增强集体经济活力 发展新型集体经济

南京市农村集体经济发展调研组

（调研组成员：蒋晓平 湛中林 赵云翔 汪宸枫 万志海张 荣 颜华生 刘忠勉）

发展壮大农村集体经济是推进乡村振兴的重要途径，是全面建成小康社会的重要保障，是夯实农村执政基础的重要举措。2019年，南京市农业农村局结合“不忘初心、牢记使命”主题教育活动，以“为民服务解难题、乡村振兴村村行”为主题，以促进全市集体经济发展为突破口，深入全市691个村（社区）开展专题调研，着力摸清农村集体经济发展情况，检视发展问题，总结做法经验，寻求发展对策，创新谋划推动全市新型农村集体经济高质量发展。

南京市农村集体经济发展总体情况

党的十八大以来，南京市委市政府高度重视集体经济发展，强化政策扶持力度，深化农村产权制度改革，不断探索集体经济在社会主义市场经济条件下的有效实现形式，农村集体经济焕发新的生机和活力。

资产总量不断做大。2019年全市镇村组三级拥有资源性资产592.72万亩（集体土地总面积），账面认定较清产核资前净增94.44万亩，增幅18%。全市村集体资产总额317亿元，较2012年增加1倍。全市集体经营性资产总额84.19亿元（其中村级集体经营性资产77.94亿元），较2012年增加近40亿元。

村级收入逐年提高。2012年至2019年村级收入呈现递增趋势，2019年达到51.58亿元，较2012年提高22.74亿元，年均增长率12.41%。2019年全市村级经营收入10.23亿元，较2012年实现翻番，年均增长率10.68%。全市村集体平均收入746万元、村集体平均经营收入148万元，分别是2012年的1.79倍和2.59倍。全市村集体总收入超过1000万元以上的村社有146个，收入最高的为高淳区古柏镇武家嘴村，达6424万元。全市村集体经营性收入超过50万元的村社有674个，占比达97.5%。

收入结构持续优化。2019年村级集体经营收入、发包及上交收入、上级财政转移性收入3项稳定性收入来源共实现收入42.07亿元，占总收入的比重达81.56%，较2012年提高近17个百分点。随着各级政府政策、资金扶持力度的加大以及集体经营性资产盘活做强、资产投资运作，2012年至2019年转移收入增长2.62倍、经营收入增长2.2倍、投资收入增长4.64倍。

收支状况保持良好。2012年至2019年，全市村集体村级总收入均高于村级总支出，农村集体收支总体保持盈余；村集体总收入和总支出均呈增长趋势，且总收入增幅均高于总支出增幅，年度收益盈余呈不断扩大趋势。2019年全市村组总负债92.7亿元，资产负债率34%，较2012年下降8个百分点，优于全国40.3%的平均水平。

作用发挥更加明显。2019年全市村级集体经济组织承担了财政预算外20亿元的公共事业发展支出（修建道路、整治环境等），承担了34%的村组织正常运转费用，农村社区股份合作社年人均现金分红和福利分配280元，有效促进乡村产业和农村公共事业发展，带动了集体和农民增收，保障了村级组织正常运转。

南京市农村集体经济发展主要模式

近年来，南京市各郊区立足自身资源禀赋，抢抓城乡融合发展新机遇，因地制宜创新发展集体经济，形成了各具特色的有效模式。

资产租赁型。村集体使用自有资金、政府扶持资金或者征地拆迁补偿资金，建设或购买标准厂房、商铺、办公楼宇，发展经营性资产租赁经济，获取稳定的经营性收入。靠近中心城区、已实施拆迁安置的社区大部分选择这种模式，全市有190多个村社属于这种类型，占比28%。该模式以江宁区东山街道的章村社区及浦口区江浦街道老虎桥社区等为代表，年经营性收入相对稳定，且占总收入的比重一般超过50%。以章村社区为例，该社区近年来先后投资2.68亿元建成2.3万㎡的总部经济研发大楼、4.2万㎡的标准厂房和1.3万㎡的东山国际企业研发园总部大楼。2019年社区资产总额6.9亿元，实现总收入5127万元，其中经营性收入4100万元，占比达80%。

资源发包型。村集体利用自有的、未承包到户的集体资源性资产，如集体土地、四荒地、山林、经济林果等资源性资产，对外出租发包，赚取承包租金；或者受农户委托统一对外流转土地资源，赚取流转交易管理服务费用等。该模式主要集中在农业主导型镇街的村社，村集体手中一般掌握较多的资源性资产，承包租金收入占总收入比重在30%以上，全市有40多个村社属于这种类型。以浦口区星甸街道后圩村为例，全村集体水面发包和农户土地委托发包面积超过1万亩，村级发包收入约561万元，占村级总收入的82%。

产业带动型。村集体依托本村资源优势，选定某些特色明显的强村富民产业作为主攻方向，并逐渐发展形成优势产业或主导产业，成为村级集体经济重要支柱。产业带动型的村社一般原有产业基础较好或在某段时间取得先发优势，并在后期不断做大做强、形成特色。该模式以江北新区盘城街道落桥社区发展葡萄产业，浦口区汤泉街道前陈庄村发展温泉民宿，高淳区固城镇义保社区发展螃蟹养殖产业等为代表。以江北新区盘城街道落桥社区为例，该社区联合邻村渡桥社区建成全市最大的葡萄生产基地，占地面积近万亩，核心区面积3000亩；葡萄采摘节年吸引游客超90万人次，为村集体创收超过80万元。

服务输出型。村集体利用靠近开发区、农业园区、大型居住小区的优势，成立服务团队或公司，为企业、园区、居民小区提供各种生产性、生活性有偿服务。该模式的村社以江宁区麒麟街道泉水社区（组建拆迁公司服务园区）、溧水区石湫镇社东村（组建劳务公司服务园区企业）等为代表。以溧水区石湫镇社东村为例，该村组建劳务公司为村内11家企业做好招工服务，既帮助本地村民实现就地就业，每年又获得10多万元的企业服务费。

扶贫开发型。村集体经营性收入主要依靠政府帮扶资金建设或购买的标准厂房、门面房或其他能产生经营性收入的项目，获取一定的稳定性经营性收入。该模式村社主要集中在全市脱贫攻坚行动中的200个经济薄弱村和经济欠发达村。这类村社的主要特点是村级稳定性收入来源较少，大多缺乏资产资源，需要政府政策资金扶持。以六合区北部山区冶山镇、竹镇等5个镇的41个经济薄弱村为例，新一轮脱贫攻坚行动开展以来，市区镇三级财政共投入资金1.56亿元，为41个经济薄弱村集中在六合新城购置了122间门面房，村均223㎡，年可获取20万元以上稳定性的租金收入。

公司发展型。村集体利用自有资金或资产（土地、厂房等）入股，投资组建企业或公司直接进行生产经营，以获取经营利润。该模式的特点是村社直接从事生产经营，且一般组建专业化团队，实行公司化运作。该模式以高淳区古柏镇武家嘴村、溧水区白马镇浮山村为代表，目前这种类型村社较少，但一般经济实力都较强。以高淳区古柏镇武家嘴村为例，村集体出资成立南京武家嘴集团，集团经营范围覆盖内河沿海运输、船舶制造与维修、生态休闲农业、酒店金融、养老医疗等多个领域，拥有15家全资子公司、2家控股子公司和5家参股子公司，2019年村级总收入6424万元，其中企业上缴利润3494万元。

抱团发展型。引导集体经济实力不强的村社改变“单打独斗”经营方式，通过采取镇村联合、村村联合或村级投资入股等联合抱团发展方式，共同建造标准厂房、物业用房或投资购买门面房、优质办公房，发展壮大集体经济。以六合区龙池街道四柳社区为例，该社区花园片区16个组联合组建组级集体股份经济合作社，将5000万生态补偿资金确权量化，联合投资实现托底保障、按股分红。

混改发展型。一些村社由村集体经济组织牵头，通过吸纳集体股份、合作社股份、募资股份等形式，组建农民专业合作社综合社，发展混合型经济，带动做强村级集体经济。以高淳区和睦涧农民专业合作社综合社为例，该社以高淳区淳和水稻专业合作社为载体，采取村级领办形式组建农民专业合作社综合社，出资主体包括村集体经济组织、以土地承包权作价出资的农户和以货币形式出资的本村农户。目前全市已创建混改综合社20家。

南京市农村集体经济发展主要措施

加强基层组织建设，增强村级发展引力。发展集体经济，基层党组织是关键。一是强化基层党组织建设。通过每个村设立30万元为民服务专项资金、推进村级“四有一责”建设等工作举措，提高基层党组织为民办实事能力和发展集体经济能力。二是选优配强基层干部。将镇街事业编制人员、优秀村干部、大学生村官这“三类人员”作为基层干部新进人选的重要来源，选优配强基层党组织“领头雁”。分批从市区两级机关遴选各200名优秀年轻干部到全市200个经济薄弱村和欠发达村任“第一书记”（其中，70个经济薄弱村均为正处级干部），加强帮扶和指导。三是提升干部带头致富本领。组织开展集体经济发展专题培训，每2年对全市1300多名村、街镇、社区党组织书记集中轮训一遍，提升当好“领头雁”“带头人”本领。四是深化农村基层民主建设。全面建立村务监督委员会，积极推广党群议事会制度和“四议两公开”工作法，提高集体经济发展的民主议事、民主决策、民主监督能力与水平。

深化产权制度改革，增强村级发展动力。全市先后出台了《关于深化农村集体产权制度改革的实施意见》等系列文件，着力在“建组织、定成员、量资产、强管理、促发展”上下功夫。一是建组织。完善集体经济组织章程和制度，健全成员大会、成员代表会议、理事机构、监事机构等组织架构，保障农村集体经济组织特别法人地位。全市共有689个村（社区）成立了农村股份经济合作社，占郊区总村数99.7%；有468家农村集体经济组织完成登记赋码；一些经济条件较好的村探索开展村社分设试点。二是定成员。因村开展农村集体经济组织成员身份界定工作，完善集体成员公示、登记制度，已确认集体经济组织成员240万人。三是量资产。构建集体经济组织与成员之间的利益联结机制，全市村（社区）共量化集体经营性资产57.1亿元，为成员带来现金分红和福利分配6.2亿元。四是强管理。所有涉农村社实现集体财务网上做账、村务公开，“三资”管理全部纳入全市平台，统一实施财务、资产、合同、审批等规范化管理。

盘活农村集体资源，增强村级发展活力。盘活用好农村集体资源资产，鼓励多种形式开发。一是全面摸清家底。全市镇村组三级累计清核资源性资产592.72万亩（集体土地总面积）；核实资产总额317亿元，其中经营性资产84.19亿元、非经营性资产232.81亿元，为盘活用好农村集体资产、促进集体经济发展奠定坚实基础。二是加强流转交易。健全完善农村产权流转交易市场体系，落实农村集体资产流转交易“应进必进”机制，全市共建立1个市级、8个区级、46个镇街级农村产权交易中心，累计标段数13300多宗，交易金额突破50亿元；流转交易品种涉及村集体的有养殖水面、四荒地、林权、经营性资产等品种，累计为村集体带来收入超过15亿元。三是多种形式开发。积极引导村集体利用没有承包到户的集体“四荒”地、果园、养殖水面等资源，集中开发或者通过公开招标等方式发展现代农业项目；引入社会资本发展休闲农业和乡村旅游，带动集体和农民增收；积极盘活闲置宅基地、闲置农房等，以自主开发、合资合作等方式来发展“农村房地产”。如溧水区共收储30个村庄2966户农房面积337229平方米，流转土地18270亩，开发了石湫渔歌、无想山南、红色李巷、天生桥风景区4个农业旅游资源品牌，取得了良好的经济和社会效益。

发展农村特色产业，增强村级发展实力。围绕发展都市现代绿色农业定位，鼓励发展“一村一品”特色高效农业。一是做优传统种植产业。深化农业供给侧结构性改革，重点打造了高淳螃蟹、溧水“五莓（梅）”、江宁花卉园艺、浦口苗木、六合蔬果、“两河两湖”流域稻米等优质特色产业，全市共创建各类“宁”字号特色品牌210个，高淳螃蟹年产值达20亿元，有效辐射带动周边集体经济组织和农户增收。二是发展农业新业态。将发展村集体经济和农业新型业态有机结合，大力发展休闲农业、生物农业、农村电商等新兴产业，扩宽农村租金、税收、服务等收入来源。全市共建成创意休闲农业景点（区）500多个，年接待游客突破2800万人次，实现综合收入超过85亿元；农村电商主体数量3500多个，年交易额超过80亿元。三是三产融合发展。拓展农业多种功能，挖掘多重价值，延伸农业产业链，提升农业价值链，重点发展农产品贮藏、冷链物流、休闲农业、农业社会化服务等村集体可以直接参与的产业链条，让村集体和农民合理分享全产业链增值收益。

实施精准脱贫攻坚，增强村级发展助力。先后开展多轮帮促提升工程，狠抓内生发展动力培育，经济薄弱村集体经济发展实力得到显著增强，2019年全市所有村年稳定性收入均高于100万元。一是厚植村级集体经济基础。先后实施村级能力建设、村级“四有一责”建设和新一轮脱贫攻坚工作，支持全市经济薄弱村建设标准厂房、购买商铺门面房等经营性资产，提升村集体经营性收入。2019年全市200个经济薄弱村村均稳定性收入162万元，其中经营性收入86万元；所有经济薄弱村全部实现脱贫摘帽。二是改善欠发达地区经济发展条件。聚焦欠发达地区基础设施、公共服务等薄弱环节，每年扶持片区实施一批关键工程。近3年共扶持实施项目28个，扶持资金7250万元。三是加强财政直接转移支付。“十三五”时期，南京设立经济薄弱村扶贫开发专项资金，对村级集体经济发展相对落后的村实行差别化扶持，2018年和2019年市财政共安排扶贫专项资金3.2亿元。同时，探索建立基本公共事务财政保障制度、低保标准逐年增长和保障机制。四是开展联村结对帮扶。实施“百企结对帮百村”行动，市级机关两批次驻村书记累计协调融资近4亿元，引进项目552个，70个经济薄弱村村稳定性收入均达160万元。

南京市农村集体经济发展面临问题和制约因素

整体发展水平不高。村级集体资产规模偏小，村均集体净资产约3000万元。村集体收入偏少，村均稳定性收入450万元，有200个经济薄弱村村级稳定性收入刚达到100万元水平，与上海等先进地区的差距较大。内部地区发展不平衡，村级平均收入732万元，最高的区村均达1607万元，最低的区村均仅有319万元。

内生发展动力不足。不少村社严重依赖各级财政补助或拆迁补偿维持运转，缺乏增收创收途径。村级债务居高不下，2019年年末债务总额92.70亿元，增幅18.7%，村均1341万元，村级债务化解仍然任重道远。缺乏奖励激励机制，农村集体经济发展与基层干部收入、考核、提拔等机制不挂钩或者挂钩不明显，发展村级集体经济与他们切身利益关联度不高，基层干部积极性、主动性不强。

发展制约因素较多。思想认识不到位，不少基层干部没有将发展壮大集体经济放在应有位置，仍然存在“多一事不如少一事”“不想发展、不敢发展、不会发展”的现象。整体规划设计缺失，缺乏整体的、专门的政策支持文件或规划设计方案，职能职责分散，工作举措缺乏。经营管理人才缺乏，村集体经济“行政化”管理严重，缺乏适应市场经济的专业化经营管理队伍。支持政策落地难，特别是集体经济发展的税收优惠政策、留用地政策等，难以落实到位。

促进集体经济发展的对策思考及建议

从思想认识上着眼，把准集体经济发展方向。在新形势下，必须重新认识“什么是集体经济”“为什么要发展集体经济”“如何发展集体经济”。必须坚决破除两种错误的思想认识：一些人认为只要让一家一户农民发展就行了，集体经济可有可无、发展不发展没有关系；一些人把镇和村的关系看成“老子”和“儿子”的关系，认为镇街财政可以支持村，村级资产也可以平调使用。必须切实提高新形势下发展集体经济对地方发展和农民增收致富重要性的认识，真正将发展集体经济放在实施乡村振兴重要举措、引领农民逐步实现共同富裕的战略高度来看待，通过宣传教育、培训指导、考核督促等举措，切实增强各级各部门特别是农村基层干群发展集体经济的急迫感和责任感。

从组织领导上入手，加强党对集体经济领导。深入贯彻《中国共产党农村工作条例》，加强党对农村工作的全面领导，特别是对发展壮大农村集体经济的领导，集体经济组织重大事项决策坚持在党组织领导下按照规范程序做出。提升党组织带头人发展集体经济能力，选用发展思路清晰、懂经营、善管理的“能人”担任村党组织书记，推行村组织书记、村民委员会主任、合作社理事长“一肩挑”。优化考核评估激励机制，打消村干部求稳怕乱、不敢发展、不想发展的顾虑，增强主动担当、主动发展意识，根据村干部带领发展集体经济的实际成效给予相应的奖惩激励。

从战略规划上谋划，走好城乡融合发展道路。按照打造“都市型现代乡村”方向，全力做好“三个融合”，推动新型集体经济发展。一是规划融合，优化郊区土地利用整体规划，给村集体留足发展空间。二是产业融合，按照城市社区型、城郊结合型、园区带动型、都市农业型、乡村旅游型等类型，坚持宜农则农、宜工则工、宜商则商，分类指导、科学扶持，错位发展特色优势产业。三是资本融合，吸引社会资本参与集体经济，创新乡村资源经营模式和收益分配方式，让企业留得住、集体有发展、农民得增收。

从产业振兴上发力，探索集体经济实现形式。抓住产业兴旺这一根本，努力提升集体经济发展质量。一是瞄准“一村一品”鲜明特色导向，结合各村产业发展优势和特点，科学制定产业发展规划，优化和调整产业结构，实施“一村一品、一镇一业”战略，把优势变为特色、变成品牌，形成特色突出的村级主导产业。二是把更多产业链条留在村集体，大力发展设施农业、生态农业、休闲农业、智慧农业等新兴业态，加快发展创意农业、乡村旅游、农村电商等产业项目，培育更多的集体经济增长极，拓展集体经济发展空间。三是积极搭建产业发展载体，坚持“物业+产业”双轮驱动发展，着力打造“三房一棚”（门面房、标准厂房、民宿客房、钢架大棚）等集体经济发展产业载体，借助美丽乡村建设、精准扶贫等契机，统筹各方投入支持力度，实施抱团发展、异地发展，做实做强村级集体经营性资产，为村集体经济长远发展创造良好条件。

从管理机制上求变，持续深化农村综合改革。抓住产权关键，突出土地主线，深化农村综合改革，增强村集体发展内生动力。一是全面深化农村集体产权制度改革，健全“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监督有力”的产权制度，为集体经济发展奠定扎实基础。完善农村产权交易市场体系，规范农村集体资产流转交易行为，打造农村集体资产资源市场化配置通道。强化农村集体“三资”运营的管理、监督和收益分配机制，促进集体资产保值增值。二是加强招商引资，强化政策引导和公共服务，建立激励机制，支持村集体流转交易、盘活用好山水土地资源和各类闲置建设用地、闲置房产，增强工商资本、社会资本和国有资本对集体经济投资的吸引力。三是全面推进村民委员会与集体经济组织事务分开、人员分开、财务分开，赋予村股份经济合作社特别法人地位，更好地发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员方面的功能作用。鼓励有条件的村集体经济组织按照现代企业制度要求，探索建立具有法人治理结构的股份公司，提高集体资产经营水平。

从制度创新上突破，优化集体发展保障机制。充分发挥人才、土地、资金等要素资源对集体经济发展的支撑作用，构建起完善的集体经济发展政策保障机制。一是坚持人才先行，加强对村“两委”班子、合作社理事长、村级财务人员的培养，加强业务能力培训，造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。二是强化政策供给，创新土地支持政策，保障农村一二三产业融合发展用地，落实留用地政策，加快建立村级集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。落实税费优惠政策，对村级集体经济发展项目建设中涉及到的相关审批费用按政策给予减免。三是激发基层干部积极性，建立村集体经济收益与村干部报酬待遇增长挂钩机制，允许每年从村集体经济盈余中拿出一定比例资金，奖励给村干部和村级经济组织负责人，充分调动他们发展集体经济的积极性、主动性、创造性。四是加强财政保障，加快建立城乡融合发展的体制机制和政策体系，与推进村社分设相配套，健全以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障机制，把村集体经济发展目标更多地转移到为集体经济组织成员服务和增收上来。□