地方人大决定与地方性法规之比较

张钦

自2019年底新冠肺炎疫情肆虐以来，至2020年2月，全国已有京沪苏浙冀鄂等10余个省、直辖市和部分设区的市人大常委会密集出台了有关依法防控疫情、为疫情防控营造良好法治环境方面的决定。这对于提高依法防控水平、增强依法治理能力，也为打赢疫情防控人民战争、总体战、阻击战提供了有力的法律武器。然而在实践中，有的同志包括从事地方人大工作的同志对人大决定的作用认识不足，他们认为人大决定与发个文件、出个简报差不多，因而有的地方极少作出决定;还有的认为人大决定很神秘、很高大上，应当与制定地方性法规同等对待，致使人大决定的作用没有充分发挥出来。因此，弄清地方人大决定与地方性法规的关系，适时作出人大决定，提高人大决定的质量，对于全面做好地方人大工作具有重大意义。

一、地方人大决定与地方性法规的概念

何谓“决定”？《2012年党政机关公文处理工作条例》界定的“决定”一词“是适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项的公文”。由于人大没有独立的公文格式，笔者认为，这个文件中的“党政机关”属于泛指，包括人大机关的决定，正如《党政领导干部选拔任用条例工作条例》中的“党政干部”包括人大干部的道理一样。根据我国法律规定，县级以上地方各级人民代表大会及其常设机构——常务委员会行使重大事项决定权，可以就本行政区域内的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作等重大事项作出决定。所谓地方性法规，是指法定的地方国家权力机关依照法律法规的授权，在不违背宪法、法律和行政法规的情况下，制定和颁布的在本行政区域范围内实施的规范性文件。广义而论，地方性法规和人大决定及政府规章，构成了地方立法的三个组成部分。

二、地方人大决定与地方性法规的异同

（一）基本相同之处

1.二者都是由地方人大或者常委会作出或制定的，都是其履行法定职责的基本方式。至于是由人大会议还是由常委会会议来作决定，则视其内容的重要程度和会议召开的时机而确定。

2.二者都是依照宪法和法律规定制定的具有法律效力的规范性文件，且都具有权威性、指导性、稳定性和长期性的特点。

3.二者都是针对当地改革发展稳定等重大事项，以及与民生密切相关的问题而作出或者制定的。

4.二者都应当遵循“不抵触、有特色、可操作”的原则。这三项原则不仅是针对制定地方性法规而提出，也是地方人大作出决定应当遵循的。

（二）不尽相同之点

1.行文依据不尽相同。前者行使的是重大事项决定权，其依据主要是地方组织法等法律。而后者则行使的是地方立法权，其依据是立法法等。

2.对象范围不尽相同。前者可以就本地的重大事项作出决定。而后者则主要是在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面的范围内制定法规。

3.职权层级不尽相同。前者地方各级人大或者常委会都可以作出。而后者中县级人大或者常委会则不能制定地方性法规（民族自治县可以制定自治条例或者单行条例）。

4.审议次数不尽相同。前者一般由地方人大会议或者常委会会议一次审议就可以表决通过。而后者除在内容十分简单、意见高度一致的情况下作为特例一审就可以表决通过外，其他的均实行二审或者三审甚至更多审次再进行表决。

5.载体容量不尽相同。前者一般内容比较单一，基本上就针对某个方面的主要问题，如为了应对新冠肺炎疫情，10余省、直辖市人大常委会作出的专门决定，其条目按顺序展开，均在5至12条之间，字数也就2000至3000字，内容也比较宏观。而后者除非特殊情况，常见的法规其结构一般有总则、分则、法责、附则，也有的分了章、节，有的还分目、项等。法规篇幅普遍有数千字甚至过万字。

6.缓急程度不尽相同。前者除针对的事项比较重大之外，还有一种情况就是较为紧急。如2018年一些地方人大常委会作出关于扫黑除恶专项斗争的决定，尤其是这次防控新冠肺炎疫情的决定，以及有关打击野生动物非法交易、全面禁止食用野生动物的决定，从起草到审议通过也就1至2个月。而后者由于要经过反复调研论证，还要立项、起草、审议、表决、呈报，以及上级审议批准，一般都需要1年以上时间。

7.文字表述不尽相同。前者更多地用政治性、号召性、倡导性语言，当然也有禁止性语言。而后者更多地采用法言法语。

8.时间跨度不尽相同。由于前者有应急性的特点，决定中确定的一些特定事项时间相对较短，有的还专门规定决定的废止时间。而后者的应急功能不甚明显，更多的是立足长远制定法规。

三、精准起草地方人大决定草案

地方人大要积极地用好重大事项决定权，坚持问题导向，抓住党委政府最关心、人民群众最关注的重点确定题目，精心起草决定草案。

1.选准标题。与地方性法规标题不同的是，地方人大决定的标题基本采用的是公文标题格式，一般由三段论组成：制定机关+决定内容+文种。这次10余个省、直辖市的决定大都以XX省（市）人民代表大会常务委员会（即制定机关）关于依法全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作（即决定内容）的决定（即文种）行文。

2.提炼导语。导语即序言，主要讲清三层意思：一是出台决定的意义，从制定决定的必要性、紧迫性、针对性出发，着眼于解决突出问题来进行阐述;二是说明出臺决定的法律依据和政策依据;三是强调本决定联系本地实际作出。

3.写好内容。这是决定的核心部分，以这次各省、市依法防控新冠肺炎病毒疫情决定为例，一是提出防控工作的基本原则和总体要求。普遍强调疫情防控工作要遵循依法依规，科学防治，精准施策，有效规范，联防联控，群防群治的原则。二是明确地方各级政府的职责、工作要求。即明确各级政府和基层街道办事处的属地管理责任，构建横到边纵到底的严密防控机制;明确政府在维护社会秩序中的重大责任;明确政府应当提供便捷的社会服务的职责;明确政府要为企业发展提供必要的服务保护。三是授权政府可以采取临时性应急管理措施。指出鉴于疫情防控工作的特殊性、复杂性，可能有一些紧急情况需要特殊应对和处置，为了尽最大努力支持政府防控工作，这些地方的决定均要求政府可以采取临时性应急管理措施，制定政府规章或者发布决定、命令和通告等，并及时调整实施细则和配套文件。四是划出“红线”。各地决定大都提出要规范疫情信息报告和公布，不得缓报、漏报、瞒报和随意报;强调任何单位和个人不得编造传播有关疫情的虚假信息。五是要求各级人大及其常委会，以及人大代表应当充分发挥作用，既监督又支持，还参与防控工作。六是上述决定还就地方、单位、社会组织和公民如果违反决定作出了问责、追究的相应规定。

四、地方人大决定草案写作的注意事项

由于篇幅限制，本文仅就起草地方人大决定草案应当注意的事项，做些探讨。

1.坚持不抵触原则。这个原则是维护社会主义法制统一和尊严的需要。从前面各地防控新冠肺炎疫情的决定来看，均以传染病防治法、突发事件应对法、野生动物保护法、动物防疫法、突发公共事件应急条例等上位法作为立法依据。

2.做到管用实用。起草决定切忌照抄照搬上级和外地的文本，防止“上下一般粗”，条文要尽量具体明细，可以确定一些好操作的指标。

3.表述尽量规范。一是文本要简洁。现在的问题是人大决定的标题普遍字数偏多，有的长达数十个字，有的内容也比较冗长。要改变文风，长话短说，杜绝正确的废话和纯属表态式语言，言简意赅。如新型冠状病毒感染肺炎疫情就可简写为新冠肺炎疫情;人民代表大会常务委员会可以按照约定俗成写为人大常委会。二是层次要分明。逻辑关系严谨，每个层次、每个段落一目了然。鉴于目前几乎所有决定中基本不列二级标题而一句话说到底，此举既不利于传达贯彻，也不利于宣传解读，更不利于熟记落实，建议每个问题前还是要列上小标题。三是标点要准确。应当严格按照修改后的规范的标点符号行文。注意决定标题中的所有标点符号非特殊情况都是可以省略的，正文中的书名号、引号之间可以不再用其他符号隔开，如果不用全称引用的法律法规标题可以不用书名号。

4.问责规定有刚性。虽然地方人大决定不宜单列法律责任，但是也要有相应的内容，有惩罚性规定，否则决定就只是一份倡议书，其作用大打折扣。

（作者系湖北省荆州市法学会会长）