改革开放以来社会组织在社会治理现代化中的角色、困境与发展路径

刘鑫鑫

[摘 要] 社会组织作为社会治理的重要主体之一，在我国社会治理现代化的进程中发挥着重要作用。在社会治理现代化进程中，社会组织有效地沟通了政府与社会，积极整合社会资源，保护弱势群体。然而在其发展过程中，也遭遇到了一些困境，包括社会组织的成立及活动范围面临严格的限制，社会组织自身难获支持，社会组织缺乏公众信任，社会组织自身存在意识与能力缺失。在新时代，建议通过建设社会组织孵化平台，对社会组织采取评级、奖励、减税等激励措施，提升社会组织公信力，在全社会培育有利于社会组织成长的文化氛围，实现社会组织的现代化发展。

[关键词] 改革开放;社会组织;社会治理

[中图分类号] C912.2   [文献标识码] A   [文章编号] 1673-8616（2020）03-0037-09

2006年10月，中国共产党在十六届六中全会上首次提出了“健全社会组织”这一概念，提出要“发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”[1]。这一论述勾画出了社会组织的概念与功能，也将服务社会确立为其主线。党的十七大可认为是社会组织发展的里程碑，其将社会组织的建设放在了重要位置。党的十七大报告中从全局高度论述了社会组织，在重申社会组织性质与功能的基础上还强调了社会组织的发展路径与管理方法。党的十八大报告将社会组织置于社会管理的总体格局下，强调“引导社会组织健康有序发展”[2]。2017年，习近平总书记在党的十九大上提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用”[3]49，为新时代如何提升社会治理水平指明了前进的方向。党的十九届四中全会提出了“社会治理共同体”的概念，强化了社会治理对国家治理的重要意义，对完善共建共治共享的社会治理体系作出了部署，夯实了社会基层治理的基础。党的十九届四中全会围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题进行讨论，阐释了构建社会治理新格局，强调多主体积极参与治理，通过充分赋权于社会，鼓励以社会组织为代表的多个角色和主体共同参与到社会治理进程中来。

改革开放以来，社会组织随着我国从社会管理到社会治理的演进日渐成熟。国家在“十三五”规划中，专门设立章节论述社会组织的功能、诉求、运行规范等，其中提到要“健全社会组织管理制度，形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”[4]。同时提出要“完善城乡社区治理体制，依法厘清基层政府和社区组织权责边界，建立社区、社会组织、社会工作者联动机制”[4]。这些论断说明中央已对社会组织进行了全面的顶层设计，既对现代社会组织的建设提出了要求，也为其指明了方向。因此，梳理改革开放以来社会组织在社会治理进程中所扮演的角色，在发展进程中所遭遇的困境，为社会组织的发展指明前进的道路，有助于引导社会组织在新时代更加有效地参与社会治理，为大众提供多样化、精细化的服务。

一、社会组织在社会治理现代化进程中的角色

（一）社会组织是政府社会事业力量的重要补充

1978年，党的十一届三中全会拉开了改革开放的大幕。1981年召开的党的十一届六中全会上通过的《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“在社会主义改造基本完成以后，我国所要解决的主要矛盾，是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。”[5]在改革开放初期，一切工作都是围绕经济建设中心展开。在经济建设的过程中，有些地方原有治理主体不再存在，如农村公社，新的治理主体尚未诞生，因此出现了权力真空，政府与社会之间出现了权力断层，二者之间的真空急需群众性组织填补。社会治理呼唤新的治理主体参与，社会组织走入大众视野。

在改革开放后的第一个十年左右时间里，社会组织多以行业为标准划分，以学会、行会为主，人员构成、组织结构均较简单。1992年，市场经济的地位确立后，以公有制为主体、多种所有制相结合的所有制结构打破了传统公有制的一元格局，社会上出现了新的经济成分和经营形式，劳动者的构成结构也随之改变。社会流动加快，城市化进程打破了原有的社会结构，形成了一个高度分化且较为复杂的社会结构。在这个多样性丛生的社会中，居民脱离了原有的社会群落，社会从整体性向多样性转变。人们的需求意识在这一过程中不断提升，需求关系复杂化，为此，国家逐步向社会放权。

邓小平同志提出：“我们要精兵简政，真正下放权力，扩大社会主义民主，把人民群众和基层组织的积极性调动起来。”[6]改革开放以来，中国全力改变全能政府的形象，向有效政府积极迈进。社会组织在这一过程中承接了政府的部分职能，成为政府职能的重要承载主体。社会治理现代化过程中，我国政府职能转变极大地促进了社会组织的发展，为社会组织的发展提供了施展的空间与平台。因此，在现代化的治理进程和创新的社会治理格局中，社会组织是在党的领导下的积极伙伴。社会组织作为一种多维力量，是社会治理机制构建中不可或缺的组成部分，社会组织与其他力量，以及不同组织之间的合作形成一种灵活的组合机制。这不是不同主体之间的零和博弈过程，而是多个主体寻找共同目标的多赢行动。社会组织作为一种载体，让国家政策进入社会公众的生活场域，将宏观政策与微观生活联系起来，进行理性对话。通过平等的交流让国家力量与社会需求在碰撞中平稳对接，将此前单向度的权力运作方式改变为多向度的网状串联。同时，也将国家的宏观制度具体体现为微观的规章与条例，呈现于组织成员的日常生活中，有效且平稳地实现了传统生活向现代治理的过渡。从一元管理到多元共治，社会组织通过发挥自身的独特功能成为枢纽，迎合了国家与社会关系调整的需要，对多元格局做出了贡献。

（二）社会组织是沟通政府与社会的重要桥梁

进入21世纪以来，我国社会进入转型期，社会均质化随着经济地位、劳动性质、社會关系的变化被打破，导致了社会碎片化。党的十七大报告对转型期我国社会变化作出了精辟的阐释：“人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，对发展社会主义先进文化提出了更高要求;社会活力显著增强，同时社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，社会建设和管理面临诸多新课题。”[7]

社会组织的角色最终是由处于各种不同地位和期望的社会网络所构成[8]。社会组织角色的变化也同社会关系、社会结构变革密切相关。在社会分层加剧时期，社会组织可以被视作政府的触角，也是国家与社会之间的桥梁。社会组织在社会整合方面发挥了重要的作用，它们在市场失灵、政府治理失效时及时发挥自己独特的“黏合”优势，有效弥补政府、市场、社会之间的鸿沟，通过深入人们的日常生活中，为社会减震、为人民减压、为政府减负。这种“黏合剂”就是社会组织成员的某种共同目标、爱好，即社会组织的成立主旨。正如马克思·韦伯对社会组织的定位一样，“协会应该称之为一种达成一致的團体，它的按照规章规定的制度，只能要求对根据个人加入的参加者适用”[9]。社会组织的成员因某种共同目标、共同爱好或共同利益走到一起，形成不同类型的组织。在这一过程中，群体成员之间虽存在多样化的诉求，但也存在着利益上的交集和某些公共性诉求。因此，社会组织表现出高度整合性和代表性特征。这种整合性恰好弥合了社会碎片化现象，将零散的成员组织在一起。特别是当组织成员对某些问题抱有不满情绪时，社会组织往往能率先感知。发现问题之后就能适时协调，迅速解决问题，社会组织经过对成员问题的解释、解决和对不满情绪的疏导能够从源头上减少和化解社会矛盾。若此问题多次在多名成员身上出现，则可能为一普遍问题，社会组织也可将其汇总并通过正规渠道直接向政府反映。从这一角度来看，社会组织作为社会的减震器，可以有效维护社会稳定。

（三）社会组织是保护社会弱势群体的屏障

习近平总书记在党的十九大上指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[3]11这是中华人民共和国成立以来我国第三次、改革开放以来第二次在党的文件中正式论述社会主要矛盾。矛盾的转变是基于社会现实的转变。社会组织角色的变迁是对新时代社会主要矛盾变化的回应。我们的社会在发展中不断分化，从客观方面的社会阶层、信息到主观方面的价值观、舆论，都显现出分化的特征。在分化的进程中，不同社会群体间利益存在不一致是必然的。资源的有限性这一恒定制约因素使不同利益团体都在极力表达自己的诉求。在这一过程中，强势的群体就必然挤压弱势群体的利益表达空间。特别是当下，我国改革进入攻坚期，公共政策的调整受到多重因素的制约，弱势群体之间、弱势群体与社会大众之间的张力加大，社会潜在不稳定因素增多。因此，为社会中的弱势群体提供其所需要的社会服务及合理通畅的表达渠道十分重要。社会组织的产生和发展恰恰满足了弱势群体的利益表达与社会需求。

一方面，社会组织根据不同弱势群体的特点，为其提供优质的社会服务。如引导残障人士发展自身特长，鼓励其积极参与自己力所能及的工作;或为农民工、下岗职工提供免费再就业教育、形势与政策培训等，通过“授之以渔”助其实现自身发展。另一方面，社会组织在开展工作的过程中也将社会中的弱势群体组织起来，为社会弱势群体提供归属感与认同感，形成合力并以合法的方式表达群体诉求，并在这一过程中为弱势群体提供法律和经济支持。从这一角度来看，社会组织在为弱势群体整合社会资源，提升其社会影响力与参与度的同时，也在维护社会长治久安方面发挥了自身的独特作用。

当前我国社会组织呈现出蓬勃发展之势，多样的表现形式代表着社会组织参与社会治理的广泛领域，公共空间的拓展为社会组织的存在和发展提供了更广泛的社会基础。社会组织作为国家力量的重要补充，是政府的得力助手，分担政府的职责，缓解政府的压力。根据民政部发布的社会组织数量信息，截至2018年底，全国共有社会组织 81.6万个，比上年增长5.4万个[10]，覆盖领域涉及工商服务、科技研究、文化教育、生态环境等。从这一数据可知，在社会治理的进程中，社会组织的力量正在不断增长，其覆盖面也在不断拓宽，在满足居民日益增长的生活需要的同时，其作为“第三部门”的重要性正在不断显现。作为社会资本的重要载体，社会组织在发挥监督作用的同时也是提升国家凝聚力和社会黏合力的重要工具。

西方国家的社会组织较之我国虽然起步早，发展较为成熟，但是其发展始终存在一种“离心”特征。在遵循资本逻辑的西方国家中，社会组织作为一种力量，甚至成为国家与社会分立的代表。与西方资本主义国家盛行的资本逻辑不同，中国的社会组织虽然在走向成熟的过程中日渐显示出独立性的特征，但是这种独立性并非像西方的社会组织一样代表着对抗性，而是在党的领导下政府行政能力的有机组成部分。它是在政府主导下社会服务的必要补充力量。

二、社会组织在当前我国社会治理现代化进程中所遇困境

社会组织肩负着重要的社会功能，是承接政府职能的重要载体，对提升社会治理现代化水平、公民社会的建设都具有重要作用。日本的NPO中心认为：“社会就像一块布，如果政府是纬，而民间非营利组织就是经，纵横交织，这块布才结实。”[11]但从改革开放开始至今，我国社会组织的发展与经济建设相比仍处于落后位置，承担的仍是一些“修补”或“替补”工作。造成这一问题的原因是社会组织在发展过程中遭遇了多方面的困境。

（一）社会组织的成立及活动范围有着严格的限制

政府对社会组织的审批与监管不可或缺，特别是在今天各方面矛盾凸显的社会中，社会组织的问题涉及社会稳定甚至国家安全，因此国家对社会组织活动范围的严格界定是十分必要的。但就目的正当的社会组织而言，严格的准入标准对其生成与发展造成了一定的障碍。有些社会组织是直接按照政府安排成立的，高度依附于政府，丧失了社会组织本应具备的高度灵活性。还有些社会组织由于定位上的尴尬而无法获得审批。例如，有些社会组织只是几名志愿者针对某一社会问题自行成立的组织，这几名志愿者既是组织者又是工作者，但此类组织上报到民政部门却因人数或固定经营场所面积不够等问题无法登记，如其继续提供服务，则属无照经营，将被取缔并接受处罚，但就其服务本身来讲却满足了市场与公众需求。这是目前我国大量草根组织“法外生存”的原因，也是社会组织面临的主要困境。

（二）社会组织自身难获支持

在市场经济的大潮中，以非营利组织、志愿组织为代表的社会组织发展都不能回避如何获取经济支持的问题。除国家给予一定的资金支持外，其他资源基本要依靠众筹。国家给予的财政和人力的扶持已在一定程度上缓解了社会组织的生存问题，但从更为长远的角度来看，仅靠国家的扶持不利于社会组织自身的“造血功能”，也不利于社会组织的长期发展。然而，如前所述，有些社会组织缺乏合法的“出生证明”，因此，在向社会筹集资金方面又缺乏保障。社会组织在动员社会资源方面存在着相当大的能力缺陷，这也是草根型社会组织发展步履艰難的重要原因。物力、财力、人力方面的“力不足”使得社会组织面临难以为继的尴尬境地。

（三）社会组织缺乏公众信任

社会组织的信任缺失是这些年来困扰社会组织发展的重要问题之一。追根溯源，这一问题是由社会组织的弱正外部性造成的。外部性作为一个经济学概念描绘的是个人行为对社会福利的影响。带来正面影响则为正外部性，反之则为负外部性。当前，我国社会组织表现出比较明显的不专业现象和行为导致其成绩并不突出。一些社会组织大兴土木，兴建豪华办公场所，其工作人员却懒政怠政，极大地损害了社会组织的形象。此外，社会组织的准入经过了严格的审核，但法律法规对社会组织工作过程的监控却不够严格。近年来频频爆出的社会组织的丑闻就说明了常规性巡查的重要性。这些丑闻也对社会组织造成了严重的负面影响，严重降低了公众对社会组织的信任。这一外因也在一定程度上影响了社会组织的健康发展。

（四）社会组织自身能力与意识缺失

社会组织是政府的重要补充，是人们社会自治生活服务的重要提供者和支持者。但当前一些社会组织的定位没有摆正，或“空有其职”，服务意识尚未形成，一味地以利益为中心，只做对自己有利的事，通过公益事业追逐物质利益，而不是做对消费者和群众、社会有益的事。还有一些社会组织则是“空有其形”，依附行政机关成立，组织行为带有严重的行政色彩，事实上成为行政机关的延伸。社会组织也因此衍生出对于“旧公共性”的路径依赖。长此下去，无论是从机构设置还是从服务能力上都缺乏独立性，脱离了社会的土壤，无法发挥其应有的作用。存在于社会组织中的这两种问题严重影响了社会组织的公共性，变更或被异化的主体性使其失去了存在的实质意义。

三、新时代我国社会组织的发展路径

（一）建设社会组织孵化平台，为社会组织发展提供“基础设施”

改革释放出蕴藏在中国社会中的巨大能量和多样化的需求，为社会组织的发展带来了广阔的空间。社会组织作为政府治理的重要补充，其能力的发挥很大程度上取决于政府的激励。政府在简政放权的过程中促使权力逐渐归位，社会组织的重要性凸显，因此，为社会组织提供建设孵化平台的重要环节就是社会组织发展的重要制度化保障。

首先，应降低社会组织的准入门槛。对注册资金、地点的一些硬性要求在一定程度上制约了社会组织的发展。因此，要灵活处理社会组织的注册申请，设立弹性的考核标准。其次，要放松对社会组织运行的一些管制。当前，有些地方政府还对社会组织的管理上进行较多的干预，压缩了社会组织的自由裁量权，社会组织的独立地位无法得到保障。要改变这一问题，一些地方政府要切实转变认识，同社会组织建立积极的合作关系，以宏观适时适度引导社会组织发展，而非微观干预。要积极培育、鼓励有利于社会资源优化配置、社会稳定的社会组织成长。

同时，社会组织的建设与运行的监督管理体制也是制度建设的重要内容之一。要将社会组织的运行纳入法制轨道，在规范其日常操作的同时，加强对社会组织公开、透明、公正的评估。对合法运营、绩效良好的社会组织及时予以嘉奖和宣传，对不合格、出现违法违规行为的社会组织则通过严厉的制裁措施严惩不贷，以此提升社会组织运营的社会信誉成本。这不仅仅是短期的监管行为，而是用法律的权威为社会组织编织制度的笼子，形成有效的威慑，为社会组织的发展提供保障。这样一来，政府只需发挥宏观监督作用，由专业性的社会组织以其专业的服务方式有效地承接政府的公共服务职能，进一步降低社会治理的成本，将政府从繁杂的事务中解放出来，更好地推动服务型政府的建设。同时，也为政府和社区、基层群众之间搭建公共服务平台，缓解公共服务上的供需矛盾。

（二）为社会组织“强身健体”，“输血”的同时“造血”

政府向社会组织购买服务，鼓励社会组织通过市场机制发挥优势，同时加强政府与社会组织的强强联合。政府委托社会组织承担一定的社会工作。通过对社会组织进行评级、评价制定激励机制，积极地予以减税等优惠措施。同时，对优秀的社会组织给予一定的表彰、奖励，签订长期购买合同，以实实在在的获得感激励社会组织健康向上发展。

这种扶持应不仅限于资金支持，还应是一种可持续的支持，是鞭策社会组织从有到优的进步。美国企业孵化器的研究表明，企业“毕业”后，如无法获得足够的后续支持，其五年内的成活率仅为五分之一。因此，为社会组织提供后续扶持可谓打通其发展的“最后一公里”。后续的支持也应与社会组织发展初期以资金扶持为代表的资助方式不同，更多地表现为以提升竞争力为目的的扶持，如建立透明的资金运作体系，防止内部腐败的发生，以便接受监督，有助于长远发展。政府应着力消除社会组织的惰性，鼓励社会组织以成功的社会企业为目标向前发展。通过恰当的方式执行奖励机制，激励社会组织提升服务质量，从而提升竞争力。

（三）提升社会组织公信力

当人们在日常生活中遇到问题时，第一反应是找政府部门寻求解决办法，鲜有民众会求助于社会组织。造成这一现象的原因，一方面在于社会组织的建设尚不完善，尤其是决策机制尚不健全，解决问题的力量有待加强;另一方面则在于社会组织的公信力危机。不法分子利用社会组织建设中的灰色空间，借社会组织的公益之名从中牟利，这些事件经媒体的发酵扩大之后，在社会上引发了剧烈的反响，极大地阻碍了社会组织的发展。

实践证明，公信力和透明度是社会组织的生命力。要确保社会组织长期健康的发展，内外部双方向的监督不可或缺。在外部监督方面，要通过设立政府和社会监管机构监督社会组织的运行。敦促其加大信息公开力度，提升运行规范与服务效率，提升其社会责任感，并着重强调大型社会组织的表率作用。在这样的外部监督下，社会组织才能以社会需要为自身发展导向，以提高信任度作为提升服务质量的重要注脚，在主动接受监督的基础上提升社会组织自身的社会责任感，从而提升其社会公信力。对于社会组织来说，内部监督、机构自律也是其提高自身公信力的重要手段。内外监督相互配合，才是确保社会组织健康发展的根本保证，也是提升社会组织公信力的根本。

（四）在全社会塑造有利于社会组织健康成长的文化氛围

如果说社会组织的制度建设为其发展提供了社会的实体空间，那么有利于社会组织发展的社会氛围则为其提供了心理空间。公众的包容为社会组织的发展提供了良好的舞台。

公共精神作为公民社会发展的精神产物是一种价值指向，将公共生活的利益和责任都指向公民和社会，并在履行责任的过程中形成一套以平等、秩序为代表的价值观。与西方社会源远流长的公民社会文化积淀相比，我国的公民意识、治理、自治观念等起步较晚，社会组织的建设也因而缺乏相应的文化积累。在“差序格局”的影响下，我国社会中公与私的界限较为模糊。这种情况虽可对舍小利顾大义形成助推作用，但也在一定程度上导致了我国公民文化的缺失，使得社会组织缺乏在当前文化背景中孕育的基因。文化认同缺失的先天困境导致了社会组织在后天发展中所处的不利位置。

因此，要塑造有利于社会组织成长的良好文化氛围，一方面，要在社会组织和政府部门，特别是基层政府部门之间建立良好的信任度，突出实现二者的互构性。过度的行政化将削弱社会组织的合理性，而过度的自由化发展又可能让社会组织误入歧途。因此，基层政府部门在将社会组织引入决策机制的同时也应保持其独立性，促使其在社会治理服务中发挥重要的作用。彻底改变有些社会组织所体现出的“行政组织”和“自治组织”的二重属性，通过对社会组织进行基层行政合法性授权，并在条件允许的范围内给予一定的资助，帮助社会组织早日摆脱依赖性，与基层政府部门形成对称的互惠关系。以基层政府部门的监督规范社会组织的发展，以社会组织的成长激励政府部门的正向转变，使二者在发展上相得益彰，形成共建格局，塑造共享成果。另一方面，要提升社会组织自身的使命感。现代管理学之父，管理学大师彼得·德鲁克将使命感视为社会组织的灵魂，其创建初衷、运行动力都更多地体现为一种价值承诺。社会组织的使命感直接决定着其社会地位、自身定位。这种使命感促使社会组织在进行服务的过程中一直坚信并践行社会正义。

在社会组织的成长过程中，社会组织从关注人均社会组织数量上的覆盖到关注组织所提供的功能的覆盖。这是社会组织成长法则的人民性、人本性的重要体现。当前，旧的社会价值体系在社会转型的过程中受到了严重的冲击。志愿精神、公益精神随着社会的发展蓬勃生长。普遍存在于社会组织之中的类似需求、相似爱好和共同情感自然而然形成了天然的纽带，让越来越多的社会组织和个人从身边的社区建设开始，参与到社会服务中去。在服务中消除公民之间的距离感，打破陌生人社会，这就是社会组织所要提升的责任感。这既是社会治理的重要实践，也是建设社会主义和谐社会的重要组成部分。

综上所述，社会组织是管理社会化的载体，其发展是一个系统工程，既要党和国家从顶层设计上调整，也要社会组织努力提高自身能力，还要公众积极调整对社会组织的认识。社会组织的发展应是硬件升级与软件质量提升并行的过程，既要为社会组织“输血”，也要提升其“造血机能”，着力避免社会组织陷入工具主义的误区。在党的十九届四中全会上，习近平总书记指出，要发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。社会组织的良性发展是我国实现社会治理现代化的重要推动力，也是政府、社会、个人共同成长的过程。

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[11] 民政部“日本NPO法律制度研修”代表团文国锋. 日本民间非营利组织：法律框架、制度改革和发展趋势“日本NPO法律制度研修”考察报告[J]. 学会，2006（10）：3-13.

[責任编辑：丁浩芮]

Abstract： As one of the important participants of social governance， social organizations play a significant role in modernizing social governance in China. During the process of modernizing social governance， social organizations effectively connect the government and society， actively integrate social resources， and protect the vulnerable groups. However， social organizations also encounter some difficulties， such as strict restrictions on their establishment and scopes of activities， lack of support and public trust， lack of self-identity and capabilities in the social organizations. In the new era， China will modernize the development of social organizations through developing incubation platforms for social organizations， providing incentives for social organizations such as credit rating， rewards and tax reduction， enhancing the credibility of social organizations， and cultivating a favorable cultural atmosphere for their development in the society.

Key words： reform and opening up; social organizations; social governance