发达国家技能人才短缺治理的策略与启示

陈 钢，薛 莉，段静茹

（中共江苏省委党校，江苏 南京210009）

在科学技术快速发展的时期，一个国家的综合竞争力体现在其技能人才队伍的规模和质量上。在发达国家，技能人才归属于科技人力资源领域，是具有高等教育学习经历、掌握至少一项专业技能且具有丰富工作经验的专业技术人才。在我国，技能人才被界定为是掌握特定的专业技术和理论知识，在生产和服务等岗位上具有一定水平的操作技能，可以在生产实践中进行创造性活动，并且能推动技术创新的从业人员，主要包括取得初级和中级工职业资格证书的人员。［1］技能人才首先是长期在企业一线从事生产劳动的人，其次是通过创造性劳动而不是简单技能的重复性劳动对社会做出较大贡献的人，普通劳动者并不是技能人才。

21世纪后经济全球化的纵深发展推进了制造业的转型升级，导致世界各国制造行业广泛出现技能人才短缺现象。麦肯锡全球研究所预测2020年全球制造业领域的技能人才岗位空缺约1300万［2］，美国制造业协会指出未来10年内其国内制造业技能缺口将扩大40万等，因此很多发达国家和地区都通过实施人才政策培养、引进和留用创新型、高层次、高素质的技能人才。2015年，我国国务院发布《中国制造2025》，提出从制造大国迈向制造强国的战略目标。在“中国制造2025”战略背景下，技能人才的创造性劳动将会在我国社会主义现代化建设中发挥举足轻重的作用，高素质技能人才将会是中国特色社会主义进入新时代的重要人力资源支撑。但我国技能人才供需结构不匹配问题较为严重，当前技能人才共有1.65亿人，占全国就业人数的21%左右，其中高技能人才数量为4700多万，仅占就业人数总量的6%，而企业对其需求为14%以上，供求之间存在较大差距。［3］发达国家比我国更早进入工业化，借鉴美国、英国和澳大利亚等发达国家治理技能人才短缺的先进经验，对于我国更好地制定技能人才战略，缓和技能人才供需矛盾具有重要的现实意义。

一、主要发达国家技能人才短缺治理理念

（一）美国：有浓厚的创新文化氛围，以创新为价值导向

美国在治理技能人才短缺的过程中，创新文化发挥着很大的作用。创新是美国保持高竞争力的核心力量，得益于其强大的创新能力和较为完善的创新文化，2018年美国的综合竞争力仍排在世界首位。［4］因此在美国，无论是政府教育部门，还是企业、职业院校等都对科技创新人才的教育与培养颇为重视，把改革和创新当作培养学生的价值导向。美国也是最早开始实行创新教育的国家，在小学阶段就引入职业与创新教育，大力提倡并积极创造条件鼓励创新，培养学生终身学习的理念，在全美上下形成了良好的创新教育环境和氛围。

（二）新加坡：各行各业都有“唯才是举”的开放理念

新加坡在治理技能人才短缺的过程中，注重“没有人才就没有发展”的开放理念。新加坡国土面积只有722.5平方公里，人口约564万，自然资源匮乏，这些条件决定了其人才政策的重点在于“有目标、有计划、有重点”地吸引海外人才。2016年，在新加坡近561万人口中，有40%来自国外，3万多名信息与通信专业技术人员中30%来自国外，高等院校中近40%的教授和讲师为外国人。新加坡还利用税收优惠吸引1／3的500强公司在新加坡设立地区总部，面向世界招聘近10万多名外籍高、精、尖人才。根据环球人力资源信息及顾问机构的一项调查显示，新加坡也是最适合亚洲外籍人士居住的城市。新加坡取得今日之成就，与它高效率引进国外人才的开放理念密不可分。

（三）日本：打破传统，改变“女主内，男主外”的价值观念

日本在治理技能人才短缺的过程中，打破了性别歧视的传统观念。传统观念是日本女性作为弱势群体只需要承担家庭中的工作，加上日本制造型行业又倾向招聘男性员工，导致在制造业中约70%的从业人员都是男性，女性劳动力比例偏低。因此，在日本人口和制造业从业人员急剧减少的背景下，日本政府制定了《平等就业机会法》，通过放松和减轻劳工标准来缓解对女性就业的限制，改变传统“女主内，男主外”的价值观念，鼓励和吸引女性进入制造业行业，借以解决制造业人才严重短缺的窘境。

二、“三轨制”人才政策：发达国家技能人才短缺治理的具体实践

发达国家实施以育才、引才和留才三个功能为主的“三轨制”技能人才政策。育才功能蕴含在职业教育政策中，引才功能蕴含在非移民技能人才政策、技能人才回流政策中，留才功能则蕴含在技能人才永久留居政策和技能人才移民融入保障政策中。发达国家这种大力培育本土人才、积极引进和留用外国人才的人才战略已经发展为完善的政策体系。

（一）职教育才：开展多元制技能人才培养，推行可持续发展职业教育理念

1.在小学阶段引入职业教育

美国制造业面临的主要问题是公众对制造业的误读和不了解。为改变这一现象，美国从小学开始对学生进行初级职业教育和学徒培训。在小学阶段，学校开设多种入门职业教育课程，学生通过对计算机和手工艺术等的学习，增加对职业探索的兴趣并且提升了动手能力，初中阶段开设电子、制图、汽车等初级职业教育课程，高中阶段进行强化学习，毕业后可根据自己的兴趣进入社区学院继续深造学习技能，社区学院则依据区域对劳动力的需求设置相应专业，基于其所在地区的文化及地理特性培养适应当地产业发展的技能人才，最大限度地满足区域经济发展对人才的需要。［5］英国教育部2019年宣布与社会各行业组织合作，开展“小学未来项目”：在小学引入职业教育，开设相关课程以提高儿童的职业憧憬并消除其对不同职业的错误认知。在此之前，英国96%的小学已经为学生提供量身定做的相关职业课程，并计划早日在小学阶段实现职业教育全覆盖。［6］可见，在小学引入职业教育的教学模式引导学生对未来的职业选择作探索性思考，为学生养成优秀的职业素养打下了良好基础。

2.开展多元制培养技能人才

作为世界装备制造第一强国的德国［7］，其“双元制”职业教育功不可没。“双元制”职业教育是一种场景互换式的职业教育制度，一元是国家办的学校，传授本专业的理论知识，并承担1／3的经费投入，另一元是私人办的企业，对学生进行专业技能培训，承担2／3的经费。“双元制”职业教育本质上是一种工读交替的培训制度，由学校和企业共同开展教学，将学生在企业中的学习实际操作和在职业院校中的学习理论知识交叉结合进行，帮助学生充分了解相关的工作领域和合理的职业生涯规划。每年德国各类高中的毕业生中，约有75%的学生选择接受“双元制”职业教育，工作岗位中由“双元制”职业教育培训出的技能工人占就业人员的比重约为8%，在同龄人中所占比重高至70%。［8］德国政府认为，“德国装备制造强势的根本原因在于有一个卓越的职业教育体系，为德国培养了大批高素质技能工人”。瑞士实行以“三元制”为核心的现代学徒制人才培养模式（如图1），其中一元是企业，主要负责职业技能实践的培训，另外一元是职业学校，负责相关专业理论知识的培训，最后一元是培训中心，是对新兴行业领域基本能力的入门培训，一般在行业协会开办的职业培训中心内实施。瑞士国家虽然小，但具有国际视野的职业教育发展理念，其“三元制”职业教育模式的形成一方面受到德国“双元制”职业教育的影响，另一方面又受法国“学校职业教育”的渗透。按职业方向进行划分，瑞士职业教育的学习年限为2～4年不等，其中大部分为3～4年。瑞士的职业教育模式由企业、职业学校和培训中心联合参与设计，从而保证教学内容与行业的现状及未来发展紧密对接，这种分工明确的“三元制”模式为瑞士的制造业培养了大量技能人才。［9］

图1 瑞士“三元制”职业教育

3.开展可持续发展职业教育理念

2015年，联合国可持续发展峰会通过了《2030年可持续发展议程》，旨在通过普及绿色发展理念推动绿色就业进程，实现社会可持续发展。报告指出，教育类型中职业教育与就业联系最为紧密，首先要将可持续发展的价值观和实践原则等纳入到职业教育的人才培养中，将其内化为职业教育政策发展的基本原则；其次要从绿色经济的需求出发，利用职业教育培养绿色经济发展需要的专门人才。世界各国积极响应议程推进“可持续发展教育”，德国也实施了一系列职业教育改革计划，把国际上的可持续发展理念融入到整个德国职业教育体系。2015年，德国联合国教科文委员会发布《2015＋可持续发展教育未来战略》，确定了职业教育可持续发展的具体任务，一是把可持续发展理念落实到教学层面，二是完善可持续发展教育的法律法规，致力于为国家培养具有可持续发展能力的“绿领”技能人才。［10］在可持续发展战略的推动下，德国社会绿色行业岗位不断增加，同时与其相匹配的“绿领”技能人才的供给也较为充足，目前德国已经划分出327个绿色职业类型［11］。德国的“绿色”化职业教育从终身教育视角培养技能人才的职业能力，对未来世界各国开展可持续发展职业教育具有重要的借鉴意义。

（二）大力引才：开放非移民技能人才签证，引导本族裔技能人才回流

1.开放非移民技能人才签证

2018年1月，英国技能人才签证配额从每年1000个增加至2000个，技能人才签证持有者进入英国无需获得雇主担保，只需根据计分制进行评分，得分在75分以上经过获准即可得到签证，家属享受同样的待遇。2018年2月，泰国政府实施“智慧签证”计划吸引泰国十大优先发展产业所需的四类技能人才，获得智慧签证的外籍人才可在泰国居留长达4年，且每年到移民局登记1次即可，此类人才在签证有效期内可自由进出泰国，家属享有同等待遇。2019年1月，特朗普提出H-1B（针对专业技术人才的非移民人才签证）优先处理方案，优化H-1B签证审批，为优秀的外国高层次技能人才提供就业机会。2019年初，澳大利亚实施全球人才计划，每年预留5000个名额，面向全球引进无法满足澳大利亚现有签证政策的专业技术人才，加入该计划可获得政府颁发的技能类人才签证。

2.引导本族裔技能人才回流

“联系新加坡”（Contact Singapore）是由新加坡经济发展局和人力部共同成立的联盟，在亚洲、欧洲和北美均设有办事处，提供有关新加坡行业发展和技能人才就业机会的最新信息，旨在为新加坡国外技能人才回国工作、投资和生活提供帮助［12］。德国组织建立了“旅美德籍人才社区”，为潜在或正在回归德国的国外技能人才提供信息平台，对他们和其家庭的回归提供全程服务。以色列实施“国家引智计划”，通过强调种族文化归属等意识形态的认同，激发高技能人才尤其是知识密集型企业所需的高端人才回归以色列，并强调多元利益主体参与，以加强人才与劳动力市场的精准匹配，目前已取得积极成效。［13］除此之外，韩国、澳大利亚和加拿大等国家实施双重国籍政策吸引本族裔技能人才回流，目前全球认可双重国籍的国家已经达到66%。

（三）积极留才：降低技能人才留居限制，完善技能移民融入保障

1.降低技能人才留居限制

为使更多技能人才顺利拿到绿卡，美国大幅增加了技能人才移民类签证中EB-2（具有特殊技能的外国人才）和EB-3（稀缺技能工人）签证配额的数量，缩短了EB-2和EB-3签证的基本等候排期。日本政府对技能人才的永久留居限制由原来的必须具备10年以上工作经验放宽至3年，在日本活动满3年即可获得永久居住权，且其高级人才积分制规定，超过70分可使获得永久居留权的时间从5年缩短至3年，超过80分缩短为1年。2016年，澳大利亚签发了128850张技能类的永久留居签证，占永久留居签证总量的67.7%。［14］2016年，英国政府规定持有TIER2工作签证的移民如果要申请永久留居，年收入需在35000英镑以上，但紧缺职位列表上的技能人才不受此条例限制。为了留住人才，近年来新加坡政府每年都批准约3万名外籍人士成为新加坡永久居民，目前全国400万人口中，约100万是在狮城长期生活和工作的外国人，其中大多数是拥有专业技术特长的技能人才。

2.完善技能移民融入保障

日本政府制定了技能人才移民的国际相互认证制度和国际养老金相互补充制度，允许技能人才携带家属赴日，致力于创造外国技能人才在日本安心工作的环境，确保国外移民顺利融入日本。［15］智利政府打造的“智利全球”旨在为有意回到智利进行职业发展的技能人才提供一站式服务，是连接智利和移民人才的有效平台。在出入境方面，美国技能人才签证持有者目前可以免签进入加拿大、塞尔维亚等20多个北美洲及南欧的国家和地区，给签证持有者带来了极大便利。韩国政府设立“外国人支援服务中心”并引进优秀的外国基础教育机构，为技能人才移民及其家属的生活提供一站式服务，解决移民技能人才在科研、住房以及子女教育等方面的问题，为其提供稳定优质的生活和工作条件。

三、发达国家技能人才短缺治理对我国的启示

发达国家提高竞争力的实质是以技能人才为主的人力资源积累。2017年我国发布的《制造业人才发展规划指南》指出，截至2025年制造业中有四个领域的技能人才缺口将超过400万，新一代信息技术领域为950万，电子装备领域为909万。当前我国高技能人才数量为4700多万，仅占就业人数总量的6%，而人才市场中技能人才的求人倍率一直在1.5以上，［16］这反映出我国技能人才的供需结构存在较为严重的不匹配问题。在中国制造业转型升级的过程中，国家迫切需要技能人才尤其是具有“工匠精神”的高素质技能人才支撑［17］，借鉴发达国家技能人才短缺治理的实践经验，有助于我国找准技能人才短缺治理之道，缓解劳动力市场上的技能人才供需矛盾。

（一）改革育人模式：深化“政府主导、校企合作”的办学体制

创建完善的技能培训体系可以帮助各国在全球化进程中转化新的就业机会。政府应做好顶层设计充分发挥公共服务功能，牵头构建从中职到专科高职，再到技术应用型本科等专业学位的一贯制培养体系，完善职业资格与职业教育学历“双证书”制度，促进学历与非学历教育互通互认；企业层面，应探索灵活多样的人才教育模式，如“工学结合”“厂学结合”“现代学徒制”和“企业新型学徒制”，形成高中低梯度化、规模适当、结构合理的技能人才支撑体系；学校层面，应以可持续发展为目标，积极拓宽校企合作领域，建立技能人才培训基地、工作室，围绕着最终的人才培养目标对整个培养体系的课程设置进行总体规划。

（二）定位人才领域：在重点突破领域培养引进一批专业技能人才

《中国制造2025》确定了新一代信息技术产业、电子装备和新能源等十大重点突破领域。从制造大国迈向制造强国的过程中迫切需要一大批适应技术进步、具备创新能力和有精湛技能的重点领域技能人才，为此我国可开展“本土培养＋外部引进”的引智模式。首先，根据制造业产业结构调整需要，培养一批重点产业和攻关项目的高素质技能人才，鼓励有条件、有意愿的企业与地方高校在重点领域培养上开展合作，注重技能人才本地化培养，建立人才内训基地，加快培养掌握现代化生产管理知识的复合型实用技能人才，提高自主创新能力。其次，鼓励制造业在重点领域引进具有引领突破前沿领域能力的技能领军人才和世界级大师，推动我国在高端制造业关键核心技术和重点领域上取得突破，抢占国际竞争制高点。

（三）明晰引才重点：针对华裔人群加大技能人才引进力度

发达国家尤其重视本族裔人才的回流，我国政府可借鉴发达国家吸引人才的政策趋势，考虑建立一个完善的向华裔技能人才借智的工作体系。华裔人才有着跨越、联结和沟通东西方的天然优势，可把华裔人才视为引进外国人才的重点对象，务实地从6000多万华人而非73亿世界人口中引进外国人才，利用他们的国际化视野和丰富的实践经验推动我国制造业高质量、绿色化发展。为此，政府可给予华裔技能人才相互免签、单方免签、过境免签、口岸签证等免签入境待遇，并扩展适用的停留期限和停留区域，以便其入境。

（四）完善留才机制：大力优化技能移民融入社会保障服务

海外移民在适应我国的礼节文化、语言、政治环境等方面普遍存在障碍。为此，首先，社区管理组织要充分发挥作用，建立国际化的社区服务体系，在超市、银行、公园等公共场所提供双语服务或提示，搭建高效的信息交流平台。其次，政府要加大宣传尊重国外移民合法的宗教信仰，开通表达诉求和解决矛盾的渠道，变防范式管理为人性化服务，寓管理于服务之中。最后，政府也要营造全社会尊重和接纳移民融入的社会氛围，提高非永久居留类技术移民或永久居留类移民的知晓度，加强技术对接，促进永久居留证在各领域功能的实现，为移民融入社会提供保障性服务。