公安大数据背景下的网格化社会治理创新——以江苏部分地区实践为例

吴昌蓉 蒋颖妍 朱晓申 韩文彬

一、公安大数据背景下的网格化社会治理的提出

（一）网格化管理的内涵沿革

网格化管理是指按照一定的人口规模和地区范围，把城市社区划分为若干个单元网格，每个网格配备一名或多名管理人员，通过现代化信息技术和网络平台等手段，对单元网格内的部件和事件进行定期巡查，向居民提供服务的一种管理形式。2004年“网格化管理构想”首次在北京市东城区实施，强化社会治理，为居民提供更优质的服务，取得了突出的成绩。2013年11月，《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，创新社会治理必须着眼于维护最广大人民的根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平。改进社会治理方式，要坚持源头管理，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台。此后，网格化管理经验逐步向全国推广。

（二）大数据与网格化管理的内生联系

现行网格化管理将管理融于技术发展之中，社区资源被整合为实体网格、虚拟网络两张网，两张网有机结合，形成新型网格化管理模型。实体网格突出了社区在基层社会管理服务中的作用，整合社会管理和服务资源，强化分片、包干的责任，落实服务管理。虚拟网格建立基础信息管理平台、民情分析机制、考核评估体系，依托现代信息技术，其内核是大数据思维。

2015年8月国务院《促进大数据发展行动纲要》（国发〔2015〕50号）指出，大数据是以容量大、类型多、存取速度快、应用价值高为主要特征的数据集合，正快速发展为对数量巨大、来源分散、各式多样的数据进行采集、存储和关联分析，从中发现新知识、创造新价值、提升新能力的新一代信息技术和服务业态。2015年起，大数据进入3.0时代，具有融合的数据平台，融合的大数据分析语言，融合的BI和AI，大数据、人工智能、云计算深度融合，应用、数据、服务相互促进并融合成为生态等特征。2019年5月26日，中国国际大数据产业博览会在贵州省贵阳市召开，表明大数据已成为国家重要的基础性战略资源，提升政府治理能力的新途径。

（三）公安大数据是网格化管理的内在动力

美国SPI项目运用分析预测模型，建立以问题为导向、以情报为主导的警务，强化犯罪数据的分析能力，提高犯罪预测的精准度，成功降低了犯罪率，为警务向精准、高效方向发展提供了新思路。我国公安机关顺势而行，大力发展应用大数据技术，拓展大数据思维，以大数据库为基础，科技人才为支撑，进行第三次警务革命，响应习近平总书记在全国公安工作会议上的要求：“要把大数据作为推动公安工作创新发展的大引擎，培育战斗力生成新的增长点，全面助推公安工作质量变革、效率变革、动力变革。”实现信息资源的强度整合、高度共享、深度应用，服务于警务指挥调度、违法犯罪查控、公安行政管理及服务群众，实现警务工作的现代化与信息化，提升警务效能。

公安大数据是警种、业务、数据的综合，将公安大数据嵌入网格化管理是创新社会治理体系和立体化防控体系建立、完善的必由之路。“大数据资源+警务资源+社会面资源”将实现“1+1+1＞3”的社会综合治理效果。首先，社区管理服务主要包括基层党组织建设、政策法规宣传、便民利民服务、治安巡逻防范、矛盾纠纷排查调处、预防青少年犯罪、社区矫正、刑满释放人员安置帮教、流动人口和出租房屋管理、防范和处置邪教、人口与计划生育管理服务、城市综合治理、综合治税等，其中大部分的管理和服务由公安机关提供，业务相关数据资源由公安机关掌握。公安机关是网格化管理的数据提供者和管理践行者，公安业务尤其是社区警务是网格化管理中重要一环，将公安大数据嵌入网格化管理是社区治理的应有之义。其次，发挥社区治安防护的主动性，更好地提高社区治安防控水平，降低犯罪率，建立和谐警民关系，为社会提供更全面精细的服务是社区警务的目标。网格员充分接触群众，其提供精细化、专业化的服务客观上达到了减少社会矛盾、预防事故发生，提高市民满意率的效果，分流了一部分原来由基层派出所承担的非警务工作，减轻基层警务压力，降低了执法成本。同时，网格员在日常工作中可以收集到大量的数据，诸如网格内人员信息、财物信息等，可以成为公安大数据来源的重要组成部分，为信息研判、案件处理提供支撑。最后，将公安大数据嵌入网格化管理更容易促进信息资源共享，打破不同部门信息壁垒，提高管理效率，降低管理成本。公安机关的综合平台建立比较成熟并且不断发展，在政府部门中走在前列，拥有大量信息化资源和先进的管理经验。以网格化管理为硬件，公安大数据为软件，其他治理模块不断补充完善，社会治安综合治理才能有血有肉，高效运转。

为积极响应党的十九届四中全会精神，江苏省在推行网格化管理和服务，实现政府治理和社会调解、居民良性自治，夯实基层社会治理基础方面加大人力、物力投入，大力贯彻实施，近两年设立12万个网格，配备近30万名专兼职网格员，率先实现网格化管理全覆盖，在全国网格化治理建设中走在了前列。江苏公安机关作为网格化社会治理建设的中坚力量，纷纷进行了创新实践，树立了一个个先进典型，为网格化社会治理发展提供了良好的学习研究素材。

二、江苏省部分地区网格化社会治理创新实践

（一）南京“智能围区”

“一网、一中心、三平台”（公安信息栅格网、大数据中心、大情报一体化实战平台、警综平台、办公平台）构成了南京市公安局信息化整体框架。不断创新发展的特色应用系统嵌入框架中，如“慧治安”治安管理综合系统，交通事故处理系统等可以提供法律、法规、案例查询，疑难问题在线咨询，执法规范流程等服务，共同构成一张完整精密的公安信息网。南京市公安局加大基础建设投入，建设了大量前端科技感知设备，提高数据获取和运用能力，其中云计算资源设备增加到2000台，监控网络密布，全市安装各类监控摄像机达40万台，计划在2020年建设500个智能小区。公安大数据建设强化数据服务民警实战理念，实现超级可视、超级关联、智慧输出，通过数据赋能，给一线民警“减负”。

在情报主导警务理念指导下，南京大情报一体化实战平台开发出一款社区民警使用的版本，定位于用一张图实现公安内部数据、各类技防数据、外部采集数据的全域数据感知和融合，为社区民警打造一个风险可知、可视、可管、可控的辖区——智能围区。平台整合展示辖区内人口基数构成、重点人员、重点单位、治安场所、发案破案情况等社区民警关注的基础数据，经济类公司暴雷发现、涉黑涉恶线索发现、隐藏食药环线索发现、精神病隐患发现、水电气异常发现、人户分离发现、不实空户发现、疑似群组发现等各类模型互相叠加、固化嵌入社区工作，构建了一个个全方位可视化的智能围区，打造网格化综合治理更小粒度的细胞单元。智能围区通过监控设备、人脸识别、车牌号识别，全方位显示小区内人员、车辆、案件、警情、周边情况的实时信息，涵盖围区进出车辆、周边房价、犯罪治安问题预防、通过物联传感运用，消除盲区消防隐患应用等。智能围区概念有三个特点：一是移动化。依托基层一线民警“警务通”手机移动警务功能模块开展研发，数据实时对接警综平台，无需重复录入，造作简单便捷，为高效执法提供支撑。二是标准化。信息采集遵从统一规范，无需数据清洗，同时对具体执法规范详细提示，为规范化执法提供支撑。三是可视化。依托公安内网要素数据和警务地理系统，围绕处警、案件、单位、人、财、物各项系统数据，践行数据赋能理念，最大限度整合、挖掘、分析、推送数据，以可视化的方式推送，直观便捷。社区民警使用的移动警务端可以实现任务查看、线索上报、信息查询、发布指令等等功能，信息可以通过短信推送。通过提前赋权，将技网侦数据提供给社区民警，由情报主导警务，变基层上报数据为掌握海量数据资源的上级主动为基层服务，提高社区民警工作能效。智能围区的建立为网格化管理提供了新的思路，通过大数据、物联网的技术手段，全方位收集、分析、研判网格内各类数据，为治安管理、社区服务提供精准指向。将公安大数据嵌入社区网格化管理，可以提供夯实基础建设、海量数据以及丰富的建设管理经验。

（二）苏州高新区网格化管理实践创新

苏州高新区位于苏州古城西侧，面积332平方千米。截至2019年底，全区实有人口近100万人，其中户籍人口42万余人，流动人口56万余人。针对辖区内流动人口体量庞大、公共服务需求激增、治安管控及风险防控难度加大等现实情况，高新区创新设立苏州市区首家新市民事务中心，由公安、人社、教育、卫计等7个部门派专职人员常驻，通过健全管理网格、依托海量数据赋能，实现了社会治理的提档升级。高新区构建了覆盖全区的网格化工作体系，在各区镇、街道成立新市民事务分中心，各社区（村）警务室成立60个新市民事务工作站，将全区划分为244个管理小网格，配备420名网格员（以公安协管员为主），形成区中心、分中心、社区工作站、小网格的四级网络体系。（见下图）

苏州高新区公安分局紧抓区域社会治理现代化试点的契机，进一步整合社会资源、促发部门联动，以智慧警务的不断延伸推动网格化社会治理创新。

1.搭建指挥调度平台。高新区公安分局建设了以大数据共享服务为主要特征的新市民综合管理平台，集成信息采集、线索上报、自主申报等子模块，为网格员统一配备移动终端设备，实现指令的发现、交办、跟踪、反馈等全部线上运行。进一步打通政务网、视频专网、公安网数据交换通道，确保新市民综合管理平台与区联动中心平台对接，实现各类基础信息脱密后高度融合共享。同时，将公安采集的基础数据与社保、计生数据对接互通，建立新市民全息数据库，全面掌握新市民的总量、分布、居住、从业等情况。通过数据模型，对新市民人口趋势、异常、相关性等开展分析研究，并以任务单的形式下发至相应的网格员移动终端，由网格员限期上门开展比对、核查等工作。截至目前，比对漏登、漏采新市民5128人，发现应参未参保人员1052人。

2.拓展信息来源渠道。高新区公安分局发挥网格员“人头熟、触角深”的优势，依托“一标多实”基础工作开展的有利契机，发动网格员在对各自网格内的标准地址、实有人口、实有房屋、实有单位基础信息采集的基础上，扩充采集广度，增加采集内容。针对入户走访、法律宣传、安全宣讲、单位检查等过程中发现的社情民意、矛盾纠纷、人民防线、扫黑除恶等7类信息，由网格员通过移动终端的信息采集模块，将此类重点信息上报至新市民综合管理平台，经过平台智能筛选过滤，同步推送至该网格社区民警的警务通以及指挥中心综合信息库，社区民警及时跟踪摸排上述线索，对于有深挖价值的，会同专业部门进一步分析、经营，最大限度掌握内幕性、核心性、深层次的情报信息，形成主动感知隐患、发现问题的强大触角。截至目前，高新区网格员在日常工作中共通过移动终端采集案件线索、矛盾纠纷、出租房隐患等各类情报信息5682条，确保了不稳定因素化解在萌芽状态，稳定在网格之中。

3.升级物防技防设施。高新区公安分局将公安要素嵌入社会治理的网格之中，在新市民人数集中的64个老旧（动迁）小区推进安防综合改造工程，制定改造三年计划，着力解决小区基础设施陈旧、功能配套不全、日常管理制度不健全、可防性案件高发等问题，全面整治小区交通、安全、卫生环境，努力为新市民打造环境优美、安防完善、秩序井然的平安社区。截至目前，已完成全部64个小区改造，已改造小区的出租房屋、新市民登记率均达90%以上，可防性案件同比下降16%。同时，新市民综合管理平台开放居民小区智能道闸、人像卡口、单元门视频门禁等数据接入接口，逐步实现形成人像数据、门禁数据与新市民数据实时联动比对，形成信息化、智能化的管理网络，以智慧警务推动网格化社会治理的不断创新和升级。

（三）扬州市公安局网格化社会治理实践

近年来，扬州市公安局为了贯彻落实习近平总书记关于“加快推进立体化、信息化社会治安防控体系建设”的系列重要指示要求，紧密结合公安部出台的《全国公安机关加快社治安防控体系建设行动计划》，紧跟互联网、大数据的发展节奏，将网格化社会治理的创新推上新的高度，更是将次创新体制纳入“云上扬州”总体布局，以此细化任务、责任。

扬州市公安局相关部门通过前期网格化社会治理经验教训收集资料，根据之前的各项实验数据进行理论创新，后期科学严格制定相关创新理念的实践计划。此次网格化社会治理体系的创新举措具体展现如下：

1.网格化严格划分，增强公安工作主动性。相较于原先社会治理的管辖区域边界模糊化管理，扬州各地严格按照省标，在各自单位以及各单位的警务区范围内划分网格，为下一步整合部门资源、配备网格员队伍、发挥网格化社会治理工作效能做好前期准备工作。同时对各地在统一划分设置网格过程中遇到的困难与问题，都给予相应的指导和解答。目前全市共划分综合网格6804个、专属网格632个，并按照省里部署，落实“地理信息编码”工作，务实推进试点工作。宝应县作为全省创新网格化社会治理机制第二批试点单位，已成立全县创新网格化社会治理机制工作领导小组，实行县委、县政府主要领导“双组长”负责制，筹建网格化服务管理中心。作为市试点单位的广陵区，创新开展“古城网格化社会治理”工作，东关街道网格化管理服务中心已经建成并投入运行，制定网格化服务标准，探索建立网格化“六民”（解民需、扶民困、得民安、宜民居、助民乐、促民富）服务模式。扬州公安主动对接全面禁放烟花爆竹工作，建立“区—街道—社区—小区”四级一体禁放管控网格，划定管控网格1150个，发动34177名管控力量参与网格化宣传、巡查、劝导等工作，成功实现了重要节点全面禁放“零响声”的效果。

2.网格化精细治理，提高社会面治理能力。将社会治安立体防控网、综合数据分析、视频监控等实战应用系统与实战指挥调度平台充分结合起来，互用长处、查漏补缺，形成侦查新模式。同时大量增加街面高清摄像头、卡口卡警、高空瞭望点等侦查设备，实时抓取商场、车站等人员密集场所的实况，减少公安工作的被动性，及时掌控社会面的稳定情况。通过设置监控、网络围栏、电子围栏等等方式，建成多处人脸识别点位，利用人脸识别等信息化技防手段，大量比对并抓获犯罪嫌疑人，极大提高破案效率和破案率，有效打击社会面犯罪行为。实现社会治理由“粗”到“细”，实现“精细”管理，避免“真空地带”和盲点。

3.网格化运作细致，做实社区警务工作。坚持共建共治的理念，不断探索研究“1+2+3+N”工作模式。建成警务大数据基础管控综合应用平台，开展“一标四实”基础管控数据采集应用会战，标注建筑点位87.9万个，采集标准地址195.8万条，核查登记实有房屋99.3万户、实有人口239.4万人、实有单位2.03万家、实有监控2.17万个。同时结合市局研发的“基础管控综合应用平台”，利用其“一站式登录、一站式采集、一站式核查、一站式应用”的优势，及时掌控重大事件、重点人员等涉稳因素，根据实况发布预警指令、提出稳控对策，积极开展源头治理和应急处置。在重大安保活动期间，每日对涉稳风险系数较高的重点人员的身份信息、体貌特征、手机号等进行综合研判，形成情报产品下发给责任单位，并实时为驻京前沿工作组提供情报。这次网格化社会管理创新通过“网”与“格”，构建了一套交互智能的运行系统，实现了公安甚至其他政府、社会服务部门的资源整合。

三、当前公安网格化社会治理存在的主要问题

（一）网格化联动工作流于形式

各部门执法力量下沉网格运行机制还不顺畅，对基层资源整合还不完善，缺乏即时联动协调机制，对社会基层治理要素掌控不见底的现象还普遍存在，导致在社会网格化治理联动实战过程中，各部门无法主动积极响应联合执法和长效管理服务要求，仍需政府各级部门从中斡旋协调，社会网格化联动仍停留在的“口号”和理论阶段，尚未实现社会治理网格化的新型治理理念。同时，网格化治理缺乏专业力量接入，单一依靠政府力量的公共服务依旧存在工作短板，亟需社会各界专业团体组织全面融入网格。

（二）职责明晰的任务清单尚未形成

由于任务清单未能细化，一些地方将“一格多元”单纯地认定为网格包揽所有事务，制定、派遣网格员任务清单过多，不科学考虑网格员的承受力，将基层治理工作全部压实在网格员身上，网格员工作职责被不断扩大。网格员作为基层社会治理最后一环的承担者，不仅要完成辖区内日常的信息采集及巡查的工作，同时需要承担街道社区下发的各种临时工作任务，主职工作时间过度被占用，开展实质性隐患排查、化解等治理工作的时间被压缩，导致最重要的基础工作质量下降。

（三）网格员能力参差不齐

一方面，网格员招募人员范围广泛，来自于各行各业，甚至部分新招募的网格员才刚刚走出校门，缺乏工作和生活经验，与基层群众交流能力不足，服务语言生硬、程序化，导致其无法拉近与群众之间的距离，难以得到居民的理解和配合。另一方面，网格员缺乏具有针对性的培训。大部分网格员对于大数据的理解不够透彻，科技应用水平较低，对于各种新兴的软件、系统、平台，不能很好地组织实施运用。很多人只能处理日常信息采集、社区巡防等简单工作，机械地完成上级下达的指令，缺乏发现隐患、治安问题的能力，当发生突发情况时应变能力不足。

（四）智能化数据平台亟待完善

一方面，各条线和各层级部门之间数据壁垒依然存在，数据汇聚共享仍难实现。尽管在网格化社会治理的今天，网格员日常采集的基础信息都将进入数据平台，但是各部门之间仍存在“信息孤岛”现象，各自为战，没有联合融通。仅仅依靠网格员采集的数据量无法满足大数据分析所需的样本量，导致完全依靠人工智能的分析缺乏数据支撑，无法得到可靠的结论服务决策参考。另一方面，信息化系统智能化应用程度不高，不稳定因素趋势预测、模式识别、热点探测、关联分析等技术手段尚不成熟。风险预警信息自动推送、风险处置过程监督等智化功能仍处于模型设计和初级应用阶段，大数据平台的强大功能并未完全发挥。

四、对策建议

（一）科学拟定网格化社会治理的任务清单

公安角度下的社会网格划分，应该以社区警务网格划分为基础，划分警务网格应充分考虑辖区范围和社区发展状况，将辖区划分为规格相当的若干个“责任田”。将社区网格化之后，需要确定一份科学的责任清单。公安视野下的网格化社会治理负责人，按照网格警长、网格管理员、网格联络员、网格信息员来分类。网格警长负责整个网格内人员的调度、具体工作方针的确定等事项，应由社区民警担任这个领导角色；网格管理员作为整个网格管理队伍的中坚力量，平时负责协调警民关系，调解社区小矛盾，应由熟悉社区地理地貌、社区居民等情况的居委会成员担任；网格联络员的主要职责是维护治安稳定，应由社区治保会、保安队担任；网格信息员主要走访社区居民，及时了解社情民意，应由义务巡逻队、志愿者等人员担任。

（二）加强网格化社会治理联动工作积极性

公安等政法部门作为网格化社会治理的主体部门，应该积极定期进行数据共享和信息交流，将各部门的有效信息资源及时收集整合，展开讨论研究，并按照各单位的需求汲取资源。通过有效的资源分享，便捷的获取渠道，加大不同主体部门之间的合作分享积极性，提高治理工作质效。小到一个网格单位中不同主体个人，大到整个网格化社会治理体系中的不同主体部门，互相间的沟通与信任是资源交换的桥梁。各部门在各自的专业领域或者职能边界模糊区域，应发挥主体重担当的作用，主动牵头，不推诿拖延。同时，社区群众是网格化社会治理的最大受众，提高群众的参与度是尤为重要的。加强网格化社会治理，离不开社区群众的大力支持，社区民警可以通过主动入户调查、警民恳谈会等方式，了解群众对于治理工作的建议和意见，总结改进方案。也可以协同其他网格员通过在社区宣传栏张贴宣传海报、召开工作会等方式，增强群众的配合治理意识。

（三）提高网格化社会治理人员的专业化水平

社区民警是网格化社会治理的灵魂角色，其对于社会治理信息化的灵敏度必须提高。信息技术飞速发展下的网格化社会治理，与传统的社区警务治理有很大的差别，它要求社区民警必须全身心投入到社区警务基础工作工作中，下沉、扎根社区。社区民警必须加强服务社区群众的主体意识，通过训练和平时工作的累积，提高沟通能力、应急处理能力。在完成上级交办的任务时，能够做到有序、高效、灵活。由于网格化部分工作专业性强，总体工作量巨大，此项工作亟需外部力量的支援。所以应在原有治理力量存在的同时，通过高薪待遇、人性休假、晋升机遇等保证，向社会面吸引一批高素质专业人才，在网格化社会治理工作中发挥其所长。

（四）加大对智能化数据平台的投入和研究

首先，整合一些不同部门间功能性有部分重合的平台，打破各部门各层级之间的数据堡垒。其次，网格化社会治理需要高效的智能化数据平台做基石，信息服务设备等基础设施必须要到位。再者，各部门联动治理时可设立专项使用经费，为智能化数据平台的研究提供物质支撑，推进风险预警信息自动推送、风险处置过程监督等智化功能应用的升级，真正发挥大数据平台的强大功能。

五、结语

社会发展对社会管理提出了新要求、新挑战。网格化管理以精细化管理和网络化管理为理论基础，将“网格化”理念和“网格化”技术结合，达到信息互通和资源共享，提高办事效率，提高服务质量，提高资源有效利用率，提高处理问题的灵活性。“合作与分享”是网格化管理的核心理念，激发群众、社会组织参与管理的热情和积极性，运用“网格化治理”中的合作精神，相互合作，加强各部门合作，可以提高效率达到互利共赢的效果。当前，公安大数据背景下的网络化治理机制虽有创新、有亮点，却有待不断健全和完善。前途是光明的，道路是曲折的，将来会遇到更多的问题和挑战，需要研究和探索，但相信依托公安大数据结合网格化管理构建社会综合治理体系将会发挥越来越重要的作用。