基于党和国家监督体系的监察法规的类型化构造

监察法规与以往的行政监察法规截然不同，不能套用现行国家立法体系中的“法规”概念，也不宜笼统地认为其属于党内法规，而是国家监察法规与党内监督法规高度交叉融合的一种新的制度规范体系。

监察法规是党和国家监察体系的组成部分，发挥全面从严治党、有效制约和监督公权力，实现腐败治理的整体性效力。监察法规的规范目的、规范属性和体系构成应当符合党对反腐败工作的统一领导的根本要求，落实《监察法》确立的建立集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制的立法原则。纪检监察工作实践中已经执行和适用监察法规，它与现行国家立法规范体系当中的“法规”概念不完全相同，全国人大常委会以立法决定的形式明确监察法规的制定权限和事项范围之后，监察法规的立法及其体系化问题成为重要的反腐败立法理论问题和监察法治实践问题[1]。监察法规在党和国家监督体系下具有自身的规范地位与法理特质。要运用规范类型化的方法论，确定监察法规体系的内部构成，规范条款的位阶效力和规范体系的必要边界，构建起规范体系完备、结构形式科学、适用功能一体化的监察法规制度体系。

一、党和国家监督体系下的监察法规的法理逻辑

（一）监察法规的规范属性契合于党和国家监督制度的根本要求

党和国家监督制度体系的根本目标是通过制约和监督公权力有效治理腐败，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供制度保障。建立健全党内监督和国家监察制度体系是坚持和完善党和国家监督体系的主要任务[2]，作为构成这一制度体系的具体制度，监察法规要符合依规治党和依法治国有机统一的根本要求，要体现党领导的集中统一、全面覆盖、权威高效的腐败治理体制的需要。监察法规将党内监督和国家监察内在一致、高度互补的监督机制予以巩固和深化，对新时代党和国家监督的制度成果进行规范化、制度化。因此，监察法规与以往的行政监察法规截然不同，不能套用现行国家立法体系中的“法规”概念，也不宜笼统地认为其属于党内法规，而是国家监察法规与党内监督法规高度交叉融合的一种新的制度规范体系。

首先，必须在坚持和完善党和国家监督制度体系中准确理解监察法规的规范属性和规范价值。党和国家监督的系统性、协同性、有效性要求，国家反腐败立法与党内监督立法要实现有效衔接与必要契合。监察法规专责于国家监察与党内监督，是国家监察立法和党内监督法规相互交叉衔接的专门性、集合性制度，统一存在于社会主义法治体系之中[3]。有学者认为，党内法规实际上分为两类：一类仅适用党内;另一类不仅适用于党内，还用以调整党委与其他国家机关、人民团体的关系[4]。有学者提出，在党政同治的国家公法领域中，党内法规与国家法律融为一体，由此生成了混合型党规[5]。社会主义法治体系既包括完备的法律规范体系，也包括完善的党内法规体系。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。“党内法规与国家法律的一致性体现在规范目标的一致性、核心准则的一致性和制度根源的一致性三个方面。”[6]“讲法治并不是狭义的法律之治，而是包括了党规之治、政策之治、纪律之治、制度之治等。”[7]国家立法机关与中央纪检监察机关依法共同推进监察法律的立法已在立法实践中深入推进[8]。《监察法》的立法工作由中央纪委牵头抓总，与国家立法机关及其法制机构共同参与立法起草通过全过程[9]。国家监察委参与了全国人大常委会作出的国家监察委员会制定监察法规的决定的立法过程[10]。正在制定之中的政务处分法和监察官法也遵循监察法立法起草的工作机制[11]。将监察法规简单归类于国家法律规范体系，是对它在社会主义法治体系中的规范地位的不当降格，甚至还会消解其实施效力。

其次，监察法规调整的主体范围决定了监察法规既要执行党内监督法规，又同时执行国家监察法律。监察法规的属人效力范围是行使公权力的党员和非党员的公职人员，且公职人员中的党员占绝大比例[12]。具有党员身份的公职人员，行使职权首先受党内监督法規的监督约束，对其违法行为在依据监察法律处理之前，须先依据党规党纪作出处理。因此，监察法规直接的上位法依据既包括国家监察法律，还包含相关的党内法规。监察法规立法只有坚持党对监察工作的统一领导，反映集中统一、权威高效的国家监察体制，才能实现监察全面覆盖，保障属人效力得到实现。

最后，监察法规是党和国家监督制度的组成部分，是监察部门法学的主要研究对象。社会主义法律体系的建立和完善，应以解决特定社会问题、调整特定社会关系为视角[13]。监察法作为一个新的独立的法律部门，还未被正式纳入国家法律部门体系之中[14]。构建和研究我国监察法部门，不能以调整特定法律关系为传统划分标准而认为监察部门法只调整监察法律关系，需要立足于我国的宪制结构和国家监察体制。笔者认为，我国监察法部门是一个以治理公权力腐败问题、保障公职人员廉洁为中心的综合性法律部门，它以宪法为上，以党章为本，由国家监察法律和党内监督保障法规为核心规范体系，并跨越刑法、行政法、国际法、诉讼法等传统法律部门和党内法规体系[15]。在监察部门法中，监察法规是一种具体的制度规范，它的立法与执行问题是监察部门法学研究的重点内容。监察部门法的研究涉及监察法规的立法及其体系问题;对监察法规的实效性研究，需要关注党内监督、监察权运行与治理腐败的效果。对监察法规开展的研究，有助于完善监察部门法学的理论知识体系，为推进制度治党和监察法治提供智力支持。

（二）监察法规的规范目的是强化对权力运行的监督和制约

健全权力监督体系的核心是强化党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力制约机制。

监察法规规范以党内监督法规和国家监察法律为执行依据，对权力配置的科学化、权力行使的法定化、权责统一的透明化等权力运行的各个环节开展全方位监督，纠正权力运行的偏差，压减权力寻租空间，实现对公权力及其公职人员的有效监督。监察法规规范目的就是通过具体监督权力实现对行权者的监督。规范条款所设置的法定义务与法律责任，将规范本身的监督属性予以具体化、程序化。纪检监察机关通过执行和适用每一条具体的监察法规规范行使监察权力，履行监察职责，使监察法规的应然性效力转变为实然性效力，最终将监察法规的制度规范优势转化为具体监察效能。质言之，监察法规的立法规范以全覆盖、精细化监督公权力为立法目的，对公权力的行使者保持必要的不信任态度。预防性监察法规的立法规范，其监督属性虽然没有监察调查规范和监察处置规范突出，但适用对象仍然要严格遵守。

监察法规规范内容的监督特性决定其具备较高的强制性，并以强制执行性保障规范特有的监督性得以实现。其一，监察法规的强制力是具体规范效力的根本保证。法具有强制效力是区别于其他社会规范的显著特征。监察法规专责于监察和反腐败，适用对象是掌握国家公权力的公职人员，必须以强制力作为有效实施的根本保证。分析法学派的代表凯尔森认为，效力是法律的一种特性，法律效力是指法律规范有约束力，人们应当服从和适用法律规范。法律实效是人们行为的一种特性，“仅意指人们的实际行为符合法律规范”。效力不仅仅依赖于大多数人对于法律的遵守，还依赖于法律适用机关能否成功地惩治违法分子[16]。哈特进一步提出，对于效力来说，仅有服从还是不够的。法律效力是人们关于承认规则所使用的一种内部陈述，体现了人们对于承认规则的接受[17]。监察法规如果欠缺应有的强制性效力，就很难作为一个独立完整的制度体系。其二，监察法规强制性来源在于其上位法的显著强制性。法的效力体系结构中，上位法的法律效力可以通过执行下位法予以实现。国家监察法律适用于监察对象的强制力，以及党纪党规适用于党员的强制力，需要监察法规的严格执行而得以具体彰显，否则会直接损害党规党纪效力和监察法律的法律权威。其三，监察法规的强制力还来自于党纪严于国法的基本原则。党规党纪对党员干部的要求高于法律对公民的要求。“党规党纪严于国家法律”是执政党作为领导核心的先进性所决定的，体现出新时代全面从严治党的根本要求。作为监察对象的公职人员尤其是党员，履行遵守党规党纪，带头模范遵守和执行国家法律的義务，就是监察法规强制效力的实际体现。

（三）监察法规的规范构成具有监督制度机制的融贯协调性

首先，党内监督与国家监察集中统一的反腐败体制决定了监察法规的结构形式在规范立法与具体适用上具备融贯性。这要求监察法规立法的规范定位准确、调整范围全面、程序规范严谨、规范逻辑一致，能够弥补国家监察法律条款规定的原则性、立法时滞性等不足，并对纪检监察机关依法正确行使监察权起到规范、监督与指导作用。同时，监察法规的结构形式要与监察法律立法体系保持统一，遵守法制统一原则与立法规范的位阶效力，具体条款不得与宪法、国家监察法等上位法相抵触。监察法规还是纪检监察机关制定的规范性文件的制度依据，后者不能与它相抵触。监察法规适用上的融贯性要求，纪检监察机关根据监察对象是否具有党员身份，决定具体适用党纪党规和国家法律及其优先顺序，做到监督执纪问责和监督调查处置、执纪审查和依法调查、党纪处分和政务处分等精准有序对接。通过严格执行和适用监察法规，发挥监察全覆盖、反腐无死角的操作性强的法律效力，保障实现全面从严治党和有效监察公职人员。

值得注意的是，监察法规结构形式的融贯性不代表监察法规与党内监督保障法规可以混同，原因在于两者的适用主体范围、对适用主体的效力强度和所遵循的适用程序均存在差异。党内监督保障法规围绕规范主体、规范行为、规范监督，适用的主体范围是党的组织和党员。国家监察法规的适用主体是行使公权力的所有公职人员，包括非党员身份的公职人员。不能把党纪党规适用于非党员的国家公职人员。按照党纪严于国法的基本原则，党规党纪对党员监督约束的强度，高于国家法律对党员的监督约束。违法必然违纪，违纪不一定必然违法。对于严重违纪并涉嫌犯罪的中共党员，应由党组织依据相关党内法规先作出党纪处分，并由监察机关依据政务处分暂行条例等监察法规作出政务处分后，再依法追究其刑事责任。而对非党员的公职人员的违法行为，直接适用监察法规或国家法律。

其次，监察法规的结构形式具有衔接性与协调性。监察法规体系结构的有效衔接包括具体条款的衔接机制和实施程序的衔接机制。具体条款衔接的要求是，党内监督保障法规和国家监察法律的配套立法之间及其它们各自的条款规定，形成科学衔接，有机协调的规范体系。监察法施行后，修订《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》并将《规则》上升为中央党内法规，用以严格规范监督纪检机关监督执纪行权;中纪委国家监委制定《监察机关监督执法工作规定》作为国家监察法的实施办法，两项配套法规制度的条款规定根据具体调整事项保持衔接，促进监督执纪和监察执法相互贯通。

监察法规结构形式的衔接范围，既存在于党规党纪、党纪与国法、国家监察与刑事法律等不同制度规范体系之间，监察法规体系内部即各个具体的监察法规之间也需要有效衔接协调。衔接的规范类型多元，不仅包括监察程序与司法程序之间的程序衔接，还包括监察机关职责与党的纪律检查机关职责的统合分工，监察机关职权与司法机关职权、执法部门职权的分工制约。实现监察法规结构形式的有效衔接，需要明确规定纪检监察机关与司法机关、执法机关的具体职责权限，各个主体依法行权，相互协调，并形成有效配合与制约机制。纪检监察机关查办职务违法和职务犯罪案件，需要制定不同的监察法规对以下事项作出具体规定，即与职务犯罪有关的检察机关提前介入、监察机关案件移送、证据收集标准认定，与案件审判相衔接的证据审查认定、审判信息通报配合、涉案款物移送处理，与公安机关配合案件查办相关的互涉管辖、留置协助的配合、通缉和限制出境执行的配合，与司法行政机关有关的案件司法鉴定、在押罪犯询（讯）问、职务犯罪线索移送。

最后，监察法规立法对党内监督保障法规和国家监察法律具有制度补强作用。为执行党内监督保障法规和国家监察法律，纪检监察机关根据特定的调整事项、调整关系和调整对象，制定具体监察法规，此类监察法规的立法是上位法的具体化，具有明确的规范依据，具有“执行性立法”性质。另一种情形是，因缺少相关上位法的明确规定，根据全面从严治党和深化国家监察体制改革实践的需要，经中央授权批准制定的具有“创制性立法”性质的监察法规。比如，关于是否向高校派驻纪检监察机构，《党内监督条例》没有作出派驻纪检组的明确规定，监察法规定的派驻或者派出监察机构的单位范围中也未明确列入高校。此后中央办公厅印发的《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》要求，推进中管高校纪检监察体制改革，明确中管高校纪委书记的提名、考察、任命由中央纪委会同主管部门党组进行。在纪检监察体制推进过程中，创制性监察法规能够及时填补相应的党内法规和国家监察法律的立法空白，促进纪检监察权力运行的规范化、法治化。

综上所述，监察法规立法规范具有强烈的法规范的监督性与强制性，并发挥连接不同规范体系的融贯、衔接与补充作用。监察法规具体规范的含义以及不同规范之间的结构形式、逻辑关联，共同构成了监察法规的（立法）规范体系。该规范体系是监察法规体系的基本构成元素。作为制度整体的监察法规体系，需要建構规范价值体系、执行适用体系、监督实施体系等自我构成体系，还要以外部性研究视角，探究其制度渊源体系，以及体系自身的合理边界。

二、监察法规体系的复合性结构及其边界

监察法规体系的整体性型构，即通过描述监察法规的内部秩序，建立判断监察法规的一般标准，在党和国家监督体系下确定监察法规的制度位阶，设定监察法规体系的合理边界。“以坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督为核心，健全纪检监察法规体系。”[18]“对整个法律秩序与决策对象有关的规范进行总体性的并且尽可能不矛盾的梳理，就构成了体系。”[19]“法律体系的存在问题，实际上就是追寻一种标准，依此标准人们可以认定某种法律体系是不是真的存在，也就是说，确定某种既定的规范性陈述体系是不是关于法律体系的全面描述。”[20]考夫曼认为，立法规范所确立的概念，实际作用是有限的，不足以认识纷繁复杂的现实生活，也不能帮助法律适用者适用立法规范分析法律事实。“立法者的任务就是去描述类型，并且类型无法被定义，只能被描述。”[21]将单个的具体监察法规归类到一个相对定型化的稳定体系即监察法规制度体系，该体系通过自我描述和合理定义，实体内容符合逻辑自洽，外在形式体现整体协调，并与其他规范体系相区别。质言之，监察法规体系以实现全面从严治党和国家有效监察为价值依归，以党纪党规和国家法律为制度依据，内部结构具有多规复合的典型特性，边界范围的延展性应当保持在一定限度。

（一）监察法规的上位法依据：“双元”并立

在党和国家监督体系和监督制度中，监察法规的制度依据呈现出“双元”特征，根本制度依据是党章和宪法，直接的上位法依据是党规党纪和监察、刑事等国家法律。

首先，监察法规的根本依据是宪法和党章。宪法是国家根本大法，具有最高的法律地位和法律效力。宪法赋予各级监察委员会作为国家监察机关的宪法地位，明确规定监察机关组织和职权由法律规定。监察机关制定监察法规的权力来源于宪法，制定具体监察法规必须以宪法为根本依据。党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。党章明确规定“把坚持全面从严治党”作为党的建设必须坚决实现的基本要求之一，要求依规治党、标本兼治。党章赋予党的各级纪律检查委员会的职责之一是“维护党的章程和其他党内法规”，制定党内反腐倡廉法规，执行党章规定、履行党内监督专责。纪检监察机关作为党内监督和国家监察的专责机关，作为反腐败专门机构，制定的监察法规必须以宪法和党章作为根本依据。

其次，监察法规的直接上位法包括中央党内法规和规范性文件，以及与国家监察相关的法律。监察法规的“上位法”依据跨越党规党纪和国家法律两套规范体系，这是中国特色社会主义法治体系下的一种特殊的制度形态，是健全党的统一领导、全面覆盖、权威高效的反腐败领导体制的逻辑必然。一部单个的监察法规的上位法依据，应根据其立法目的、调整对象和调整范围确定，可以是具体的中央党内法规及其规范性文件，也可能是国家监察法等国家法律，还可能是两种制度规范共同作为制定依据。例如，《中央纪委国家监委立案相关工作程序规定（试行）》的制定依据，就包括中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）、监察法、刑法、刑事诉讼法。监察法规的上位法条款应当在规范文本的总则部分中载明[22]，并作为判断其规范的位阶效力的根据，也是监察法规草案合法性审核和制定后备案审查程序中的一项审查内容。

最后，通过健全监察法规的监督机制保障监察法规与上位法体系的内在统一。监察法规的合宪性审查和备案审查是主要的监督机制，但目前缺少系统性的制度规定。由于合宪性审查的程序机制目前还没有统一明确的规定，监察法规的制定主体和调整内容自身存在特殊性，是否需要设定特别的合宪性审查程序值得深入研究。监察法规监督公职人员的权力行使情况，其实质是规范和调整具有特定身份的公民的权利义务关系，通过备案审查机制接受国家最高权力机关的监督已经有原则性立法规范，尚需进一步规定具体的审查程序[23]。笔者认为，不同类型的监察法规，根据具体调整对象和调整内容，所适用的备案审查程序应当有所区别。以国家监委为单一制定主体的监察法规，应当报送全国人大常委会备案，具体审查工作由常委会工作机构承担[24]。由中央纪委和国家监委共同作为制定主体的监察法规，应当适用党内法规备案审查制度进行审查[25]，发现有与宪法和法律不一致或相抵触等情形，党内法规备案审查机构应当与全国人大常委会备案审查工作机构及时沟通解决。

（二）监察法规体系的内部结构：多规复合

监察法规体系的内部结构表现为监察法规规范效力的逻辑自洽关系与监察规范秩序的协调统一。监察法规内部结构由不同类型、不同规范、不同形式的制度规范进行有机连接，实现有效贯通，既不能相互混同替代，又不宜简单独立分割，实现党内监督与国家监察在规范类别与适用机制上的复合与衔接。

监察法规体系内部“多规复合”的具体样态包括：规定中央纪委、国家监委职权机构事项的监察组织法规的平行性复合，两种监察行为法规之间的承继性复合，程序性监察法规与实体性监察法规的耦合性复合，监察法规与司法解释、行政法规的衔接性复合，监察法规与监察法规解释的适用性复合。适用机制的有效衔接要求是通过执行和适用监察法规，促进党的纪律检查监督和国家监察监督无缝衔接，提高纪检监察机关履职尽责的工作效率和治理能力。

监察法规立法需要适应监察法规体系内部“多规复合”的特性。第一，对监察法规立法进行顶层设计。根据中央党内法规制定工作规划、工作年度计划，以及国家立法机关的立法规划和年度立法计划，结合深化纪检监察体制改革实践进程，制定监察法规的立法规划与立法计划。第二，开展党的监督保障法规和规范性文件的清理。集中清理和及时修改、废止那些与深化纪检监察体制改革和监察法规制度建设要求不相适应、不相协调的法规和规范性文件。第三，及时出台关于监察法规立法的具体制度。监察法规的起草、修改、解释、备案审查、评估、清理、编撰等都是具体立法行为，需要制定具体的制度规范进行约束。

（三）监察法规的体系边界：延展性及其限度

监察法规体系的延展性是由监察法规体系结构的复合性、规范内容的多样性、立法低位阶性决定的。监察法规的适用主体多元，调整范围广泛，调整关系复杂，其制度体系保持适当的延展是有必要的。但是这种延展性需要设定一定限度和边界。原因在于，首先，监察法规立法必须有制度依据与客观立法事实依据。监察法规的制定依据来自于党内监督保障法规和有关法律的规范授权，或者属于为领导地方各级监察委工作的职责需要。纪检监察机关基于对上位法的理解和客观存在的立法事实的预测决定，形成监察法规的立法规范。“所谓规范性的理解乃是指‘理解有一种目的，即从作为解释对象的规范、教义、道德判断或心理状态中，产生规律行为之各项法则的准绳。”[26]如果没有上位法依据或不存在需要监察法规调整的立法事实，也就没有必要制定监察法规。

其次，纪检监察机关受职权法定和立法程序原则约束，监察法规立法的“内容形成”符合客观情势，对其“越界控制”设定必要监督机制。监察法规立法授予纪检监察机关的职权范围及其行权强度必须严之又严，纪检监察机关行使监察法规制定权应当慎之又慎。“立法者为‘理智判断时，所应遵循最重要的原则之一，便是‘审慎义务。”[27]纪检监察机关承担的这种审慎义务通过道德性的自我约束和法律监督机制来具体实现。一方面，纪检监察机关专责于推进党风廉政建设和反腐败斗争，必须保持高度的政治责任感和使命感，忠实履行执行宪法法律义务，依法依规履行职责，不借助制定监察法规自我设定法外之权。“立法者原本的意向与法律‘经演进之后的标准内涵之间（存在）紧张关系，‘法律的规范性意义则将此紧张关系包含在内，而非排除于外，其仍须与立法者的意志取得联系。”[28]另一方面，监察法规的立法应遵守法定制定程序，设置合法性前置审核、公众意见征集、事后备案审查等监督机制，经由既定的立法监督程序，严格控制立法恣意或者立法不当问题。

最后，建立监察法规的判断标准与排除性规则从而科学确定监察法规体系的边界。一项制度规范是否属于监察法规的判断标准包括：（1）制定主体标准。监察法规的制定主体是中央纪委国家监委以及经其授权的派驻或派出的纪检监察机构[29]。中央纪委国家监委内设机构单独制定或者与其他机构联合制定的规范性文件，因为是特定的制定主体，并遵循规范性文件的制定程序，不属于监察法规。司法机关、公安机关或司法行政机关为配合监察权的行使制定的规范性文件也不属于监察法规[30]。（2）程序法定标准。在党和国家监督制度体系中，监察法规属于“正式”制度，制定和实施过程必须遵守法定程序。《全国人大常委会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》（简称《决定》）规定：“监察法规应当经国家监察委员会全体会议决定，由国家监察委员会发布公告予以公布。”这仅是制定监察法规的表决与公布程序，还应当对监察法规的立法规划与计划，监察法规的起草、解释、立法后评估等作出程序约束。（3）规范属性标准。监察法规的立法规范目的是预防和惩治腐败，以规范的强制性对公權力及公职人员有效开展党内监督与监察监督。依此标准可以对一项制度规范是否属于监察法规作出规范属性判断。“不能把法律体系的要素确定为单一的法律规范体系，而应该把法律实施的过程进行整体性对待。” [31]对规定纪检监察机关的工作职权的法规制度或者文件，其性质是否属于监察法规，要根据规范的内容属性、制定程序以及制定主体来判断。党中央工作机关制定的部分党内法规和规范性文件，虽然规定了纪检监察机关相应的监督职权及其具体责任，其目的是为保障该制度规范的执行效力，不属于监察法规。比如，《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》规定纪检监察机关按规定履行干部选拔任用监督工作职责，还明确规定纪检监察机关有关负责人和其他责任人员失职失责的具体责任追究机制，但是该办法属于党的组工文件而非监察法规。

综上所述，监察法规体系“依据双元、多规复合”的内部结构是监察法规体系化的构成基础，通过立法类型化和适用功能一体化实现监察法规的体系化。

三、监察法规类型化体系的具体构成

（一）监察法规立法类型的体系化

监察法规立法的类型化以规范和保障监察权的有效运行与正确行使为中心，运用规范类型化的视角，对纪检监察机关内设机构的构成、监察行为与监察程序，以及对监察权的救济等各类不同的配套性法规进行分析归纳，形成稳定统一的监察法规立法类型体系[32]。

1.监察组织法规

监察组织法规是调整纪检监察机关内部的机构设置、职责和工作机制的配套性法规制度，规范内容涉及纪检监察机关及其内设部门的设置产生、职责任务、履职方式和工作机制变化。监察机关与同级党的纪律检查机关合署办公，在职能职责、工作性质和运行机制等方面高度融合[33]。《中国共产党机构编制工作条例》的适用主体包括党的机关和监察机关，是监察组织法规立法的主要上位法依据。目前各级纪检监察机关职能转变和内设机构改革已经完成，随着国家纪检监察体制改革的持续深化，纪检监察机关内设部门的科学高效运行有待监察法规立法予以保障[34]。监察组织法规的立法既要满足监察机关及其内设机构履职到位，流程畅通，又要保障其依法行权，有效节约编制资源。应以法治思维和法治方式，进一步健全各级监察机关内设机构的职能职责和工作程序的制度机制，尤其注重与同级党的纪律检查机关内设机构与人员配置相匹配协调，并对地方纪检监察机关落实监察组织法规进行监督检查。

2.监察行为法规

监察行为法规重在规范监察行为，保障纪检监察机关正确履行职责，是监察法规立法体系的核心制度规范。首先，监察行为法规保障实现对监察对象的监督全覆盖。监察行为法规的调整范围始终围绕监察权的具体运行，对所有公职人员的违纪行为、职务违法行为和职务犯罪行为进行全面监督。监察机关行使监督、调查和处置职责可以涉及监察对象的工作范围、日常生活，甚至是内心思想。国家监察法作为反腐败的统领性和基础性法律的立法属性要求监察行为法规发挥立法规范的补充作用，对公职人员行使的每一项职权行为开展监督。

其次，监察行为法规对纪检监察机关的职权行为作出明确指引和规范。纪检监察机关作出的监察监督、监察调查或者监察处分等监察行为，是监察权的具体行使。监察行为法规保障监察权的运行合法高效，对监察裁量行为进行严格限制，通过约束纪检监察机关的具体监察行为，确保监察权力得到有效制约，不被滥用，从而实现监察工作的政治效果和法纪效果相统一。坚持党对国家监察工作的领导是监察法规定的一项重要法律原则，《监督执纪工作规则》进一步规定纪检监察机关应当严格执行请示报告制度，对中央纪委向党中央请示报告工作的三类具体情形和方式，对地方各级纪检监察机关应当向同级党委请示并向上级纪委监委汇报的事项作出具体列举式的规定。

再次，纪检监察机关的履职实践经验依靠监察行为法规转化为制度规范。纪检监察机关在监督执纪问责的实践探索中的有效举措，应当及时转化为监察行为法规，以发挥法规制度的持续性和强制性效力。这类监察行为法规既是一体推进反腐败“三不”制度生成的重要形式，又是提高纪检监察工作规范化、法治化的具体方式。例如，对纪检监察机关已经广泛开展的监督执纪“第一种形态”的经验做法，应当研究制定监察行为法规促进其更加规范有序[35]。随着纪检监察体制改革的持续推进，监察行为法规立法将承担更多的改革举措的“制度转换”作用。

最后，监察行为法规将党的纪律监督行为与国家监察行为之间的协调机制予以明确化、规范化。党的纪律监督行为和国家监察行为所适用的规范依据各自独立，程序约束互不相同，但是它们的行为特质、行权目的与行权方式深度交叉，制度依据的相对分立与行为属性的高度融合决定了监察行为法规具有制度统合的规范属性，必须实现“双施双守”的规范效力。《监督执纪工作规则》和《监督执法工作规定》规定了纪检监察机关的监督监察部门、审查调查部门、案件管理部门、案件审理部门的工作职能，要求形成内部权力制约監督机制。如何具体实现内部制约监督的制度化、实现机构之间的系统高效、职能分配上的科学合理、人员配置上的全面融合等方面，需要监察行为法规作出明确规定。中央纪委已经出台的《加强和改进案件审理工作的意见》对案件审理部门具体职责和工作流程全面作出规定。应当制定监察行为法规对不同职能部门之间的监督和制约机制予以明确规定。

3.监察程序法规

严格遵守法定程序，实现程序正义是推进监察法治的核心要求。监察程序法规旨在保障监察权正确高效行使，保护公民合法权益不受侵害。监察程序贯穿于监察权行使全过程，通过监察程序公正保障监察实体公正。没有监察程序合法就没有监察实体合法。《监察法》对监察基本程序作出原则性规定，对于监督程序、调查程序、处置程序、反腐败国际合作程序的具体设计、实践运行与配合协调机制，需要监察程序法规予以规定[36]。实践中已经采用的监察程序法规立法模式包括，在监察行为法规中一并规定监察程序的混合模式和制定单个监察法规程序的专门模式[37]。监察程序法规是监察程序立法的制度规范之一，无论采用何种立法模式，都要补强《监察法》留下的程序立法不足，保障监察权行使的完整性和公正性，对监察行为设置严密科学的程序规范。设定监察程序的基本原则和程序规则也应当作为监察程序法规的立法事项。

4.监察监督法规

监察权同其他权力一样存在被滥用和被腐蚀的可能，监察违法行为必然损害公民合法权利，并产生较为严重的社会危害性。纪检监察机关及其人员依法接受监督是基本法理和监察法治的首要要求。专门监督监察权运行和行使的配套性制度规范属于监察监督法规，包括三种类型：第一种是监督监察机关与监察人员工作的监察法规。在监督法没有作出修改之前，全国人大常委会根据监察法的监督授权，参照监督法规定的监督程序，采用及时听取和审议国家监察委专项工作报告、开展监察法执法检查等方式依法开展监督[38]。监察机关接受民主监督、社会监督、舆论监督的内容和形式，被调查人及其近亲属的申诉程序，监察信息公开的途径等，都是监察机关接受监督的法定事项，应当制定并执行具体的监察法规予以保障监督的实效[39]。第二种是监督监察人员从业行为的监察法规。监察人员从业行为的事项包括遵纪守法、职业素养、职务回避、保守秘密和离职后的从业限制等情况，根据监察法的原则性立法授权，应当及时制定相关的监察法规。第三种是救济违法监察行为的监察法规。监察机关及其工作人员行使职权中的违法行为和重大失误，给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，应当予以赔偿。只要监察权被实际行使，客观上就存在发生违法监察的情形，由于监察赔偿的国家立法尚未纳入立法计划，应当制定监察赔偿法规，明确监察赔偿的归责原则、赔偿程序和赔偿标准等核心内容[40]。总之，纪检监察机关和监察人员依法接受监督须建立健全具有实践操作性的制度规范，应当制定具体的监察监督法规，保障监察权依法行使，保护被调查人的合法权益。

（二）规范结构的体系化

监察法规规范的结构体系包括规范的构成要素、规范的类型划分与规范的性质转换。监察法规规范由假定、处理、制裁三要素构成，监察法规规范的结构形式包括要求、禁止、允许和免除等行为模式，作为保障监察对象合法权益的条款，是监察法规规范结构的必要构成。根据所调整事项的客观情势设定“假定”条件，处理要素的设定注重逻辑周延，制裁结果必须明确且与处理要素具有逻辑一致性。值得注意的是，调整公职人员道德思想的监察法规规范，超出法律规范主要调整行为的一般功能，应当科学设置其处理要素，不宜简单追求制裁结果。

以不同标准对监察法规的规范进行分类，包括权利规范与义务规范、辅助规范与定义规范、完全规范与不完全规范、说明性规范与限制性规范、参照性规范与拟制性规范等。不同类型的监察法规规范之间不是单纯并列，而是以特定的逻辑关系相互指涉、交织，形成能够调整监察法律关系和处理监察法律事实的类型化规范体系。同时，具有体系联结的各个监察法规之间，其规范构成也存在必要的逻辑关联，共同生成相应的监察法律关系。以监察留置规范为例，对监察对象采取留置的条件、留置措施、留置过程、留置变更、被留置人员合法权益的保护，以及违法留置的监督救济等，在不同的监察法规中予以规定，各个留置规范之间已经形成了规范链条或者可称之为“多数法条的规整”。

纪检监察机关既是监察法规的立法主体，又是执行者和适用者，承担“规范塑造”与“规范释明”的双重责任，这意味着监察法规规范的转换过程具有实现立法意志的便利，也因此而可能给规范的公正适用造成负担。监察法规规范调整监察法律关系，承载特定的立法价值判断，因此规范内容不仅要载明“何为”，也要明示规范之“为何”，将其背后的立法利益考量与价值选择公之于众。监察法规立法事实通过法定程序转换成抽象性规范，实现规范的立法转换。在处理监察法律事件和审理监察案件时，纪检监察机关对待决事件进行认定，运用识别、解释、推理等法律技术对适用规范的理由与适用过程进行证明并达致“客观化”程度，将事件或者案件“涵摄”于具体规范之下，并作出具有法律效果的评价，实现规范适用的逻辑“三段论”，保证规范适用结果的正当性与唯一性，最终塑造出规范适用的特定法律后果。监察法规规范的两种转换范式围绕事实与规范、抽象与具体的逻辑范畴，并存于纪检监察法规立法与其执行适用过程之中。立法规范形成之转换决定着监察法规的结构体系，规范适用之转换对监察法规结构体系的完善和发展产生影响。

（三）监察法规适用功能的体系化

实现监察法规的适用功能，必须在一体推进“三不腐”的反腐败体制机制中，保障监察法规的有效实施和正确适用。“不敢腐、不能腐、不想腐是相互依存、相互促进的有机整体，必须统筹联动，增强总体效果。”[41]监察法规以其调整监察法律关系范围的严密形成有效震慑，以规范体系的细密补充制度漏洞，以监督的持续效力提高拒腐防变的自觉，协同发挥配套性反腐败制度规范的预防、惩戒与保障功能。

首先，监察法规预防功能在于及时规范监察对象的思想道德和行为，最大程度减少职务违法职务犯罪行为。构建反腐倡廉长效机制的目的是有效预防腐败。监察法规具有规范本身的预测功能，监察对象能够根据监察法规的规范指引提高依法行权意识和遵纪守法意识，调整行为预期甚至中止轻微违纪违法。“实质性的法律规范制度的目的就在于强化和使人们对一个健全的社会所必不可少的道德规则的遵守。”[42]有效预防出现违纪、职务违法、职务犯罪是监察法规的重要立法目的。监察法明确规定将“惩戒与教育相结合，宽严相济”作为国家监察工作的一项要求。运用监督执纪的“四种形态”被明确写入党章和《纪律处分条例》等党内法规，要求纪检监察机关必须及早监督、及时监督，强化监督刚性效果。

其次，监察法规惩戒功能在于严格监督监察对象，对反腐败规范体系形成有效补充。惩戒性是监察法规的典型特质，是保障监察法规产生实效的必要条件。监察法规的规范属性和规范位阶决定了它的强制性虽然没有党内法规和监察法律高，但是它对腐败行为的惩戒具有效力范围的全面性、惩戒时效的及时性、惩戒强度的结合性和惩戒效果的补充性。监察法规以党规党纪和反腐败法律的强制性为规范保障，共同形成有效震慑。监察法规直接适用于惩处轻微违纪违法行为，使得反腐败惩戒链条得到有效延长，惩戒手段得以丰富，惩戒效果得到不断强化。

最后，监察法规的保障功能在于通过强化对公权力监督的全覆盖，提高党和国家制度规范体系的整体效能。监察法规对反腐败职能、规则和程序作出全面规范，其规范结构和规范体系有效衔接党内法规与国家监察法律，贯通党规党纪，贯通国家监察法律，推动党的集中统一领导的反腐败制度规范形成合力。监察法规融入反腐败治理体系，从更广面向更深层次强化对公权力运行的制约和监督，推动党内监督和国家监察不断向规范化法治化方向发展。监察法规适用于反腐败和正风肃纪，保障党内监督法规和国家监察法律发挥约束力和执行力。同时，它还监督保障党和国家其他制度规范、决策部署和政策措施的贯彻落实，发挥国家治理制度优势转化为治理效能的保障功能。

四、结语

监察法规是党和国家监督体系的重要制度组成部分，立法模式选择需适应集中统一、全面覆盖、高效权威的反腐败体制机制。监察法规的类型化是监察法规立法的系统性要求和建立监察法规制度体系的有效途径。监察法规经由立法类型化、规范结构体系化和适用功能体系化，形成反腐败制度规范体系的配套性和支撑性制度，保障监察权的依法有效行使，推进全面从严治党规范体系和国家监察立法体系的有效衔接，为实现国家反腐败长效机制提供基础性制度供给。各级纪检监察机关通过严格执行和正确适用监察法规，为监察法规立法的类型化及其结构体系的完善提供实践方法论。

注释：

[1]在《监察法》实施之后全国人大常委会作出《决定》之前，有的学者认为，监察立法体系化应当对现行法律规范修改调适，同时根据《监察法》的规定制定一系列的配套性法律规范。马铁栓：《国家监察立法体系化论析》，载《西南政法大学学报》2019年第1期。有的学者认为，监察立法应当遵循“法律优越”“法律保留”和“依法规（一般性规范）监察”三大原则。参见秦前红、石泽华：《论依法监察与监察立法》，载《法学论坛》2019年第5期。有的学者认为，监察法规以全国人大及其常委会制定的相应法律为依据，监察法规体系包括监察主体法、监察实体法和监察程序法在内。参见李红勃：《监察法规的法律地位及其规范体系》，载《现代法学》2019年第5期。全国人大常委会作出《决定》之后，有的学者认为，应当在《决定》的基础上对制定监察法规的立法权限、形式和备案等内容作进一步规范，并对《立法法》作出相应修改。参见聂辛东：《国家监察委员会的监察法规制定权限：三步界定与修法方略》，载《政治与法律》2020年第1期。

[2]关于党内法规的体系构成及其分类，目前还没有统一标准，《党内法规制定程序条例》没有作出明确规定。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017）》提出，制定中央党内法规的种类包括党的领导和党的工作、党的思想建设、党的组织建设、党的作风建设、党的反腐倡廉和党的民主集中制等6个方面。《中央党内法规制定工作第二个五年规划纲要（2018—2022）》提出，完善的中央党内法规分为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规和党的监督保障法规。实际上，不同的党内法规之間往往存在交叉、包含等不同的逻辑关系，难以依据特定标准进行类型化。本文将“党的监督保障法规”作为监察法规的上位法依据之一，其原因是党内监督保障法规的立规目的是推进全面从严治党和党的反腐倡廉建设。其他类型的党内法规也构成监察法规的制定依据，只不过它们的立规“射程”没有党内监督保障法规那么近。

[3]有学者认为，监察法体系是以宪法为统领，以监察法为基础，以其他法律、规范性法律文件和党内法规配套的反腐败法律和规范性法律体系。参见秦前红：《监察法学教程》，法律出版社2019年版，第37页。

[4]张文显：《建设中国特色社会主义法治体系》，载《法学研究》2014年第6期。

[5]欧爱民：《党内法规与国家法律关系论》，社会科学文献出版社2018年版，第88页。

[6]王立峰：《党规与国法一致性的证成逻辑——以中国特色社会主义法治为视域》，载《南京社会科学》2015年第2期。

[7]张文显：《以法治思维和法治方式反对腐败》，载《中国纪检监察报》2019年11月25日。

[8]众所周知，纪检监察机关包括中央纪委、国家监委和地方各级纪检监察机关。监察法规的制定权属于中央纪委、国家监委，本文所称的纪检监察机关仅指中央纪委、国家监委。

[9]李建国：《关于〈中华人民共和国监察法（草案）〉的说明》，载《全国人大常委会公报》2018年第2期。

[10]全国人大常委会作出的国家监察委制定监察法规的《决定》，首先是由国家监察委员会致函全国人大常委会办公厅提出立法建议，全国人大常委会法工委会同国家监委工作部门草拟《决定》草案。参见沈春耀：《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定（草案）〉的说明》，载《全国人大常委会公报》2019年第6期。国家监察委负责人列席了全国人大宪法和法律委员会召开的对《决定》草案进行审议的会议。参见《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定（草案）〉审议结果的报告》，载《全国人大常委会公报》2019年第6期。

[11]《〈政务处分法（草案）〉说明稿》中提出，草案起草工作由国家监察委员会牵头，全国人大监察和司法委员会、全国人大常委会法工委共同参加。根据全国人大常委会立法规划，《监察官法》的牵头起草单位是国家监察委员会。

[12]我国公务员队伍中党员比例超过80%，县处级以上领导干部中党员比例超过95%。参见习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》，载《人民日报》2016年5月3日。

[13]朱景文：《中国特色社会主义法律体系：结构、特色和趋势》，载《中国社会科学》2011年第3期。

[14]《〈中国特色社会主义法律体系〉白皮书》中总结的我国法律部门包括宪法相关法、民法商法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼法等。

[15]有学者提出，监察法律制度是我国监察法学研究的主要对象之一，所指向的是作为实然法而存在的我国监察法律及其配套法规而确立的一系列法律制度。参见秦前红、石泽华：《新时代监察法学理论体系的科学构建》，载《武汉大学学报》2019年第5期。

[16]【奥】凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第40页。

[17]【英】哈特：《法律的概念》，张文显译，中国大百科出版社1996年版，第156页，

[18][35]邹开红：《努力构建完善的纪检监察法规体系》，载《中国纪检监察报》2010年1月2日。

[19]【德】魏德士：《法理学》，丁晓春、吴越译，法律出版社2013年版，第65页。

[20]【英】约瑟夫·拉兹：《法律体系的概念》，吴玉章译，商务印书馆2018年版，第203页。

[21]【德】亚图·考夫曼：《类推与“事物本质”——兼论类型理论》，吴从周译，台北学林文化事业有限公司1999年版，第42页。

[22]一般而言，党内法规立法和国家法律立法文本中载明的制定依据就是其直接的上位法依据。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第一条规定其制定的依据是“中国共产党章程和有关法律”。《纪律监察机关监督执纪工作规则释义》一书对“有关法律”的解释是包括宪法、《监察法》等国家法律。参见本书，中国方正出版社2019年版，第36页。笔者认为，“有关法律”指称不明确，应当将制定依据的有关法律名称予以具体列举。

[23]全国人大常委会法工委主任沈春耀在《关于2019年备案审查工作情况的报告》中提出，全国人大常委会委员长会议已经制定并原则通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》，但是具体内容尚未向社会公布。

[24]《决定》对监察法规的备案审查作了较为原则性的规定，全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的监察法规属于主动审查。其他国家机关是否有权对监察法规提出审查要求，公民是否有权提出审查建议，《决定》没有作出规定。笔者认为，参照立法法关于规范性法律文件备案审查的规定，全国人大常委会可以依有关机关、组织和公民的申请对监察法规进行审查，在今后修改立法法时对此应当予以明确规定。

[25]在《决定》出台前，有学者认为，法律尚未明确规定国家监察委具有规范性法律文件制定权，已经制定的相关文件的效力位阶只能认定为一般的规范性文件，不具有规范性法律文件的效力。参见秦前红等：《关于〈中华人民共和国公职人员政务处分法（草案）〉的研究意见》，载《中国法律评论》。

[26]吴庚：《政法理论与法学方法》，中国人民大学出版社2007年版，第292页。

[27]参见陈新民：《立法者的“审慎义务”与释宪者的“填补”任务——由德国联邦宪法法院的“教室十字架案”谈起》，载刘孔中、李建良主编：《宪法解释之理论与实务》专书，我国台湾地区“中央研究院”中山人文社会科学研究所1999年版，第94页。

[28]参见【德】卡爾·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2004年版，第199页。

[29]监察法第六十八条授权中央军事委员会和中国人民武装警察部门制定中国人民解放军的监察工作规定。依此，军事监察法规有特定的制定主体和适用范围，不在本文所讨论的监察法规的概念范围之列。

[30]有学者认为，应修改《立法法》，赋予国家监察委员会监察法规制定权和省级监察委员会监察规章制定权。参见马铁栓：《国家监察立法体系化论析》，载《西南政法大学学报》2019年第1期。

[31]陈金钊：《开放“法律”体系的构成要素》，载《上海政法学院学报》2018年第3期。

[32]有学者提出，监察法规体系包括监察主体法、监察实体法、监察程序法在内的完备的监察法规体系。参见李红勃：《监察法规的法律地位及其规范体系》，载《现代法学》2019年第5期。有学者认为，省级及以下监察机关及派出机构无权制定监察规章。参见秦前红、石泽华：《论依法监察与监察立法》，载《法学论坛》2019年第5期。

[33]各级国家监察机关是行使国家监察职能的专责机关，同时负有维护党章和党内法规的执行职责。《深化党和国家机构改革方案》提出，国家监察委员会的职责不仅包括对所有行使公权力的公职人员进行监察，还包括承担维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线方针和决议执行情况。依此，地方各级监察委员会在本地区范围内履行相应职责。

[34]目前，纪检监察机关的工作衔接的制度规范仍有待进一步健全。中纪委制定的《关于加强和改进案件审理工作的意见》对纪检监察机关的案件审理部门的职权作了具体规定，但对于案件审理部门与审查调查部门、监督监察部门之间的工作衔接还缺乏系统的具体制度规范。对于案件调查和审查调查工作的规程，也应制定具体的监察法规予以规定。

[36]有学者认为，监察程序具有外部独立性与内部独立性，应当制定专门的《监察程序法》。参见叶青：《关于独立监察程序的若干问题思考》，载《法学论坛》2019年第1期。

[37]监察程序法规采用混合立法模式，比如《监察机关监督执法工作规定》就监察机关的执法程序与监察权的具体行使作出全面规定。《中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定（试行）》规定各部门采取相关措施的权限、程序和监督管理。监察程序法规采用的专门立法模式，比如关于监察立案程序，中央纪委国家监察专门制定了《中央纪委国家监委立案相关工作程序规定（试行）》、关于中管干部违纪违法的案件审理程序，《中管干部违纪违法案件审理流程及文书规范（试行）》。

[38]人大常委会听取和审议本级监察委员会专项工作报告的监督程序。参见段鸿斌：《监察委员会专项工作报告监督程序之构建》，载《人大研究》2019年第2期。

[39]《党务公开条例》规定了党的纪律检查机关应当公开的党务事项，纪检监察机关虽然合署办公，职能职责存在交叉，但监察工作信息与党的纪律检查机关公开的党务信息的内容构成與公开范围并不完全相同。

[40]国家赔偿法没有纳入十三届全国人大常委会立法规划。有学者提出，应修改国家赔偿法专章设定监察赔偿，归责原则采取违法归责原则与结果归责原则结合的归责原则，赔偿程序适用刑事赔偿程序的规定。参见张红：《监察赔偿要论》，载《行政法学研究》2018年第6期。

[41]习近平：《在十九届中央纪委四次全会上的讲话》，载《人民日报》2019年2月14日。

[42]【美】博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第479页。

（作者系四川大学法学院宪法与行政法学博士研究生，成都经开建发贸易有限公司董事长。本文系2013年度司法部国家法治与法学理论项目“我国经济政策的宪法规制研究”〔项目批准号：13SFB2010〕的阶段性成果）