人大常委会行使任免权的法定情形与法律用语之辨析

符乔荫

依据宪法和相关法律规定，立法、决定、监督、任免是国家权力机关人大及其常委会的四大职权。本文仅就人大常委会行使任免权的法定情形及其法律用语，依法加以辨析。这是因为在实践中，全國人大常委会与地方各级人大常委会，以及地方各级人大常委会之间，在依法行使任免权方面有一些不同之处，需要仔细辨识并准确把握。

一、全国人大常委会行使任免权的法定情形及相应法律用语

1.宪法规定了四种情形及相应用语

一是“决定人选”情形：（1）根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、秘书长、部长、委员会主任、审计长人选;（2）根据中央军委主席的提名，决定中央军委其他组成人员人选。值得注意的是，宪法将这一任免权先行赋予了全国人大，所以每届全国人大一次会议在完成选举事项后，还有根据国务院总理的提名和中央军委主席的提名决定有关人选的事项。

二是“任免”，有三种具体情形： （1）根据国家监察委员会主任的提请，任免国家监察委员会副主任、委员（监察法亦作相应规定）;（2）根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员等（法院组织法亦作相应规定）;（3）根据最高人民检察院检察长的提请，任免最高人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员（检察院组织法亦作相应规定）。

三是“批准任免”，一种具体情形，即根据最高人民检察院检察长提请，批准各省、自治区、直辖市人民检察院检察长的任免（检察院组织法亦作相应规定）。

四是“决定任免”，一种具体情形，即决定驻外全权代表的任免。

2.全国人大组织法规定了两种情形及相应用语

一是“任免”，即由全国人大常委会委员长提请，任免常委会副秘书长及工作委员会主任、副主任和委员。

二是“补充任命”，即在大会闭会期间，可以补充任命人大专门委员会的个别副主任委员和部分委员，由全国人大常委会委员长会议提名，常委会会议通过。

3.全国人大议事规则规定了两种情形及相应用语

一是“决定接受辞职”，即大会闭会期间，可以决定接受全国人大常委会组成人员、国务院总理、国家检察委员会主任、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长提出的辞职请求。

二是“决定代理人选”，即大会闭会期间，可以在国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院正职缺位时“代理人选”。

综上所述，全国人大常委会行使任免权共有八种法定情形、七种相应法律用语。

值得注意的是，全国人大常委会人事任免办法（1989年七届全国人大常委会第二十一次委员长会议通过，2008年十一届全国人大常委会第五次委员长会议修改）除“接受辞职”“决定代理”外，将上述五种法律用语决定人选、决定任免、任免、批准任免、补充任命规制为三种：

1.任免。对象为全国人大常委会副秘书长，专门委员会个别副主任委员、部分委员、顾问，常委会法制工作委员会和预算工作委员会主任、副主任、委员;香港特别行政区基本法委员会和澳门特别行政区基本法委员会主任、副主任;常委会代表资格审查委员会主任委员、副主任委员、委员;最高人民法院副院长和庭长、副庭长、审判员、审判委员会委员，军事法院院长;最高人民检察院副检察长和检察员、检察委员会委员，军事检察院检察长。

2.决定任免。对象为国务院部长、委员会主任、审计长、秘书长（未涉及副总理、国务委员的个别任免）;中央军事委员会副主席、委员;驻外全权代表。

3.批准任免。对象为省、自治区、直辖市人民检察院检察长。

可见，全国人大常委会已经不再使用“决定人选”“补充任命”等法律用语了。

二、地方人大常委会行使任免权的法定情形及相应法律用语

1.宪法规定了一种情形，即地方各级人大常委会“依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免”（宪法第一百零四条）。由此可见，“决定任免”是地方各级人大常委会行使任免权的宪法用语。换句话说，地方各级人大常委会行使任免权，无论有多少种法定情形，从宪法上讲，法律用语就是“决定任免”。

2.地方组织法规定了八种情形及相应用语。地方组织法以宪法为依据，规定了地方各级人大及其常委会和各级人民政府的组织、产生、任期、职权、工作原则和工作方式等。对于地方各级人大常委会行使任免权，地方组织法规定了八种情形及相应用语。

一是“决定个别任免”，即“在本级人民代表大会闭会期间，决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免”（地方组织法第四十四条）。值得注意的是，这种情形及相应用语是全国人大常委会所没有的。

二是“决定代理”，即“在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和人民法院院长、人民检察院检察长因故不能担任职务的时候，从本级人民政府、人民法院、人民检察院副职领导人员中决定代理的人选;决定代理检察长须报上一级人民检察院和人民代表大会常务委员会备案”（地方组织法第四十四条）。

三是“决定任免”，有三种具体情形： （1）地方各级人大常委会“根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免，报上一级人民政府备案”;（2）省、自治区、直辖市人大常委会“根据主任会议的提名，决定在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长的任免”;（3）省、自治区、直辖市人大常委会“根据省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的提名，决定人民检察院分院检察长的任免”（地方组织法第四十四条）。

四是“任免”，有两种情形： （1）“按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定，任免人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员，任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员”（地方组织法第四十四条，法院组织法第四十三条，检察院组织法第三十八条第一款、第三款）;（2）“在大会闭会期间，常务委员会可以任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常务委员会会议通过”（地方组织法第三十条）。值得注意的是，这是2004年修改后的规定。从此，地方人大常委会对于这一部分人员的任职或“去职”，不再适用“补充任命”和“接受辞职”的规定，而是“任”或者“免”。

五是“批准任免”，即“按照人民检察院组织法的规定”，“批准任免下一级人民检察院检察长”（地方组织法第四十四条，检察院组织法第三十八条第二款）。省一级、设区的市一级的人大常委会均有此权。

六是“决定撤销职务”，即“在本级人民代表大会闭会期间，决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务;决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务”（地方组织法第四十四条，监督法第四十四、四十五、四十六条）。

七是“决定接受辞职”，即大会闭会期间，人大常委会组成人员和政府领导人员、人民法院院长、人民检察院检察长可以向本级人大常委会提出辞职，由常委会决定是否接受辞职，常委会决定接受辞职后，报本级人大备案;检察长的辞职，还须报经上一级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准（地方組织法第二十七条）。

八是“通过人选”，即“代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由常务委员会主任会议在常务委员会组成人员中提名，常务委员会会议通过”;特定问题“调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主任会议在常务委员会组成人员和其他代表中提名，提请全体会议通过”（地方组织法第五十、五十二条）。值得注意的是，全国人大常委会人事任免办法对于代表资格审查委员会组成人员的任职和“去职”，适用的法律用语是“任免”。笔者认为，这里有三个问题有待研究：一是是否可以认定代表资格审查委员会具有常设性，而特定问题调查委员会则不具有常设性？二是如果“一是”的答案是肯定的，那么具有常设性的代表资格审查委员会的组成人员与不具有常设性的特定问题调查委员会的组成人员，任职和“去职”是否属于相同法定情形，是否一定要适用相同法律语言？三是如果“二是”的答案是否定的，那么可否对于代表资格审查委员会组成人员适用“任免“的规定，对于特定问题调查委员会组成人员则使用“通过”的规定？

三、地方各级人大常委会行使任免权的特殊情形及相应法律用语

实践中，地方人大常委会行使任免权还有三种特殊情形及相应用语，有的尚待有关法律作出规定，有的很少出现且有待进一步明晰。

一是对于地方各级监察委员会副主任、委员的任职和“去职”，地方组织法尚无规定，但监察法作出了规定，即由检察委员会主任提请本级人大常委会“任免”（监察法第九条）。可见，监察官与法官、检察官的任职和“去职”是一个相同的法律用语：“任免”。

二是法院组织法、检察院组织法分别规定了一种不同于免职、撤职甚至罢免的“去职”情形及相应用语：撤换、批准撤换。实践中，这两种情形都很少出现。法院组织法第四十四条第二款规定，在地方人大闭会期间，本级人大常委会认为法院院长需要“撤换”的，应当“报请”上级人大常委会“批准”。这可以称之为“批准撤换”。检察院组织法第三十九条第二款规定，全国人大常委会和省、自治区、直辖市人大常委会根据本级人民检察院检察长的“建议”，可以“撤换”下级人民检察院检察长、副检察长和检察委员会委员。这里需要从立法技术或法条解释上注意三点： （1）两个规定都没有使用“上一级”“下一级”，用的都是“上级”“下级”，而这两组词语的概念原本是不同的;（2）法院院长的撤换需要由上级人大常委会“批准”而不是“决定”，但这里的“上级”当指“上一级”，如县一级人民法院院长如需撤换，应当由上一级即设区的市一级人大常委会批准，而不宜越过市一级由省一级人大常委会批准;（3）全国人大常委会和省级人大常委会有权根据本级人民检察院检察长的建议，撤换“下级”人民检察院检察长、副检察长和检委会委员，这里的“下级”当不限于“下一级”，如对于县一级人民检察院检察长，省一级人大常委会有权撤换，全国人大常委会也有权撤换，但设区的市一级人大常委会是无权撤换的。简言之，“批准撤换”和“撤换”的内含和外延都是不同的。这些很有必要通过法条释义或者法律问题解答予以规范。

三是对于地方各级人大常委会副秘书长和工作委员会主任、副主任等工作机构负责人的任职和“去职”，地方组织法尚无规定，一般是按照全国人大常委会法制工作委员会的答复意见办理，即“参照全国人大组织法的规定，由常委会主任提请常委会任免”。这就是说，地方人大常委会对于自身工作机构负责人采用的是“任免”的方式。但也有个别地方，采取的是“决定任免”的方式。笔者认为，政府不仅是国家行政机关而且是本级人大的执行机关，所以地方组织法对于政府组成部门（工作部门）负责人的任职和“去职”适用的是“决定任免”，明显与作为国家监察机关、审判机关、检察机关的监察委员会、法院、检察院的副职及以下人员的任职和“去职”所适用的“任免”不同。从“执行”的意义上说，人大常委会工作机构负责人的任职和“去职”，性质类同于政府组成部门负责人的任职和“去职”，当适用“决定任免”为宜。

综上所述，地方人大常委会行使任免权共有十一种法定情形及九种法律用语。

（作者单位：湖南省人大常委会办公厅）