乡村旅游开发中农民分享土地增值收益现状及成因

张 飞

（淮阴师范学院 城市与环境学院，江苏 淮安 223300）

近年来，我国许多地方纷纷将乡村旅游开发作为农业转型、精准扶贫、乡村振兴的重要举措。随之，大量农村土地转变为乡村旅游用地，并产生了巨额的土地增值收益。但是作为农村土地的主人，农民并没有分享到多少土地增值收益，在一些地方甚至演变成群体事件，威胁到当地社会稳定，成为当前乡村旅游开发中突出问题之一。因此，如何让农民分享更多土地增值收益是我国乡村旅游发展面临的一个重要课题。

让农民分享更多土地增值收益，首先需要弄清目前农民为何没有分享到较多土地增值收益的原因。是因为其他利益主体侵占了农民的利益，还是农民本身对土地增值收益贡献不足，又或者两者兼有？如果是由于其他利益主体侵占了农民的利益，今后考虑的重点应是如何约束其他利益主体侵占农民的利益；如果是由于农民自身对土地增值收益贡献不足，今后考虑的重点则是如何提高农民的贡献率。目前，一些学者从农村土地产权制度缺陷[1-3]、旅游吸引物权不明[4-6]、旅游合同不完善[7-8]、农民博弈能力较弱[9-10]等方面探讨乡村旅游开发中农民分享土地增值收益较少的成因，进而提出相应对策。这些研究在一定程度上解释了当前农民无法或较少分享土地增值收益的成因，但不具备系统性。因此，本文试图在分析乡村旅游开发中土地增值形成的阶段及来源的基础上，系统分析农民分享土地增值收益的现状及其成因，提出让农民分享更多土地增值收益的建议。

一、乡村旅游开发中土地增值的阶段及来源

根据乡村旅游用地获取方式，可将乡村旅游项目分为土地征收型乡村旅游项目与土地流转型乡村旅游项目。由于土地征收型乡村旅游项目开发中土地增值收益形成与分配的研究较多且比较成熟，因此本文主要讨论的是土地流转型乡村旅游项目开发中的土地增值收益形成与分配问题。

（一）乡村旅游开发中土地增值的阶段

按照乡村旅游开发过程，本文将乡村旅游开发中土地增值的阶段划分为土地流转与旅游开发两大阶段（见图1）。

图1 乡村旅游开发中土地增值的阶段及来源

土地流转阶段是指旅游开发商经由土地流转等途径获得乡村旅游用地的过程。在这一过程中，旅游开发商既可以直接与农民谈判，直接从农民手中获得土地；也可以通过村委会或基层政府，间接获得农民的土地。旅游开发商获得土地，不仅意味着土地使用权的转移，同时土地用途也发生了变化，即由农业用途转变为乡村旅游用途。但与一般农地非农化不同，这种土地用途转变，实际上是土地用途拓展和延伸，即在保留土地的原有农业用途的基础上增加了土地的旅游用途。

旅游开发阶段则是指旅游开发商在获得土地使用权之后，根据土地特点、自身实力、市场需求等因素对乡村旅游用地进行开发，使其承载一定乡村旅游产品的过程。这一阶段是乡村旅游开发中土地增值的核心阶段，土地上的乡村旅游产品的吸引力直接关系到土地增值的幅度。

（二）乡村旅游开发中土地增值的来源

根据土地增值的来源，土地增值一般分为投资性增值、供求性增值、用途性增值3种形态。乡村旅游开发中土地流转阶段的土地增值主要来源于土地用途变化，属于用途性增值形态；旅游开发阶段的土地增值主要来源于要素投入与市场需求增多，属于投资性增值与供求性增值形态。

1.土地流转阶段的土地增值来源

此阶段的土地增值主要来源于土地用途的变化，即由低收益的农业用途转变为高收益的乡村旅游用途。乡村旅游用地收益之所以高于农地收益在于乡村旅游用地不仅具备一般农地的经济价值，还包含旅游价值。农地转变为乡村旅游用地使得农地的旅游价值得到释放，土地资源的边际报酬得到提高，从而产生了增值。

2.旅游开发阶段的土地增值来源

此阶段土地增值收益主要来源于要素投入与市场需求增多。首先，土地增值来源于各种要素的直接投入。旅游开发商等利益主体通过投入自然景观、劳动、资金、技术、管理等生产要素对乡村旅游用地进行开发，创造了乡村旅游产品，进而促使土地产生增值。其次，土地增值来源于周边基础设施的改善。政府或其他社会组织对乡村旅游用地周边的投资，如修建高速公路、高铁、机场等，虽然不是直接投资在乡村旅游用地上，但会提升乡村旅游用地的区位优势，提高乡村旅游用地的可达性，也会促使乡村旅游用地发生增值。再次，土地增值来源于乡村旅游用地供需关系的变化。随着人们生活水平的提高，人们对乡村旅游需求会不断增强，进而对乡村旅游用地需求也会越来越多。而乡村旅游用地具有资源优良、数量稀少、位置固定和垄断性等特点，因此从长期来看，乡村旅游用地将呈现供不应求态势，进而必然促使乡村旅游用地价格上涨，引起乡村旅游用地增值[11]。

如图2所示，假设P1为农地价格，P2为土地流转价格，P3为乡村旅游用地市场价格；供给曲线S不变，需求曲线随着社会经济发展由D1增加到D2。则图形P2BA P1的面积即为土地流转阶段所形成的土地增值收益；图形P3EBP2的面积即为旅游开发阶段所形成的土地增值收益，其中图形P3CBP2的面积为要素投入所形成的土地增值收益，图形CEB的面积为乡村旅游需求增多所形成的土地增值收益。

图2 乡村旅游开发中土地增值收益的形成

二、乡村旅游开发中农民分享土地增值收益现状

（一）土地流转阶段农民分享土地增值收益现状

在土地流转阶段，农民失去了土地的使用权和发展权，因此其应该获得相应的土地补偿费用、其中包括一定的土地增值收益，但由于按原用途补偿原则、土地流转合同不合理致使农民无法分享当期和将来的土地增值收益。

1.按原用途补偿原则致使农民无法分享当期的土地增值收益

在土地流转中，旅游开发商一般是按照农地原用途的收益给予农民补偿，而不是土地旅游用途的收益，致使农民根本没有分享到由土地用途变化而带来的土地增值收益。用图2来表示，旅游开发商本应按P2向农民支付补偿，但实际上却按P1来支付。农民本应获得收益为P2BFO的面积，包括对土地农用的补偿（P1AFO的面积）与土地增值收益（P2BAP1的面积），但现实中大多数农民只获得对土地农用的补偿（P1AFO的面积），甚至由于政府或集体的干预连这部分收益都不能保障。

2.土地流转合同不合理导致农民无法分享将来的土地增值收益

在土地流转中，一般需要签订土地流转合同，但现实中土地流转合同大多存在以下问题：一是合同期限较长，一般为10-30年，但合同中缺乏土地流转租金调整条款，致使土地流转租金存在“低位固化”现象，农民享受不到土地持续增值收益；二是只规定农民享有按时收取流转价款权利，无其他重要权利；三是以出租流转方式为主，租金以一次性支付为主，旅游开发商一次性付完租金之后，土地就与农民没有关系，农民同样无法分享将来的土地增值收益。

（二）旅游开发阶段农民分享土地增值收益现状

在旅游开发阶段，农民获得的收入主要有工资性收入、经营性收入与财产性收入三种方式。其中工资性收入是指农民通过到乡村旅游企业打工所获得的收入，经营性收入是指农民通过经营农家旅馆、农家乐餐馆、农家手工艺商店等项目所获得的收入，财产性收入是指农民将土地、房屋等财产以入股方式参与村集体经济或旅游项目，借助于集体或公司的分红或股利获得的收入。而土地增值收益则主要包含在经营性收入与财产性收入之中。

一是部分农民获得了工资性收入。目前，乡村旅游企业一般都会吸纳一些当地农民从事诸如保洁、保安、服务员、表演等简单性服务工作，从而使一部分农民获得一些工资性收入。

二是少数农民获得了经营性收入。在乡村旅游开发中，一些农民通过开办农家旅馆、农家乐餐馆、农家手工艺商店等项目获得了较多的经营性收入。但是开办这些项目的农民毕竟是少数，往往都是那些具有一定经营头脑的能人大户。而大多数农民因缺少足够的意识、技能与资金而无法开办旅游项目。

三是少数地区农民获得了财产性收入。目前，大多数乡村旅游项目都是由外来旅游开发商主导，在给予当地农民相关补偿之后，当地农民就和乡村旅游项目没有任何关系，更谈不上从中获得收益。只有在少数乡村旅游项目开发中，当地农民以土地入股形式参与乡村旅游开发，或者农民集体采用合作社和股份制等方式成立乡村旅游合作社、乡村旅游公司等组织，从而使农民可以获得一些财产性收入。

可见，当前对于大多数农民而言，他们仅在乡村旅游项目从事一些简单性服务工作，获得较少的工资性收入，而无法从乡村旅游开发中获得经营性收入与财产性收入，进而也没有分享到土地增值收益。

三、乡村旅游开发中农民分享土地增值收益现状的成因

（一）土地流转阶段农民分享土地增值收益现状的成因

1.农民科学文化素质欠缺致使农民缺少对土地增值的预见性

从整体上来说，我国农民受教育时间较短，科学文化素质相对较低，对相关的法律政策缺少了解。再加上乡村旅游用地具有一定特殊性。从表面上看，乡村旅游用地仍然是农业用地，许多农民将乡村旅游用地的价值等同于农业用地的价值。因此，许多农民无法预见乡村旅游开发中土地增值收益，愿意接受按农业用途补偿原则；并且在签订土地流转合同时，不知如何保护自身权益，只得接受旅游开发商的条件。

2.市场失灵导致农地的非市场价值无法得到补偿

土地流转实际上是一种市场交易行为。市场虽然是一种资源配置的有效手段，但其也存在一定局限性，如其解决不了外部性问题。而农地旅游化流转过程中不可避免地存在外部性问题。农地，不仅具有一定的经济价值，而且还有社会价值、生态价值、旅游价值等非市场价值。然而在现代市场经济条件下，当农地转变为乡村旅游用地时，交易双方只考虑农地的经济价值，农地的社会价值、生态价值、旅游价值并不在他们考虑范围之内。因此，在土地流转中，旅游开发商一般只按农地的经济价值给予农民补偿，而农地的社会价值、生态价值、旅游价值并不在补偿范围之内。

3.相关制度缺陷为其他利益主体侵占农民利益提供可能

市场失灵使得农民无法获得农地非市场价值的补偿，政府则可以弥补市场失灵，但在现行地方政府政绩考核制度下，为了招商引资，与旅游开发商合谋故意回避农地的非市场价值，同意旅游开发商按照农业用途给予农民补偿。其次，农村集体土地所有制制度、农村基层治理制度的缺陷使得农民集体可能并没有充分代表农民的利益，甚至侵占农民利益，如强迫农民流转土地，压低土地流转租金，有意或无意地遗忘土地流转租金调整条款等等。再次，旅游吸引物产权制度缺失，使得旅游吸引物成为“无主财产”，引起各利益主体争相攫取这一稀缺的经济资源[6]。而在竞争中，由于处于弱势地位，农民并没有分享到多少本属于自己的收益。

（二）旅游开发阶段农民分享土地增值收益现状的成因

1.农民参与旅游开发程度不足使得农民对土地增值的贡献不多

在旅游开发阶段，谁投入要素越多，对土地增值的贡献越大，谁分享的土地增值收益就越多。现实中，大多数农民既缺乏参与旅游开发的机会，又缺乏参与旅游开发的能力。首先，许多旅游开发商在获得土地之后，就将农民排除在外，土地如何开发成为旅游开发商单方面问题。农民根本没有机会参与旅游开发。其次，即使农民有意愿、有机会参与旅游开发，但往往由于意识、资金、能力等因素而无力参与旅游开发，致使其对土地增值没做贡献，从而也无法分享土地增值收益。只有少数农民通过开办农家旅馆、农家乐餐馆、农家手工艺商店等形式参与乡村旅游开发，对土地增值作出了贡献，因此他们可以分享一些土地增值收益。但由于投入较少，因此分享的土地增值收益也较少。

2.农民组织化程度不高致使农民无法形成合力

即使单个农民参与旅游开发能力不足，但如果农民能够组织起来，不仅能提升参与旅游开发的能力，增强对土地增值的贡献，同时也可以提高与其他利益主体之间博弈的能力，有助于农民分享更多的土地增值收益。但现实中，由于农村集体的干部缺乏号召力和凝聚力，农村集体经济实力有限，致使大多数农村集体无法将农民组织起来，形成合力参与乡村旅游开发，从而也无法分享更多的土地增值收益。

四、乡村旅游开发中让农民分享更多土地增值收益的建议

由上文分析可知，在乡村旅游开发中，目前农民无法或较少分享土地增值收益，一方面是由于地方政府、农村集体和旅游开发商侵占了农民利益，另一方面则是因为农民自身对土地增值的贡献不大。因此，要让农民分享更多土地增值收益，一方面需要提高农民参与旅游开发的程度，以增加农民对土地增值的贡献；另一方面需要改革相关制度，以减少其他利益主体侵占农民利益的机会。

（一）提高农民参与旅游开发的程度，以增加农民对土地增值的贡献

1.保障农民参与旅游开发的权利

保障农民参与旅游开发的权利主要体现在乡村旅游开发之前与之中两个环节。首先，在乡村旅游开发之前，乡镇政府、村委会、旅游开发商必须与农民磋商乡村旅游开发事宜，以促使各方知晓相关事宜并签订较为合理的合同。其次，在乡村旅游开发过程中，应改变旅游开发商单方面的开发决策机制，赋予农民知情权、发言权、决策权及监督权；保障农民知悉乡村旅游开发的情况和进展，参与制定旅游开发方案与收入分配方案，具有参与建设的机会，在利益受侵犯时可以发起复议和申诉[12]。

2.提高农民参与旅游开发的能力

首先，培育农民的主体意识，摒除“等靠要”思想，鼓励农民积极主动参与旅游开发。其次，建立完善的农民培训体系，提高农民参与旅游开发的知识与技能。培训内容要有本地性，需结合本地农民与旅游吸引物的特点，不能照搬照抄其他地方的培训内容；细化培训内容，根据农民的年龄、文化水平、家庭情况等因素，进行分层分类培训，使不同类别、不同人群都能提高自己的参与能力；培训时间、地点及方式也需根据农民的需求进行灵活安排。

3.提高农民的组织化程度

让农民分享更多的土地增值收益，必须将农民组织起来，成立乡村旅游合作组织。因此，各级政府应积极引导农民成立乡村旅游合作组织，并且给予一定人财物支持。如政府可整合现涉农资金，拿出部分资金支持乡村旅游合作组织发展；聘请专家，指导乡村旅游合作组织开展工作，帮助其提高专业化水平，以让其在乡村旅游开发中发挥越来越大的作用。

（二）改革相关制度，以减少其他利益主体侵占农民利益的机会

1.改革地方政府政绩考核制度，转变政府职能

当前，一些地方政府之所以在乡村旅游开发中偏向旅游开发商，主要目的在于招商引资，促进当地经济快速增长。因此，改革现行以经济绩效为主的地方政府政绩考核制度，构建科学的政绩考核制度，可以在一定程度上避免地方政府与旅游开发商合谋侵占农民利益。同时推动政府职能转变，使政府由乡村旅游土地流转市场的直接参与者转变为市场规则的建立者、市场失灵的弥补者及市场秩序的维护者。

2.完善村民自治制度，使村委会成为真正代表农民利益的组织

规范村委会选举程序，保障农民民主选举村委会；明确村委会的职责，正确处理好其与乡镇政府、村党支部、村经济合作社之间关系；完善村委会决策程序和议事规则，健全农民利益表达机制，赋予农民参与权和决策权；健全对村委会的监督机制，尤其要加强对村级财务的监督力度，并加强对违背农民利益行为的惩罚。通过完善村民自治制度，建立能够体现全体村民意愿的决策参与机制、执行机制和监督机制，使村委会成为真正代表农民利益的组织，从而在乡村旅游开发中尽可能避免村集体侵占农民利益的现象。

3.在三权分置制度框架下，完善农地旅游化流转市场

首先，成立具有法人资格的农民集体经济组织作为农地集体所有权主体，由其统一将农地流转给旅游开发商；建立健全集体所有权使用机制，细化集体所有权使用程序，保障集体收益在集体内部公平分配。其次，稳定农民承包权，任何组织和个人不得强迫农民进行农地旅游化流转。再次，提倡以入股方式进行农地旅游化流转；对于以出租方式进行农地旅游化流转，则提倡实行“长租短约”契约方式，即较长的土地租赁使用权契约，较短的土地年租金契约。第四，扩大农地旅游化流转补偿范围，不仅应包括农地的经济价值，还应包括农地的社会保障价值、旅游价值及乡村旅游开发负外部性造成的损失。第五，细化农地旅游化流转的程序，详细规定农地旅游化流转的条件、步骤，明晰各方权利义务。第六，建立农地旅游化流转信息服务平台，让农民能及时了解到农地旅游化流转相关信息。第七，规范农地旅游化流转合同内容，制订农地旅游化流转示范合同文本，明确合同的基本内容。

4.建立旅游吸引物产权制度，推进乡村旅游用地价格评估工作

旅游吸引物是乡村旅游开发的对象，其既包括诸如乡村自然景观、节事活动等有形的旅游吸引物，也包括诸如历史文化价值、宗教信仰等无形的旅游吸引物。这些旅游吸引物大多都是由当地农民在长期生产生活中创造和发展起来的[13]。因此，应明确农民集体是旅游吸引物的产权人，从而使其能够分享由此产生的增值收益。同时，抓紧推进乡村旅游用地价格评估工作，确立符合乡村旅游用地自身特有的评估标准与评估方法，科学评估乡村旅游开发中各个阶段土地增值额度及总额，为农民合理分享土地增值收益提供依据。