加强和改进我国城市管理立法的思考

王黎瑶

摘要：在全面推进依法治国以及城市化进程加快的大背景下，如何科学、有效、精准地进行城市管理立法，确保城市管理做到有法可依，切实提升城市管理的法治化水平，让城市管理更加规范有序，是一个亟待解决的现实问题。从城市管理立法的必要性入手，介绍了一些城市的典型做法，深入分析现阶段我国城市管理立法面临的突出问题，并提出相关政策建议。

關键词：城市管理;立法;政策建议

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.03.011

一、现阶段加强和改进我国城市管理立法的必要性

城市是人群、机构和资源的汇合之地，也是矛盾、风险和危机的积聚之所，城市管理集中体现了城市政府的行政能力。城市管理立法是为了规范城市管理部门的行政和执法行为，由依法享有立法权的主体按照法定权限和法定程序制定、修改、补充、废止规范性法律文件的活动，目的在于构建更高质量、更有效率、更可持续的城市管理体系。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，为依法管城治城提出了新的任务和要求，迫切需要加强和改进我国城市管理立法工作，提高立法的针对性和有效性，逐步实现城市管理的制度化、程序化、规范化、法治化。

（一）加强和改进城市管理立法，是建设社会主义法治国家的必然要求

建设社会主义法治国家必须坚持依法行政，加快形成完备的法律规范体系，全面推进科学立法。作为国家立法体系的重要组成部分，城市管理立法对城市管理范围，城管执法主体地位、职能定位和权责内容，执法权力的授予、行使和执法程序的遵循，城管执法沟通协调机制等进行安排，提高城市管理执法水平，以良法保障人民群众的合法权益，让人民群众享受美好城市生活。

（二）加强和改进城市管理立法，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求

坚持全面依法治国，是中国特色社会主义国家制度和国家治理体系的显著优势。城市管理是国家治理体系的重要组成部分，推进城市治理体系和治理能力现代化，必须促进城市管理法治化，从立法上对融合城市管理与城市服务、加快严格执法与文明执法的有机结合、推进城市管理执法的标准化、实现社会力量与城管队伍齐抓共管、推进城市管理事务的社会化等作出制度安排，推进城市管理理念和城市管理方式转变，从而推进政府职能转变，加快法治政府和服务型政府建设。

（三）加强和改进城市管理立法，是提高新型城镇化水平、实现城镇管理现代化的必然要求

随着我国城镇化快速发展，城市规模不断扩大，保障城市健康运行的任务日益繁重，加强和改善城市管理的需求日益迫切，城市管理工作的地位和作用日渐突出。同时，我国多数地区在城市市政、交通运行、人居环境、应急处置、公共秩序等方面的管理仍存在问题，制约了城市健康发展和新型城镇化的顺利推进。这就要求既要从规划建设的源头上加强对城镇化的引导，又要从管理层面上加强对城镇管理的规范管理，从法律制度上解决好现代“城市病”。

二、我国城市管理立法的典型做法

为保障城市化的顺利推进，提升市民的幸福指数，实现城市公共利益的最大化，住房和城乡建设部2017年3月出台了《城市管理执法办法》，为规范城市管理执法活动提供了法律遵循，填补了此前20余年城市管理执法规范的空缺。从地方立法看，不少城市进行了积极探索，形成了一些典型做法，为构建完备的城市管理法律体系奠定了实践基础。

（一）第一个采纳“城市管理”概念的城市——长沙市

长沙市以《长沙市城市管理条例》颁布实施为契机，先后颁布实施了《长沙市城市市容和环境卫生管理办法》《长沙市户外广告设置管理办法》《长沙市餐厨垃圾管理办法》等一系列法规规章，逐步形成了“一部法规，多项制度”的城市管理法律体系，强化城市管理和行政执法的可操作性。《长沙市城市管理条例》彰显了城市管理由粗放管理到精细管理转变的理念，城市规划的内容不仅仅局限于建筑布局，还细化到颜色管理。建立了城管执法的统一制度，包括执法人员执法资格、着装、执法程序等;建立信息共享、执法联动、部门协调机制;除对专业性强、影响重大或者跨区域的违法案件外，管辖一般实行属地原则。

（二）第一个引入“城市治理”概念的城市——南京市

南京市充分发挥地方立法的积极性、主动性，在全国率先创新理念、探索突破，2012年10月31日制定出具有“龙头法”意义的《南京市城市治理条例》，这是国内首部关于城市治理的地方性综合立法。《南京市城市治理条例》突出以人为本的理念，强调维护市民权益特别是参与管理权利，注重完善政府机关和其他组织的治理责任制度，精细建构上级和基层协同配合执法机制，在立法精神上强调民主行政、依法行政和高效行政的现代行政法治观念，条文设计彰显多元主体共同参与、柔性管理为核心的城市治理理念，打造多层次的市民和社会组织有序参与城市治理机制，有助于走出当下城管执法的特殊困局，形成政民合作、共同治理的行政管理体制和行政法制，符合行政管理体制改革和现代民主法治发展的方向。

（三）第一个使用“城市综合管理”概念的城市——武汉市

武汉市委、市政府出台《关于全面提升城市综合管理水平的意见》，要求创新城市综合管理理念，推进机制体制创新。为巩固和扩大该成果，形成城市综合管理长效机制，2013年2月出台了《武汉市城市综合管理条例》。《武汉市城市综合管理条例》体现城市管理采用强化目标管理、突出考核的理念。对管理目标细化，涵盖了建筑景观、临街商业网点、建筑立面容貌、道路桥梁、公共排水、施工工地环境、路灯、户外广告和门面招牌、道路交通秩序等20多项内容，且每项都划定了达标基准。将网格化管理与考核结合起来，通过纵向考核激励基层组织管理积极性;增加横向考核机制，强化部门协调意识;预防“钓鱼执法”，维护执法的公正性;明确对欺骗、引诱当事人实施违法行为的直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。

三、加强和改进我国城市管理立法面临的突出问题

我国部分城市的探索实践为推进我国城市管理立法奠定了基础、提供了经验。但应该清醒地看到，我国城市管理立法存在立法层级不高、效力不强，一些城市立法质量不高、问题导向不强，地区间立法缺乏统筹、进展不平衡，立法技术不规范等问题。有效破解这些难题和困局，是加强和改进我国城市管理立法的必然路径。

（一）缺乏统一的国家立法

《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》规定要建立健全法律法规，加强城市管理和执法方面的立法工作。目前国家层面尚未出台城市管理法律法规，地方立法采取以专门法律授权的方式，授予地方政府相关部门履行城市管理职能，专门法律的分散性造成地方政府配置城市管理职权不合理、不规范，导致部门间权责不清、多头执法等城市管理乱象丛生。此外，通过国家立法解决地方城市管理的共性问题，如城市管理的属性、公民参与的正当性、部门协同的合理性以及综合执法的合法性等，不仅有利于提高立法效率，而且有利于完善城市管理法律体系。

（二）立法科学性有待进一步提高

一些城市管理地方立法权限划分没有明确标准，省、市两级，人大、政府两类立法权限划分不清晰。城市管理地方立法也较为零散，总纲式立法数量少，同一项城市管理立法事项分散于不同的地方法规或行政规章之中，增加了法律规范冲突风险，不利于法制统一。此外，一些地方城市管理立法没有聚焦城市管理亟待解决的突出问题，缺乏问题导向，对具体事项的规定往往照搬照抄上位法的内容，没有针对城市管理实践存在的问题作出制度安排。

（三）区域发展不平衡、不协调给立法带来挑战

城市之间经济社会发展水平的高低，直接影响城市管理地方立法进程，导致地区间立法质量存在较大差距。经济发达且城市管理水平较高的城市秉持共享共治的治理理念，由城市管理立法向城市治理立法转变，其立法理念与技术先进，立法数量较多，经济欠发达城市立法的管理型和管控型特色显著，立法数量较少，城市管理制度难以满足现代治理需求。城市管理立法作为一项系统工程，既要从全局角度统筹做好各项立法工作，又要兼顾区域实际、体现城市发展阶段性特征，是立法中的一大难题。

（四）立法技术不规范

一是条文表述不够规范。按照全国人大常委会制定的《立法技术规范（试行）》规定，法律法规的条款在表述时应使用双音节词语“为了”“可以”“应当”等，而不能使用“为”“可”“应”等单音节词语。二是规定的操作性不强。例如，柔性管理界定不明确，容易造成实际操作不当。驾驶电动自行车限载的规定以年龄作为限定界限存在不合理性，因为无法从身高与体重准确界定年龄，不便于实际应用。三是责任主体缺位。比如，地方法规对噪声的来源进行了分类，并规定了相应的限制时间和区域，但是对于噪声的日常管理以及管理缺位的法律救济则没有明确。四是公民参与规定抽象。城市良好秩序的实现，必须依靠政府和民众的共同努力，它需要立法对公众参与制度作出详细规定。五是规定缺乏柔性。例如，对于法律法规没有规定行政机关应当强制执行的违法行为，可以申请人民法院强制执行，也可以采取信用公示机制等非司法手段。

四、政策建议

为贯彻落实党的十九届四中全会精神，坚持和完善中国特色社会主义法治体系，更好发挥法治对城市管理的引领、规范、保障作用，不断提高城市管理立法质量和效率，以良法推进城市管理的法治化和精细化，提出以下政策建议。

（一）树立科学的城市管理立法理念

坚持立法为民的理念，始终把人民群众对美好城市生活的向往和需要放在第一位，运用法治思维和法治方式开展城市管理工作，提高城市管理法治化水平。在共建共享共治成为普遍共识的背景下，城市管理立法要坚持行政管理与公共服务并举，扭转重管理轻服务、重义务轻权利、重权力轻责任倾向，将树立服务理念作为城市管理立法理念转变的有力抓手，由管控型立法向治理型立法转变，保障市民的知情权，防止行政权力滥用，为市民的合法权利提供有效的保障机制与救济途径，全面提高城市依法管理能力，为城市管理工作提供有力法治保障。

（二）加快制定出台《城市管理法》

我国城镇化水平不断提高、进程不断加快，城市管理处于关键时期。城市管理实践向前推进一步，法治建设就要跟进一步，依法科学有序管理至关重要。《城市管理法》作为国家城市管理领域的基本法，对城市管理和执法行为中的共性问题做出原则性规定，起着规范城市管理和城管行政执法行为的作用，是制定城市管理地方性法规规章的基本依据。建议国家层面尽快出台《城市管理法》，坚持顶层设计和法治实践相结合，确立城市管理立法的價值理念、原则、本位以及空间效力等基本问题，体现纲要性、通则性、基本性、合一性等要求，为在法治轨道上统筹推进各项城市管理工作，保障城市有序运转提供有力保障。此外，还应完善与之配套的《行政处罚法》《行政强制法》《政府信息公开法》《城市居民委员会组织法》等相关法律法规。

（三）划分地方立法权限

制定划分省、市两级城市管理立法权限的标准，避免重复立法和资源浪费。如果城市管理事项反映了省内的普遍性问题，可以由省级人大及其常委会出台地方性法规，各设区的市则没有必要针对这类事项再制定本市的地方性法规;如果城市管理事项在省内各市情况复杂、问题各异，则有必要由各市立法，省级人大可以出台指导意见。同时，制定划分地方人大和地方政府立法权限的标准，确定二者立法权限范围，避免冲突。大部分城市管理属于行政执法领域，可以由政府先行制定规章，并对规章的适用情况进行评估和检验，条件成熟并能够长期适用的应上升为地方性法规。

（四）坚持城市管理立法的问题导向

以问题为导向，是开展城市管理立法的首要前提，也是检验地方立法是否有特色、法规是否有质量的重要标准。一是充分考量城市的经济发展水平、法治环境、人文背景等实际状况，通过立法切实回应本地区的实际需求。二是以立法方式解决城市管理难题，优先解决城市环境、交通道路拥堵、市政设施短缺、停车难等群众反映强烈的突出问题，补齐公共服务短板，提升城市生活品质，让市民拥有更多获得感。三是立法要体现可操作性，充分考虑行政法规规章的执行问题，有效化解诸如城管暴力执法、市民暴力抗法等执法纠纷，引导广大人民群众增强法治意识，依法支持和配合城市管理工作，促进规范有效执行，保障城市安定有序。四是地方立法在立法原则和立法精神上要和上位法保证高度一致，不能突破地方立法权限，着力构建系统完备、科学规范、运行有效的城市管理法律法规体系。

（五）规范地方立法技术

一是适用宜细不宜粗原则。《立法法》赋予设区的市立法权，是为了让地方结合具体情况制定有针对性的规范体系。因此，城市管理地方立法应当对症下药，因地制宜。二是地方立法语言力求准确、严谨、通俗。地方性法规应当尊重法律共同体对法律语言的共识，对不规范的立法语言进行矫正。同时，采用生活用语风格，以便公众能够更好地理解和遵守。三是建立地方立法专职人员制度。地方应当建立立法专职人员准入制度，设置职业准入资格考试和专门管理制度。四是设置立法审查制度。在市人大常委会批准通过法案之前，设置立法审查程序，以语言表达、体例设计、结构编排等方面是否规范为标准，进行评估。

（六）从立法上推进数字化城市管理

数字化城市管理是以现代城市管理决策、执行、监督分立制衡为基本理念，将信息技术应用于城市管理实践，并形成与之相适应的城市管理体制、机制、流程和方法。它提供了解决城市综合管理问题的技术平台。城市管理立法应当通过规定数字化城市管理的管辖权限与流程、系统及配套设施的建设、信息的收集处置反馈以及对公民权利保护，推进数字平台的运行与维护。立法设计建议有如下几点考虑：一是建立市民参与机制。城市综合管理部门应当公开行政决策、行政执法、行政裁决、行政监督等信息，创新机制吸收市民参与城市管理。二是建立部门协同机制。以城市综合管理主管部门为主导，通过数字化城市管理平台，部门间开展协同治理工作。三是建立首查责任机制。为了避免部门间相互推诿造成的管理真空，首先发现违法情况或接到举报的部门为首查责任机关。违法行为不属于其管辖的，应当在规定的工作日内将案件材料移送负有查处职责的部门处理;受移送的部门应当依法及时查处，并在处理决定做出后在规定的工作日内书面通报首查责任部门。四是建立监督考核机制。城市综合管理主管部门应当将部门权力清单信息向社会公开，方便群众查询，并接受社会监督。五是建立权利救济机制。公民、法人或其他组织认为其合法权益受到城市管理部门侵害的，可以通过行政复议或行政诉讼等方式救济。

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Abstract：Under the background of comprehensively promoting the rule of law and accelerating the process of urbanization， how to make urban management legislation scientific， effective and accurate， ensure that there are laws to adhere to in urban management， effectively improve the level of the rule of law in urban management， and make urban management more standardized and orderly is an urgent practical problem to be solved. Starting from the necessity of urban management legislation， this paper introduces some typical practices of cities， deeply analyzes the outstanding problems faced by urban management legislation in China at this stage， and puts forward relevant policy recommendations.

Key words：urban management; legislation; policy recommendations

責任编辑：王明洲