乐清市养老服务业的现状、问题及对策

郑晓丹

（中共乐清市委党校 科研室，浙江 乐清 325600）

按照联合国标准，一个地区60 岁以上老年人达到总人口的10%，或65 岁老年人占总人口的7%，该地区即被视为进入老龄化社会。中国自1999 年进入老龄化社会以来，人口老龄化程度日益加重。据国家统计局发布的数据显示，2019 年中国60 岁以上老年人口25 388万人，占比18.1%；65岁以上老年人口超过1.76亿人，占比达12.6%，这是自1999年中国进入老龄社会以来增幅最高的一年。中国已经迎来老龄人口急速增长、老龄化程度迅速加深的十年。老年人口和养老需求的增长速度远远超过了养老建设发展的速度，养老已成为重大社会问题。基于中国的传统文化，居家养老一直占主流，“十三五”规划提出了建立适合我国国情的“以居家为基础、社区为依托、机构为补充”的社会养老服务体系。由于家庭养老功能弱化和社区养老力量不足，居家养老和社区养老已难以解决部分家庭的养老难题，尤其对于家有失能或半失能老年人的家庭，机构养老服务的积极作用日益突出，大大地缓解了巨大的家庭养老压力，是老有所养的必要途径[1]。

虽然乐清市老年人更倾向于居家养老，曾经极遭排斥的机构养老模式，如今却越来越受重视，尤其第一代独生子女父母入住养老院的意愿更为强烈。机构养老需求的上升，虽然有观念转变的影响成分，更多的或许是迫于倒金字塔家庭人口结构的无奈[2]。现阶段乐清的居家养老和社区养老仍处于起步阶段，目前养老服务业主要指机构养老服务业，面临诸多困境，亟需找到更好发展的对策。

一、乐清市养老服务业的现状与困境

1.乐清市养老服务业的发展现状

（1）养老机构数量逐步增加，但结构不够合理。如图1所示，2010年至2019年，乐清全市养老机构数量倍增，2013年前增长趋势相对平稳，2015年起增速加快。据了解，35 家养老机构过半属小规模的集中养老，档次偏低，仅提供吃住等托底性照护服务。生活护理、精神慰藉、临终照料等刚性需求得不到满足，慢性病、易复发病、残障等人群的医疗保健、康复护理、生活照料等最为重要的服务提供不足。高端养老院目前还是一片空白，2013 年初已完工的余霞乐园，至今因各种原因不能投入运营，空置时间长达七年之久；做老龄地产项目为主的太阳谷，因建设过程中的问题还悬而未决。

图1 2010—2019年乐清市养老机构数变化情况

（2）养老床位数持续增加，但与国家计划数仍有差距。从表1可见，乐清市每千名老年人拥有床位数，从2010年的10张增长到了2019年的58张，十年间增长了5.8 倍，增势迅猛。2017 年，该指标达到了“十二五”规划纲要提出的每千名老年人拥有养老床位30张的目标，2019年出现了翻番的现象。图2更加直观地反映了乐清市养老床位供给的变化情况。根据国家“9073”计划，3%的老年人口入住机构养老。结合2019年全市24万多老年人口（60岁以上）计算，全市需要7 200 张机构养老床位，机构养老床位缺口将达4 200张。

表1 2010—2019年乐清市养老机构基本情况

（3）养老床位数空置率过高，供需矛盾突出。从图3 可见，全市养老机构床位数供给呈增长趋势，2015 年起增长率加速上升。相对于床位数的增加情况，2010 年至2014 年，同期的老年人入住数远低于机构床位数，入住数的变化相对平缓；2015 年至2019 年，老年人入住数开始加速，但床位空置率仍然达50%。这既与政府逐步放开社会资本兴办养老机构的政策支持紧密相关，也与相关部门设定养老床位作为考核指标密不可分。养老床位的供给过度剩余，显示了养老市场供需错位严重，没有形成有效的对接，造成大量养老资源的浪费。

图2 2010—2019年乐清市千名老年人拥有床位数变化情况

图3 2010—2019年乐清市养老机构床位数及入住老年人数量

（4）行业发展出现新的变化趋势。历经数年发展之后，乐清市养老服务业呈现了新的行业发展趋势：其一，公办养老机构经营模式逐步转换，从政府包办的公建公营模式转向由社会力量经营的公建民营模式。全市公建民营养老机构数量从2015 年的1 家发展到了2019 年的9 家，并且相关部门已计划将剩余的4 家公办公营养老机构逐步推行公建民营模式，鼓励和引导更多有资质的社会资本进入养老服务市场①数据来自乐清市民政局。其余未标明出处数据来源均同此。。其二，养老机构的服务覆盖面进一步扩大。公办养老机构不再限于初期的五保供养人员及失能半失能老年人，而是通过公建民营的方式，在兜底特困人员的基础上，向有社会养老意愿的全体老年人提供服务；民办养老机构的服务对象也不再限于入住在机构里面的老年人，而是开始向托管在乡镇（街道）示范型居家养老服务中心的老年人和居家老年人拓展，并逐步面向全体老年人延伸。其三，部分养老机构开始走连锁化的经营模式，如颐养养老院和皇景养老院，目前各有两家连锁机构，并都有进一步的扩张计划。其四，养老服务机构致力于从低小散开始向中高端步入。近十年来，机构数量逐年增加，规模逐步扩大，全市养老机构数量从18家发展到35家，部分养老机构的养老床位数开始朝100张以上的规模发展。其五，服务方式逐步多元化。个别养老服务机构不再是提供单一的全托入住服务，已逐步扩展到定期上门服务、间断入住、短期入住等多种方式，以满足老龄人群的个性化、差异化需求。

2.乐清市养老服务业面临的困境

乐清市的老龄化呈现出老龄化速度加快、高龄化增速同步于老龄化、老年空巢家庭增多、失能半失能老年人数量增加等特点。尽管养老服务业的发展趋势日益良性，但仍处于发展初期，距离乐清市养老需求个性化、多样化的发展态势甚远。机构养老行业的发展情况，总体落后于浙江省其他县市区数年。相关政策还没有完全实现精准对接，仍然存在结构不合理、规制不完善、细分程度不够、发展不均衡等问题，抑制了有效需求的充分释放。资源配置出现了“三重三轻”的不均衡现象，在照护领域的同类保障项目中，重机构，轻居家；重居住型，轻照护型；重公办，轻民办。“每千名老年人养老床位数”考核指标的设定和床位补贴政策的出台，使养老机构床位数猛增，也导致大量床位空置。

二、影响养老服务业发展的主要因素分析

养老服务业的发展受阻有多方面的影响因素，它既与政策的科学性、合理性紧密相关，也与养老机构的定位、布局和定价机制关系密切。供需矛盾是老年人的特殊需求得不到满足，有效需求难以释放的一个原因，最主要取决于两大因素：收入水平和消费意愿。收入水平是有效需求的基础因素，消费意愿则是有效需求的直接因素，只有两者共同作用，有效需求才得以实现，养老机构才能健康发展。

1.收入的有限性从根本上限制了老年人的有效需求

总体看，老年人的收入主要来源于财产性收入、养老金收入和家庭成员转移性收入三条途径[3]。《2018 年乐清市国民经济和社会发展统计公报》（以下简称《公报》）显示：2018 年乐清市人均可支配收入49 739元，同比增长8.8%；全市大部分老年人（尤其是退休老年人）的收入来源相对单一，主要以基本养老保险及家庭转移性支付为主，基本养老保险参保率高达95%；商业补充养老保险比例有所增长，但人群的占比不高；政府转移支付受地方财政实力和相关政策限定；其他收入，如劳动收入、经营性收入、财产性收入等仅局限在少部分老年人群，目前还难以构成收入结构的稳定主体；部分高龄老年人或贫困老年人的基本生活收入不稳定。

除年轻老人外，其他老年人群均存在一定程度的购买力不强问题，尤其是高龄长寿老年人有效需求不足。究其原因主要有三：一是历史因素。我国养老保险体系建立时间晚，基本养老保险在长寿老年人中覆盖率低、基数小、缴费年限短，导致其养老金收入低，只能更多的依赖子女赡养和社会救助。相关数据显示，全市80 岁以上高龄老年人在老年人中的占比逐年增长，2018 年高达15.87%，这部分老年人的收入不稳定，生活风险较大，很难形成有效需求；二是基础养老金标准低。在整个养老金体系中，发达国家的企业年金是养老基金的支柱，而我国的企业年金和职业年金起步不久，且覆盖面不大。《公报》显示：截至2018年底，职业年金仅惠及35.02万人。2009年后，国家逐步实施农民养老金制度，尽管政府做了很大的努力，但农民养老金水平低，增速慢。全市人均基础养老金，从2018年的每月175元增至2019 年的每月205 元①数据来自乐清市人力资源和社会保障局。，其养老金仅为企业退休职工基本养老金的1/20 左右，远不能满足老年人的基本生活开支，使老年人对家庭转移支付有很大的依赖，其中有少部分老年人依靠养老金生活，购买力严重不足，影响到实际需求的释放；三是适合于中高收入阶层的补充性养老金未能有效发展。

2.消费愿意的动力不足直接影响了需求的拓展

《公报》显示：乐清全市居民人均消费支出在2015 年后趋于稳定，到2018 年，人均消费支出为33 732元，同比增长9.4%，但增势日渐放缓，城乡居民恩格尔系数分别为28.8%和35.9%。人均医疗保健同比增长速度最为明显。一般情况下，老年人的消费能力将随着人均可支配收入的增加而上升。由于不同年龄段的老年人贫富差距大，他们的消费意愿及变化也存在较大差异。总体看来，老年人的消费意愿将随着年龄的增长呈阶梯式下降趋势。在整体趋势平稳的情况下，年轻老人可支配收入水平最高，消费意愿保持增长趋势；老年人消费意愿相对居中；长寿老年人可支配收入远低于平均水平，消费意愿低迷，消费增速极其缓慢。预计到2020 年，年轻老人的人均可支配收入将数倍于长寿老人，此后差距将继续拉大。基于年轻老人可观的消费能力，应采取适当措施，力求服务供给与消费能力相对接，将潜在需求转化为有效需求，进一步拓展市场空间。

三、推动养老服务业发展的对策建议

未来，随着老年人受教育程度和平均收入水平的提高，其购买力水平也将随之上升[4]。因此，应根据老年人购买力影响因素的变化进行合理的产业布局，以满足多元化的潜在需求。在市场经济条件下，离不开政府、产业、企业三方的协同发展。

1.明确政府责任，完善保障制度

养老服务具有公共产品的属性，助推养老服务业发展，政府具有不可推卸的责任。因此，政府的职能不仅仅是兜底服务，而应向社会化服务转变。

（1）转变管理方式，实行差异化扶持。养老服务业全部由政府做统一性扶持，不仅效率低，而且不合理。分类扶持是提高效率的必要手段，可有效地发挥政策的激励作用和导向作用。对于基础性、保障性、规范性等用来兜底的服务机构，可由政府承建后交给民营机构经营，服务项目也由政府直接供给转向社会购买。或者，也可采取民办公助的方式，在用地、税费、补贴和融资等方面通过政策优惠进行扶持。对于特殊或高端需求，由于政府的单一性、标准化服务难以适应异质性、个性化需求，政府应鼓励和引导社会力量参与，通过市场化竞争来提高服务的性价比，精准、快速、高效地提供个性化、多元化、专业化的服务，实现供需平衡。

（2）完善社会保障制度，提高老年人的消费能力。养老保险和退休金是多数老年人的主要收入，其占比在逐步上升，并将长期地维持在一定比例，这对老年人购买力的提高起着举足轻重的作用。完善的社会保障制度和公平合理的养老金分配制度，有助于提升老年人的消费能力，促进消费需求的释放，助推养老服务业的发展。在整个老年阶段，社会保障制度和养老金分配制度的设计既要提升年轻老年人和老老年人的消费需求，又要保障高龄老年人稳定的生存性收入，让高龄老人不会因年龄增长而担忧消费增加，从而促进有效需求的形成。

随着“60后”进入退休年龄，财产性收入普遍增加，收入结构渐趋合理，这部分老年人是收入最为稳定的群体。近些年，乐清的商业养老保险出现了加速增长的态势，说明老年人对商业养老保险的信任度逐步提高，愿意为补充养老金进行投资，这有利于缓解对家庭转移支付的依赖[5]。因此，政府应出台相关政策，鼓励和支持有关部门和机构开发补充性养老金产品，提高老年人的收入，降低家庭赡养的压力。对于高龄老年人，政府要加大转移性支付力度，确保长寿老年人的基本生活，提升其消费能力。

2.完善产业链，丰富市场供给

相对而言，乐清的养老机构入市时间不长，对老年群体的消费能力、消费水平、消费结构、消费偏好等情况掌握的不全面、不深入，对需求细分不够，能提供的服务与实际需求还有很大的差距，未能激发老年人的消费欲望，使得市场购买力后劲不足。因此，在摸准老年人需求的前提下，调整和丰富服务项目和产品，完善服务链条，打破供需脱节的怪圈，实现上下游产业的协同发展，从而提高养老服务业的发展效率。如养老服务过程中的医疗护理环节，养老机构应按需服务，针对不同年龄段和身体状况提供适宜的服务，逐步改变目前老年人特殊需求无法满足的现象。

3.拓宽发展思路，提升服务品质

从未来发展趋势来看，养老机构为居家养老和社区养老提供补充性服务将成今后的主要发展方向。从目前情况来看，由于老旧社区配套设施不完善等问题，全市还有多个镇（街）没有实现居家和社区养老的全覆盖，大部分仍处于调整状态。为实现十九届四中全会提出的“居家社区机构相协调，医养、康养相结合”的养老服务体系，需结合自身实际情况，理清发展思路。

（1）推动品牌经营，打造龙头企业。在构建养老产业链的过程中，打造几家经营能力强、规模适度、竞争力突出的龙头机构。通过提升机构整体形象，发挥龙头示范作用，实现动态良性循环，促进产业发展。首先，针对差异性需求，精准机构定位。根据老年人的年龄段、经济条件、身体条件、生活习惯等，对服务需求进行细分，提供“保障型、平民型、高端型”等不同层次的养老机构，以满足各类老年人的不同需求。乐清市有近七万离退休、企业退休人员、众多的中小企业主，中高端养老市场潜在需求巨大，但供给仍是一片空白。针对这种情况，在填补和发展高端养老机构的同时，要及时吸取国际和国内其他地区的经验和教训，防止高端化和郊区化的养老社区过度兴建，避免空床问题导致的资源浪费。其次，构建以村（居）委会为平台的养老服务体系，将优质养老机构的服务延伸到居家养老和社区养老，逐步实现日间照料、上门送餐、上门家政、陪同购物等服务，打破养老服务条块边界和服务形式的限制，拓宽服务项目和服务范围，充分利用现有的养老资源，提升服务能力和服务品质。

（2）提升养老机构的专业水平和照护品质。通过多项地方配套政策，加大养老产业的专业人才培养力度，鼓励和引导乐清高等职业技术学校、卫生学校或其他有资质的社会培训机构，设置与老年护理相关的专业课程，培养相关学科的专业人才，如老年社工和老年护理技工，打造高端专业的从业人员形象，并借此吸引更多的从业者自愿进入该行业，逐步解决人才短缺问题。相关部门应每年组织养老机构的主管及从业人员进行业务提升和素质培训，完善职业资格认定标准，实行持证上岗，提升其整体服务质量，充分满足和适应老年人的需求变化，以吸引更多的老年人进入机构安养晚年。

当前，养老服务业尚处在发展初期，在发展过程中面临着诸多问题，如同质化竞争过度、规模不经济、服务链条不完整，等等。因此，养老机构在选择区域布局之前，要充分考虑到当地需求的饱和度，寻求差异化发展之路，避免同区域的过度竞争。在充分调研的基础上细分需求内容和需求层次，提供补充性服务，完善服务链条。比如补充“医康养”相结合的护理型和照料型床位和现阶段紧缺的临终关怀型床位，突出机构养老服务的专业化特色。同时还要考虑到规模效应，根据需求变化及时调整策略，避免规模过小导致的不经济，或规模过大形成空床率过高，导致成本居高不下。