共享发展理念下农村社区治理的实践困境及路径探析

王海娟

[摘 要] 农村社区面临治理法治化的多重约束，居民参与角色缺失，农村社区对居民需求的了解与居民社区认同度悖论等问题，对农村社区治理造成阻滞。共享发展理念为农村社区治理标定了方向，基于这一理念，需要构建突发事件应急管理体制，完善社区治理的法治基础，扩大居民对社区参与的广度和深度，加大新技术在危机防控中的作用，从而有力推动农村社区治理现代化目标的实现。

[关键词] 农村社区治理;法治化;应急管理体系;共享发展

[中图分类号] D669.3   [文献标识码] A   [文章编号] 1673-8616（2020）03-0023-06

2017年6月，《中共中央  国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》对加强和完善城乡社区治理作出了全面部署，要求到2020年基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系。2020年是城乡社区治理能力的检验期，我国作为农业大国，农村基层社区治理已成为城乡治理无法绕开的重大议题[1]。基于此，本文在梳理农村社区事务治理相关研究成果的基础上，尝试在共享发展理念下，为社区事务治理现代化面临的困境提出相应的措施。

一、共享发展理念的内涵

“共享”一词作为政治词汇第一次正式出现是在党的十五大报告中。在表述建设中国特色社会主义经济的基本目标时，党的十五大报告提出“保证国民经济持续快速健康发展，人民共享经济繁荣发展”。接下来，“共享”的表述开始频繁在党的文件中出现，党的十六大报告提出：“在经济发展的基础上，促进社会全面进步，不断提高人民生活水平，保证人民共享发展成果。”党的十七大报告强调：“走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”党的十八大报告指出：“全党全国人民行动起来，就一定能开创社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。”党的十八届五中全会将共享作为五大新发展理念之一。党的十九大报告指出：“必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板，促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。”上述关于“共享”的提法基本上紧扣发展成果人民共享、构建和谐社会和社会公平保障等党治国理念的重大主题。

共享发展理念的核心是全民共享、全面共享、共建共享和渐进共享。共享首先要求全民共享，将农村地区贫困人口吸收到共享发展之中。其次，全民共享还包括地区的全面共享，发达地区和欠发达地区、城市和农村地区的共享。解决贫困问题正如习近平总书记在广东考察时所强调的，“全面小康路上一个不能少，脱贫致富一个不能落下”，这正是共享发展理念的体现。全面共享是政治、经济、社会、文化和生态建设成果的全面共享。农村贫困地区基本公共服務欠缺和滞后，需要提升农村地区经济发展、教育、医疗、文化设施和生态建设。共建共享使人民群众享有获得感，不仅包括共同享有发展成果，也包括人人都能参与其中。解决农村贫困问题需要充分发挥农民自力更生的精神，让每个农民都能发挥积极性，进而促进地方经济发展。渐进共享说明共享是一个循序渐进的过程，不是一蹴而就的，最终目标是实现共同富裕。

二、新时期农村社区治理实践中面临的挑战

社区作为居民工作生活的主要场所，农村基层社区治理是实现国家治理能力现代化的坚实基础。但乡村社区治理法治化多重约束、居民参与角色缺失、农村社区对居民需求的了解与居民社区认同度悖论对社区事务治理形成了阻滞。新形势下，需要不断提升治理水平以满足居民的需要。

（一）农村社区治理法治化的多重约束

我国对农村社区治理的相关问题十分重视，在2008年的中央一号文件中，首次提出了要创新农村社区管理，要求基层治理坚持服务为导向。在这之后，我国不断出台法律推动农村社区化管理。目前我国涉及农村社区治理的法律有《土地管理法》《农业法》《环境保护法》《村民委员会组织法》等。在行政法规方面，有《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》《人民调解委员会组织条例》等。另外，《宪法》《地方政府组织法》中呈现的基层治理核心价值和理念也是农村社区治理中应该遵循的，但仍缺乏更为细化和精准的法规来约束和规范农村社区治理。

首先，从立法规制来讲，应出台专门针对农村社区治理的法律法规，尤其是农村社区在应对重大公共卫生事件方面的相关法律法规及农村应急管理制度等，如野生动物保护法、重大传染病防治法。其次，“重政策、轻法治”的思想观念导致出现农村社区管理部门职能弱化、法治观念淡薄、服务意识差、有法不依等现象，从而导致现有的法律法规在处理农村事务时表现出力有不逮。

（二）居民参与基层治理的角色缺失

在传统思想观念的影响下，广大农村居民是否有意愿参与社区治理首要考虑的因素是自身服务需求、获得资源及如何使用各种资源。另外，随着农村经济结构的变化，目前农村长期居住的人口以老人、小孩为主，由于农村公共表达机制的不完善导致居民参与基层事务治理的意愿不强，而综合素质较弱导致其即使参与决策也易出现不合理的行为，这些加大了社区治理的难度[2]。针对农村居民与社区联系不紧密的弊端，应通过讲座、公告栏、标语等形式宣传社区治理理念，培养居民为社区服务的意识，强化居民参与社区公共事务的权利。同时，加强社区居民的伦理建设，使其形成文化自觉，增强其对社区的认同感和归属感，并内化为自身日常的行为规范。

除此之外，目前大多数农民认为熟人社会的信息是共享的和透明的，不需要社区提供信息服务，但实际上农村社区信息传播相对不畅，这易造成村民对社会治理认识不足、参与意识较弱。信息是农村居民参与基层治理的重要媒介，信息的公开化和透明化应是社区治理的当务之急，需充分利用互联网获得信息，并及时向民众公开。

（三）农村社区对居民需求的了解与居民社区认同度悖论

居民对社区的认同度决定其参与社区事务的积极性，居民参与社区事务的积极性提高也会增加居民对社区的认同度，二者是相辅相成的关系。而且，居民对社区认同度越高，对社区了解得越多，就越支持社区事务的治理;反之，农村社区也能探求到居民的需求进而不断满足其需求，也就能更好地为农村居民服务，提升农村社区治理水平。

农村是同质性熟人社会，居民对社区的认同度和归属感都比较高[3]。但随着城镇化进程的加速，进城务工人数逐渐增加，农村成了青年人逢年过节暂时回去的场所，因此，大部分农民工对农村社区的认同度急剧下降，对农村的归属感也不高，无意愿参与农村事务。另外，由于农村社区的公共服务设施相对落后，医疗资源不足，卫生技术人员匮乏，加之目前乡村人口大量流入城市务工，导致公共服务产品下沉，缺乏应有的人口密度，这些因素均造成了农村居民对社区的依赖度不高。同时，随着经济社会的发展，村民参与社区治理的外在环境已经发生了较大的变化，居民的诉求也更加多元化和多样化，社区难以准确判断居民的内在需求。在这种情况下，农村社区就出现了居民对社区的依赖与社区对民众的服务不对应。

三、共建共治共享乡村社区治理的顶层设计和精细化路径

在如何实现农村社区治理有效这一问题上，不仅需要构建和谐有序的社会治理结构，还需要提升治理效果，以摆脱其面临的困境，更好地回应人民对美好生活需要的要求。

（一）加强突发事件应急管理体系和能力建设

我国应急管理制度建设起步于2003年，建立了“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制、应急法制），成立了国务院应急管理办公室，颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》，2018年新组建了应急管理部。在基层治理方面，要最大限度发挥集中力量办急事的优势，完善国家应急管理体系。从总体上来看，社区应急管理模式要在法律法规的约束下，发挥政府的主导作用，社区负责具体的运作执行。其中，政府在应对突发公共卫生事件中处于核心位置，对所在地区的情况负总责，在应急预案的要求下，采取强有力的措施控制突发事件的进展[4]。

精细化的应急管理实施需要社区的具体运作。农村社区承担的主要任务包括改善农民的生产生活条件，促进地区经济;增加农民收入，发展现代农业，建设美丽乡村。另外，还需为社区居民提供便民服务，具体内容包括科技、卫生、文体娱乐活动、基础设施（水、电、交通、通信、厕所改造等）建设、社会治安、民事纠纷、超市连锁店、垃圾清理等。由于农民的被动服务和参与意识不高，部分村民认为社区事务与自身关系不大，致使农民对社区的认可和依赖性较低。应急管理模式的实施一方面要为社区居民提供基本服务，做好后续保障工作，如心理辅导、居家注意事项、社会治安等;另一方面则离不开每个社会成员的配合，如配合相关部门的措施、主动了解相关信息等。

（二）完善农村社区治理体系的法治基础

健全、完善农村社区法律制度是推进和实现社区治理体系现代化的前提，但现有的法律條文符合农村特征的相对较少，加之乡村法治氛围不浓厚，主要依靠乡约、村规、道德等进行约束[5]。为社区治理实践提供合法基础，第一，应加快社区管理立法进程。除《中华人民共和国村民委员会组织法》《中国共产党农村基层组织工作条例》之外，尽快出台规范农村社区事务治理的相关法律法规，并将乡村特有的人情文化融入乡村法治建设中，充分考虑农村特色、农民要求、地区发展、社会状况，使社区法律适应农村地区治理的需求[6]。此外，应突出农村社区中重点领域的立法，集中力量在重大公共卫生、传染病、野生动物、救援人员、志愿者、网络安全、物价等方面制定相应的规章制度，特别突出绿色、共享、可持续等理念，优化农村生活环境。第二，应有效贯彻实施问责机制。通过实施基层问责制度，强化基层工作人员的服务意识和责任意识，规范其行政行为，避免因个人的不作为、工作不到位而造成风险事件的出现。同时，配套制定人才选拔、培训、绩效考核等一系列制度。

（三）增强居民参与社区事务的意愿

有效的社区治理需要居民强有力的配合，民众的参与对国家治理体系现代化至关重要[7]。农村社会是以土地为纽带的熟人社会，维系社会秩序和评判价值的标准是道德与伦理。但随着城镇化进程的加速，农村中大部分青壮年逐步流入城市，部分农村地区“空心化”[8]。依据国家统计局发布的《2018年农民工监测调查报告》，2018年，我国农民工总量达到2.8836亿人，平均年龄为40.2岁，1980年及以后出生的新生代农民工占全国农民工总量的51.5%。从数据中可以看出，外出务工的多以第二代农民工为主，与第一代农民工相比，他们对乡村公共事务关心较少，与乡土的感情比较薄弱，期望留在城市生活，对社区事务基本不关心。对于留守在农村的村民，一部分只关注与自身利益相关的国家政策和制度，也有一部分则存在决策随意、判断模糊的主观性的问题，忽视了作为社区居民本应该承担的责任和享有的权利。

广泛而有序的公民参与是社会治理的根本要求，如广东省99.9%的农村已设立村务监督委员会等。农村社区应从治理的角度，挖掘居民主体利益诉求的差异，以公共精神维系和凝聚居民主体，使其对农村有归属感、对公共决策有共识、对公共利益有维护的意识、对公共责任有担当、对公共事务有参与的意愿。同时，明晰乡村“人情、关系”等非制度规范的治理领域，确保其能够有效实施。

（四）加大新技术在危机防控中的作用

互联网在公共卫生事件管理中发挥着越来越重要的任务。早在2014年，腾讯公司就选取了贵州省黎平县铜关村为试点，试行“互联网+乡村”的管理模式，并为村民免费提供智能手机，开通微信群，建立公众服务号。在突发事件中，加大互联网的应用，包括及时发布信息、提供线上配送服务，通过关注公众号、微信群、了解防护信息等，这些工作不仅方便了居民的日常生活，还为社区网格化大数据分析提供了基础。同时，利用网格化管理方式打通服务群众的“最后一公里”。对农村社区实施网格化管理，依托数字化平台，将社区按照一定的标准划分为不同的单元网格，通过网格员细化到户、责任到人，大大提高了治理的效果。

突發公共危机事件的防控一线主要集中在社区，但不少社区缺乏必要的资源保障，专业防控能力孱弱，使社区成为国家治理体系中的一个短板。农村人口分散、地域广阔、公共医疗卫生资源不足等，使其成为国家治理短板中的薄弱环节。新时期，应扩展农村社区资源和专业能力的张力，将居民与社区的良性互动纳入社区的常态化管理;加大医疗资源的供给力度，提升传染病防控的专业化;地方政府与社区治理之间要形成合力，及时将各项资源、信息和制度进行整合。

参考文献：

[1] 俞可平.治理与善治[M]. 北京：社会科学文献出版社，2000：3.

[2] 冯俊锋.乡村振兴与中国乡村治理[M].成都：西南财经大学出版社，2017：61.

[3] 费孝通.乡土中国[M].北京：北京大学出版社，2016：3.

[4] 许耀桐，刘祺.当代中国国家治理体系分析[J].理论探索，2014（1）：14.

[5] 薛澜，张帆，武沐瑶.国家治理体系与治理能力研究：回顾与前瞻[J].公共管理学报，2015（3）：5.

[6] 吴汉东.国家治理现代化的三个维度：共治、善治与法治[J].法制与社会发展，2014（5）：16.

[7] 郑岚.城市社区治理中的居民参与[J].人民论坛，2011（10）：247.

[8] 黄耀丽.加快完善乡村治理机制的新思考[J].农业经济，2014（11）：48.

[责任编辑：杨  彧]

Abstract： Rural communities face many problems such as the constraints of governance under the rule of law， lack of participation by residents， and the paradox between rural communities' understanding of residents' needs and residents' recognition on the role of community， which hinder the governance of rural communities. The concept of shared development sets the direction for rural community governance.  Based on this concept， efforts are needed to build an emergency management system， improve the legal basis of community governance， expand the breadth and depth of residents' participation in the community， and increase the use of new technologies in crisis prevention and control so as to achieve the goal of modernizing rural community governance.

Key words： rural community governance; rule of law; emergency management system; shared development