的立法过程中提供可参考的客观、科学、合理依据的一种制度。立法影响评估制度有助于限制立法泛滥、提高立法信赖度，减少不必要的立法支出和降低法律出台带来的负面作用，有助于立法者减少立法试错成本、提高立法质量，是破解我国地方立法难题、实现建设法治政府目标的有益助力。

我国正处于快速发展的阶段，为规制人们的社会经济生活，出台了相当多的法律规定，尤其是自2015年《立法法》修改之后，随着立法权限的下放，各地立法需求被释放，立法热情高涨，立法数量与日俱增。立法数量的增加一方面可以增加法律的确定性，为维护社会公共秩序提供有力的法律保障，另一方面也会带来立法泛滥和立法质量不高的问题，有时甚至会限制人民自由、增加企业负担，进而限制经济的快速发展。因此，近几年来要求实施立法影响评估、提升立法质量的呼声日益增多。在实践中，我国已经有多地、多部门进行了立法评估工作，并且制定了相关的法律规定，例如陕西省制定了《陕西省地方立法评估工作规定》、广东省制定了《广东省人民代表大会常务委员会立法评估工作规定》等。但是实际上这些立法评估工作大多数以立法后评估为主，主要采用定性分析方法评估法律的合理性、必要性、可操作性和协调性[1]，对于需要采用定量分析的法律实施前后产生成本和收益的评估研究较少见。

从现有文献来看，学界对立法影响评估的研究更多着眼于立法后评估的研究，对立法前评估研究较少，尤其是对立法中评估的研究更为少见。这些研究大部分将重点放在立法前评估和立法后评估的辨析以及立法评估的分析方法上，对如何从整体上构建完善的立法影响评估体系以及该体系如何与现行立法程序相结合的研究较少。因此，有必要从整体上研究立法影响评估制度，不仅要研究立法前、立法中、立法后评估程序，而且要构想立法影响评估制度如何与现行立法程序相结合，为现行立法体制服务，以实现立法机关限制立法泛滥、提升立法质量的目的。

二、立法影响评估制度的基本理论

要构建我国的立法影响评估制度，必须明确该制度的一般理论，正确认识该制度的确立背景、基本概念、制度类型、功能作用以及评估分析方法。只有全面了解立法影响评估制度，才可能将其付诸实践。

（一）立法影响评估制度的确立背景

20世纪80年代，瑞士、德国等欧盟国家关于立法影响评估的讨论逐渐增多，这是因为当时随着国家作用的扩大，国家对市民的社会经济生活的管理与规制也逐渐增多，出现了规范泛滥和条文复杂化的现象。为了解决这一问题，瑞士、德国等国家提出了事前预防、事后遏制的理论。此外，立法者有提高立法效果的义务及通过效果分析实现立法正当化这一义务也得到了普遍确认。因此，伴随着立法者的法律预测、观察及事后改善义务的出现，立法影响评估制度（RIA）逐渐被确立下来。

（二）立法影响评估制度的概念

包括德国、瑞士、奥地利等大陆法系国家使用“立法影响评估”或“立法结果费用评估”等术语，将重点放在法律实施结果的评估和审查上。英美国家中使用了“监管影响评估”等术语，侧重监管对成本及便利等产生的直接或间接影响，尤其重视经济性的影响。而韩国、日本等国家更多地使用了“法律后果预测”或“法律后果评估”等术语，侧重于对立法后果及影响的分析。在我國，大部分学者使用立法评估、立法前评估、立法后评估等概念，而部分学者如席涛则认为使用立法影响评估这一概念较为合适。

综合考虑这些有关立法评估的概念乃至术语的各种讨论，可以认为立法影响评估这一概念既能表述立法评估需要评估立法对社会、经济、环境产生影响的内涵，又能与德国、瑞士等大陆法系国家所使用的概念相统一，因此，使用立法影响评估这一概念较为合适。

具体来说，立法影响评估是指由于制定、修改或废除特定法律而对国家或社会产生的法律、行政、经济和环境上的影响以及其他附带影响，在事前和事后对该影响进行科学、系统的观察、分析、评估，以帮助立法者有效实现立法目的的制度。也可以理解为，立法影响评估是以规范（条文）评估为基础，在法社会学、法经济学等综合研究方法论的帮助下，通过多层面的切入，分析和把握立法所具有的效果乃至影响，实现“立好法”以及“立良法”的立法目的而进行的一系列行动过程。

（三）立法影响评估制度的类型

考虑到立法程序的不同阶段，立法评估本质上分为三种类型：第一，事前立法评估，即在法案构想之前或构想当时，预测各种对策规定能产生什么样的效果;第二，并行立法评估，即法律草案制定后，预测评估具体或特定的法律规范文本预计会产生什么样的效果;第三，事后立法评估，即发生法律效力的若干时间之后，分析实际出现了哪些预期或意料之外的效果。这三种类型各有不同，具体区别如表1所示。

（四）立法影响评估制度的功能

立法影响评估制度可以遏制立法资源浪费、减少立法试错频率、降低立法泡沫、防止不合理的法律出台，在整个立法过程中发挥着非常重要的作用，其功能具体如下：

第一，实现立法合理化的功能。法律解释学的前提条件是法律是合理的，但在立法学上法律的合理性是必须达到的目标。立法评估制度可以通过问卷调查、深度访谈、实证分析等方法消除法规的过度限制、明确法律条文含义、确定利益分配、消除不必要的损失，使法规简明、合理、易理解成为可能。

第二，为政策的决策者提供决策帮助的功能。立法影响评估制度可以通过评估具体法律显示出“由于法律变化，谁会从中受益，谁又因此受损”的简要结果。决策者可以根据这一结果进行决策。

第三，分析法案的有效性的功能。通过立法影响评估，可以评估拟采用的法案是否是既能产生最少的社会成本又能达到目的的手段，以此来判断该法案的有效性和可行性。

第四，提高法规科学性的功能。立法影响评估对拟引入的法规的费用和便利进行量化，用科学的分析方法对其效果进行比较和探讨，根据讨论结果来制定法规可以提高法规的科学性。

第五，增加立法民主性和透明度的功能。立法影响评估是站在普通民众的角度，而非立法者的角度对法律效果进行评估的，因此民众的参与是必要程序，这为增加立法的民主性带来契机。同时，立法影响评估的分析结果会向民众公布，通过这样的程序，可以增加立法的透明度。

总之，立法影响评估制度通过控制立法数量，消除立法泛滥和法条复杂化来实现立法合理化，通过采纳民众意见以及量化成本和效益来分析立法的有效性、可行性，并且通过公布分析结果为立法者提供决策帮助。这一整个过程有助于提高立法的民主化和透明度，有助于提高民众对立法工作的接受度，也有助于立法质量的控制和提高。

（五）立法影响评估制度的分析方法

进行立法影响评估，应当选择客观、合理的方法。立法影响评估包容了多种方法论。就法律（案）的经济性而言，应采用成本效益分析、成本结果分析、官僚成本测算、人工成本估算等评估方法;就目的达成度而言，应采用效用价值分析方法;对规范的可理解性和可接受性进行评估，应采用系统性和可理解性研究方法;对规范的协调性和合理性的评估，应使用验证因子分析方法、交叉分析方法等。但是在进行立法评估时，不能只使用一个方法，而是应将多种方法混合使用。因为混合运用多种方法可以最大限度地减少评估失真，各种评估方法可以相互印证比较结果，然后对评估结果综合考量。具体来说，立法影响评估制度使用的评估分析方法可以分为以下几类：

1.社会学研究方法

运用社会学研究方法进行立法影响评估主要表现在，评估工作人员通过问卷调查或采访、访谈等形式，对普通人或罪犯进行调查，通过定性和定量的方式调查他们对法律的认识和接受程度，以此作为修改法律的基础资料。此外，评估工作人员还会对相关领域专家以及法律规制相对人进行调查，将两者的调查结果进行比较，以此得出改善法律的对策。

一般来说，立法影响评估制度的社会学研究方法包括问卷调查法、采访、访谈、后果分析法、一般影响分析、因子分析和交叉分析等。

2.经济学研究方法

在经济学研究方法中作为代表的是成本效益分析方法。成本效益分析是通过比较项目的全部成本和效益來评估项目价值的一种方法，是一种常用的经济决策方法[2]。这一方法也是立法影响评估制度研究方法中的基础，大多数国家都采取了这一研究方法进行立法评估。在进行立法评估时，运用成本效益分析方法首先需要确定因出台法律而产生的费用，其次明确因此而获得的收益，对于无法量化的收益进行估算，再次确定因出台法律而可能节省的费用，最后比较成本和收益并依据一定的立法原则，选择投资成本最低、获得收益最高的法案或者其他最佳决策方案[3]。

除成本效益分析方法外，立法影响评估制度常用的经济学研究方法还有费用效果分析、财政分析、一般影响分析、项目费用分析等方法。经合组织主要成员国家运用这些分析方法的情况具体见表2。

3.法学研究方法

除社会学、经济学研究方法外，立法影响评估制度还需要综合运用法学研究方法进行评估，尤其是需要采用价值分析法、历史分析法、比较分析法等方法。

法学研究方法应与社会学、经济学研究方法结合使用，尤其是针对不同领域及不同问题，应灵活使用各种研究方法，在统一标准的基础上综合考量评估结果。

三、我国立法影响评估制度构建设想

虽然立法影响评估制度的理论与实践在国外已经成熟，但是我国国内对此的研究正处于起步阶段，需要一定的时间做好前期准备和后期制度构建试验。因此，构建我国立法影响评估制度需要从前期准备、制度构想、法律保障三方面入手，既要有充分的认知、理论、人才、技术铺垫，又要构建完善健全的制度框架，还要对其加以法律保障以实现立法影响评估制度的完美落地。

（一）构建立法影响评估制度的前提

立法影响评估制度的落实需要充分的前期准备，具体包括提高对立法影响评估的认知水平、找准立法影响评估制度的分析指标、培养专业立法影响评估人才等必要条件。

1.提升对立法影响评估的认识

首先，应正确认识立法影响评估制度的概念和价值。当前，我国的立法工作大多数由政府主导，具有一定的政治判断意义，立法过程并没有经过客观、科学的评估，出现了立法泛滥化、立法权行政化、立法质量不高、法条不合理及可操作性较差等问题。因此，有必要提高立法机关对立法影响评估制度的认识。立法机关应对立法影响评估制度是防止立法泛滥化和制定“良好的法律”的最科学、最系统的方法形成普遍和广泛的认识，从而理解并信任这一制度。

其次，研究人员应从多学科角度加深对立法影响评估制度的认识。当前关于立法影响评估制度的研究不够深入，相关的研究大多是从法学角度出发进行定性研究，但是立法影响评估制度尤其强调学科直接的混合、交叉研究，因为在立法影响评估过程中需要分别或者混合运用多种评估方法，从而最大程度地减少或避免评估结果的歪曲。因此，应提高相关研究人员的理论认识，加深学科之间的交流合作，以深入研究立法影响评估制度。

最后，有必要通过宣传和教育等方式提高全社会对立法影响评估制度的认识，通过宣传典型案例或者重大案例，使普通民众认识立法影响评估制度的内容和价值，使全社会形成普遍的认识氛围，这样有助于当前立法影响评估制度的成功落实以及日后该制度的顺利运行。

2.找准立法影响评估制度的分析指标

为了使立法影响评估制度成为确保立法质量的可靠工具，在立法评估过程中要进行科学和客观的分析，其中找准分析指标是最为关键的部分。在进行立法评估时，要对所有立法成本和立法效果进行量化才能通过科学的方法进行预测和评估。但实际上量化全部的立法成本投入和产出是非常困难的，这就需要在进行立法评估前就要找准可量化的部分和不可量化的部分，对可量化的部分，要按照确定的指标系数进行量化，该指标系数既要便于统计和计算，又要符合立法现实。对不可量化的部分，需要制定评估政策进行定性分析，该评估政策要尽量满足立法机构、立法相对人的多方需要，应遵循在实现立法目的的同时尽量保护立法相对人的合法权益的原则进行设置。

例如，立法机构因环境保护需要进行立法，对该立法进行立法影响评估时，其中可量化的部分为立法、执法过程中的行政费用，环境保护产生的效益，因环境保护而被限制的民众和企业需负担的费用等;不可量化的部分包括环境保护等公共价值与民众被限制的自由价值的比较、立法实施环境保护效果、环境保护和经济效益价值比较等。对于可量化的部分，可以采用经济学研究方法，在确定指标系数的基础上运用多种成本模型[5]进行计算;对于不可量化的部分需要运用价值分析方法、历史分析方法等方法进行定性评估。

3.培养专业立法影响评估人才

要使立法影响评估制度发挥最大作用，立法影响评估人才是关键。我国目前专业的立法影响评估人才非常稀缺，因为立法影响评估人才需要具备行政学、经济学、社会学等多学科知识和技能，单独凭借法学背景很难进行立法影响评估。因此，为了能够进行科学而全面的立法影响评估，应扩大与立法影响评估有关的教育基础设施，加强相关知识教育，培养立法影响评估人才[6]。

首先，各立法机构应尽快制订人才引进计划，吸引具备成熟经验的立法影响评估专家或者公共政策评估专家成为立法机构的立法咨询顾问，并以该专家为首组建一批立法评估小组，通过教育培训等方式提升这些立法评估小组的评估能力，并制订立法评估计划，使立法评估专家及小组成员积极参与评估实践，以此积累立法评估经验和案例。

其次，在立法机构的立法合作院校增设立法培训机构，对法学教师以及立法机构工作人员进行立法影响评估专业培训，以提升法学教师和立法工作人员的立法评估和分析能力，尽快培育一批立法影响评估专家。

最后，在法学、行政学、公共教育等专业增设立法影响评估的专业基础课程，并增加相关的专业实习和实践课程，对这些专业的学生进行教育培训，以储备相关的立法评估人才。

（二）立法影响评估制度的构建

构建我国的立法影响评估制度，不能简单地“拿来”外国成熟的制度，而是应当结合我国的实际国情，构建符合我国立法现实的立法影响评估制度。目前结合我国的立法工作背景，有以下两种立法影响评估制度构建方案可以选择：

1.以当前立法程序为中心

目前我国立法制定过程可以分为收集立法意见、提出立法项目、审议立法项目、立法项目的调整和通过、立法草案的起草、立法草案的提出和说明、审议立法草案、立法草案的修改和通过、法律规定的公布和备案等步骤。

按照立法影响评估制度的一般理论，为了维护当前的立法程序不变更，可以在审议立法项目过程中融合事前立法评估，在审议立法草案过程中进行并行立法评估，在法律规定的公布和备案后进行事后立法评估。在审议立法项目和立法草案时，立法审议机关可以将审议和评估工作相结合，可以根据立法评估结果给出审议意见。在法律公布和备案后，立法机关可以根据事后立法评估结果修改和完善法律规定。

这样做的好处是立法审议工作更加客观、科学，更有依据性，审议结果也更令人信服，立法质量也能得到提升。但是不利之处在于立法进程可能会延长，进而影响立法周期，有可能使得立法工作不能及时回应地方迫切的立法需求。

2.建立立法影响评估专门程序

第二种方案是指在当前立法程序之外再专门增加立法评估程序，由专门的组织进行立法影响评估工作，该工作不与立法程序相融合或相冲突，而是与立法工作并行[7]。例如在立法工作开始之初，就由专门的立法评估机构对该立法工作进行评估，事前评估、并行评估和立法审议工作并行，立法项目、立法草案通过与否或如何修改由立法机关综合考量立法评估结果和审议结果来确定。

这里的专门进行立法影响评估工作的组织可以分为两种：第一种是由第三方建立的专门立法评估机构，具有独立的地位，因此评估结果不受地方人大和政府的影响，评估结果也较为客观、可信;第二种是由立法机关下设专门的立法影响评估工作的科室或者研究所组成，其优点是方便指挥，可以便利地配合地方立法工作进程，也可以避免一些重复性工作。

第二种方案对比第一种方案的好处是，立法影响评估工作和立法工作并行，两者相互结合，并不会影响立法的进程和周期，同时由于立法影响评估机构的独立地位，也可以保障立法评估结果的客观性和可信度。这一方案不利之处在于专门的立法评估机构进行立法评估时可能与部分的立法审议工作重叠，也可能会有立法评估工作与立法进程不匹配的情形出现。

把以上两种方案进行比较，可以发现第一种方案优于第二种方案，尤其是其中由具有独立地位的第三方立法影响评估机构进行立法评估较为科学，既能保证立法进程的顺利运行，又能保证立法评估结果的客观性。但是，如何选择第三方立法影响评估机构，还需要立法机关综合考量该机构的评估資质、评估能力、评估效果和成功案例最后确定。对于出于实际情况不能选择第三方立法影响评估机构的立法机关，可以选择建立独立的立法影响评估组织，由该组织专门负责立法评估工作。

（三）立法评估影响评估制度的法律保障

我国需要通过出台法律以保障立法影响评估制度的顺利进行，通过规定立法影响评估制度的概念、评估程序和评估方法、评估结果的出台等方面对立法影响评估制度加以规范。

首先，需要确立立法影响评估制度的概念。这不是简单的意义解释或概念确立问题，而是在制度化过程中，现行的各种影响评估制度——公共政策影响分析、环境影响评估、腐败影响评估、性别影响评估等影响评估制度如何与立法影响评估制度相协调的问题。也就是说，在其他影响评估制度和立法评估之间，如政策和法制领域的影响评估会存在很多重复的部分，因此是在广义的立法评估的基础上，将其他的评估制度统一起来，还是把现有的评估制度和立法评估进行区分或独立出来，这是有必要解决的问题。

实际上，立法评估制度应与其他评估制度相互统一，这不仅是因为各评估制度的评估方法相近，也是因为如果通过出台法律明确立法影响评估制度的概念，并与其他评估制度相统一的话，可以为评估制度体系的建立有所裨益，而且有助于各评估制度相互交流和共享信息。因此，在确立立法影响评估制度的概念时应充分考虑其他的影响评估制度，使立法评估制度与其他影响评估制度在概念范畴中保持一致。

其次，需要详细制定立法影响评估制度的分析方法和技术。在这之前可以在通过研究外国相关分析方法以及本国其他影响评估制度的分析方法的基础上，制定符合我国国情的立法影响评估分析方法、标准、格式（立法评估文书）。当然这些分析方法和技术需要通过实践检验不断进行调整。

最后，需要注意的是立法影响评估结果不是直接对立法项目、立法草案或者出台的法律打分，而是应该详细分析立法项目、立法草案或者出台的法律有优势的部分、不合理的部分以及需要改进或放弃的部分，以便立法机关进行决策。此外，立法影响评估结果并不只是为了制定“良好的法律”，而更是为了制定“更好的法律”，因此在公布评估结果之前，应由多学科专家进行磋商，不断完善评估结果，在改正错误和吸取教训的基础上公布较为合理的评估结果。

四、结语

立法影响评估制度可以评估法律对社会各层面产生的影响，是保障立法机关制定“良好的法律”的有效手段。通过立法影响评估制度来制定法律，可以保障法律的合理性和稳定性，可以提高法律的民主性、透明度和可接受性。当前我国正处于快速发展阶段，尤其是2015年立法體制改革后，立法权限的放开对地方立法能力提出了巨大的挑战。因此，为了“立好法、立良法”，立法机关有必要引入立法影响评估制度，以提高立法能力、提升立法质量，为建设法治政府、增强公共服务能力做出努力。

参考文献：

[1]席涛：《立法评估：评估什么和如何评估（上）——以中国立法评估为例》，载《政法论坛》2012年第5期，第59～74页。

[2]汪全胜：《立法成本效益评估制度的适用范围考察》，载《法学论坛》2016年第1期，第24～29页。

[3]郑雅方、邱秋：《美国环境立法前评估方法及其运用》，载《环境保护》2015年第6期，第65～67页。

[4]???. ??????（GFA） ??? ?? ??： ?? GFA ????? ????? ????[J].????，2007（2）：98-112.

[5]孙晓东：《立法的环境影响评估分析》，载《华东理工大学学报（社会科学版）》2015年第3期，第92～101页。

[6]周怡萍：《立法前评估制度研究——以地方立法为视角》，载《人大研究》2014年第8期，第32～40页。

[7]俞荣根：《地方立法前质量评价指标体系研究》，载《法治研究》2013年5期，第3～9页。

（作者系忻州师范学院法律系讲师，韩国全州大学博士研究生。本文得到2018年度忻州师范学院院级科研基金项目〔2018KY24〕的资助）