属地管理与老旧社区“增负”

赵聚军 杨星宇

摘要：相比商品房社区，城市老旧社区由于基础设施陈旧、缺乏专业的物业服务、居民的服务需求更加强烈和多元化等外部原因，再加上工作人员配置不足、职权有限等内部因素，社区减负工作已经是困难重重。然而，近年来属地管理的强化，不但无助于老旧社区上述典型难题的解决，反而进一步加剧了社区服务供给与居民实际需求的脱节，干扰了居民自治的推进，已经演变为推进老旧社区减负增效、提升治理水平的新难题。

关键词：老旧社区;属地管理;社区减负

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.03.010

一、问题的提出

大国治理的基石在基层。[1]作为人类的共同体，社区是社会结构的细胞，也是基层社会相对稳定的存在形态。近年来，随着社区治理研究热潮的兴起，城市老旧社区作为一种独特的社区类型，也开始受到广泛的关注。一方面，与现阶段占据主导地位的商品房小区不同，多数城市老旧小区源于“房改”之前的单位制社区。由于建成时间较早，老旧小区无论是房屋本身，还是相关的基础设施配套，都普遍面临严重的老化。与之相对应，有关老旧社区升级改造的研究一直是相关研究的主要热点。[2]另一方面，老旧小区普遍没有引进专业的物业公司，只能提供保洁等兜底性的准物业服务，导致居民能够享有的物业服务质量相比于商品房社区明显较低。此外，由于老旧社区居民的老龄化程度普遍较高，对于养老、医疗、文娱等社区服务的要求也明显更高。较低的物业服务质量和较高的社区服务需求，加剧了老旧社区两委的工作負担。

在近几年的基层治理实践中，属地管理的明显强化，进一步加剧了社区的工作负担，使得社区治理，尤其是本身工作负担就相对较重的老旧社区两委面临着更大的压力和全新的难题，社区减负之路越发困难。作为与垂直管理相对应的一种管理体制，属地管理的主要特点是不考虑“条块”分割等我国行政管理体制的基本特点，而是以特定的空间作为划分管理范围的依据，特定的管理主体在其管理范围之内对所有的公共事务负责。[3]客观而言，属地管理原则有利于缓解“九龙治水”等体制弊病引发的部门纠纷扯皮等问题。特别是在非常时期，有利于各个职能部门齐心协力，最大程度地调动各种资源。例如在近期抗击新冠肺炎的全民战役中，坚决贯彻属地管理原则的社区工作人员就发挥了非常重要的作用。然而，在不同于非常时期的日常工作中，属地管理的全面强化，往往会造成责任被层层划分、下压，社区等基层单位最终无法避免地成为最主要的执行者和“背锅者”。[4]在这种情况下，属地管理事实上通过对于行政空间的建构、强化、逐次切分，塑造了组织形态，并最终导致了行政层级的延长。[5]

不可否认，目前国内学界在社区治理领域已经取得了丰富的成果，但已有研究也存在一些普遍的问题。比如，普遍将社区治理仅仅视为社区内部的问题，缺乏对社区治理与基层管理体制内在联系的考察，对属地管理原则等影响社区治理的外部政策因素关注不足。本文的主要工作，是以天津市D社区为案例，从老旧社区治理的特殊性出发，具体分析日益强化的属地管理原则对社区减负工作的负面影响。有关案例社区的一手资料均来自于作者2019年10至12月对D社区工作人员所做的半结构性访谈和对社区两委工作的实地观察，文中不再一一指出。

二、老旧社区工作的特殊性

（一）D社区概况

天津市D社区成立于1980年，属于典型的原单位制社区改制社区。D社区自上世纪成立以来居民变化较小，有相当数量的居民为长期居住于此的原棉纺厂下岗职工，老龄人口占比较高，属于较为典型的老旧社区。目前，D社区并未成立业主委员会，也并没有公开选聘专业物业公司，物业服务是由街道引进的“准物业”公司负责，仅提供保洁等最基本的托底物业服务。作为社区日常管理主体的居委会共有工作人员11人。值得注意的是，D社区居委会除了服务于老旧小区D小区外，还同时负责包括一个商品房小区在内的其他四个小区。目前，该居委会服务的常住人口超过6 000人，共计57个楼栋，居民户数达到2 222户。

本文之所以选取D社区作为案例社区，一方面是考虑到其在人口构成、建筑设施及社区服务等多方面均符合老旧社区的标准和特点。另一方面则是考虑到该社区辖域内虽然以D小区这样的老旧小区为主，但也存在一个新型的商品房小区。两类小区在居民年龄和职业结构、生活观念等多方面的明显不同，也造就了其与D社区两委不同的互动模式，通过对比有助于更加直观的观察老旧社区治理的特殊性。

（二）繁杂的工作职责与多元化的居民诉求

相比于商品房社区，老旧小区在日常社区治理方面一个重要的特点在于普遍缺乏专业的物业公司，导致社区两委事实上需要承担很多本应由物业公司承担的社区服务。在D小区，小区仅存在“准物业”服务公司，而没有公开选聘的专业物业公司。这样的准物业在社区中发挥的作用仅仅是对基础的楼门环境进行清理。虽然收费相对较低，但除了保洁之外，基本不再提供其他服务。与此形成鲜明对比的是，在同样由D社区负责的商品房小区中，选聘的专业物业公司所需要负责的服务范围则要广泛很多，涵盖了房屋设备设施管理、社区环境绿化、社区安全监控、业主家政服务等方面。

没有聘请物业公司并不意味着老旧小区的居民不需要相应的服务。相反，在这些小区之中存在房屋设施陈旧、公共空间缺乏专业规划等突出问题，相关的社区服务需求反而更加强烈。此外，D小区由于开放式的空间布局而引发的居民对于社区安全的关注等问题，也较之商品房社区更为强烈。在D社区，这些本应主要由物业公司具体负责的事务，现实中大部分都转移给了社区承担，这无疑大大增加了社区两委的工作负担。正如D社区工作人员在访谈中所反映的：在商品房小区内居民遭遇社区公共问题时，通常是先了解该问题的职责范围是属于物业或者居委会，但老旧小区由于物业服务的严重缺陷和自组织能力的不足（不存在业委会），导致居民只要出现问题，最常见的反应就是求助于居委会。

此外，老旧小区居民更乐于通过公共参与提出各种复杂多元的利益诉求，这在推动社区治理的同时也在客观上增加了社区两委的工作负担。在D社区，商品房小区和老旧小区在居民构成等方面的差异，使得两种类型小区的居民在社区公共参与方面也呈现出了明显的区别。在商品房小区，居民整体年龄更为年轻化，日常工作较为忙碌且物业服务本身较为专业和完善，使得居民与社区之间的关系较少，对于社区公共活动的参与程度较低。而在社区辖域内的其他老旧小区，由于居民年龄结构偏大，已退休人员较多，闲暇时间较多，再加上小区人口流动较少，很多居民之间属于原同事关系，带有较强的“熟人社会”特点。老旧小区居民结构方面呈现出的上述特点使得社区两委的社会动员更为便利，居民社区活动的参与积极性明显更高。老旧小区居民更高的公共参与显然有利于社区两委更好地回应居民的诉求。然而，这种较高的参与度随之而来的往往是形形色色、复杂多样的利益诉求，这就在客观上进一步加重了社区两委的工作负担。尤其是实行社区党委书记和居委会主任“一肩挑”的社区，社区书记作为社区工作的第一负责人需要随时随地准备处理居民提出的各类诉求。正如D社区居委会主任在访谈中所指出的：社区中众多居民随时可能有紧急事项需要求助于居委会。例如，社区内独自生活的老年人很多，假如凌晨一点有一个大妈在家生病，需要送去医院，打通任何一个居委会工作人员的电话，你都不可能因为这不是你的工作时间就不管。

（三）人员不足与有限的职权

除了上述外部条件的制约，社区两委工作人员的不足与流失，也加剧了社区的工作负担。虽然2018年1月颁布实施的《天津市社区工作者管理办法》明确规定“社区要合理妥善安排好各班次工作人员，严格落实AB岗、错时上下班、全日值班、节假日轮休等工作制度”。但在实际工作中，由于工作人员流失比较严重，岗位配置不足等原因，很多社区并没有条件严格按照标准执行。D社区两委工作人员虽然有11人，社区书记认为这样的人员配置依然满足不了工作需求。造成上述现状的一个重要原因就是繁杂的社区事务使得社区工作人员工作时间不规律，工作压力很大，根本不存在真正意义上的假期。较大的工作压力使得部分社区工作人员选择离职，而较低的薪酬待遇和几乎不存在的晋升通道，又使得空缺的岗位很难招聘到工作能力较强的专业人才。近年来，D社区及周边社区也曾有高校社工类专业的应届毕业生应聘居委会、社区工作站，但最终大部分人员选择放弃或半路离职。

此外，与其他类型的社区相类似，在属地管理被全面强化之前，老旧社区的社区两委就已经普遍开始陷入有限权力与无限责任的悖论之中。虽然《居民委员会组织法》详细地规定了居委会应当遵守的规范和履行的责任，但却几乎没有任何关于居委会职权的规定。这样明显的权责不对称，导致在解决诸多社区治理难题时的两难局面：既要解决问题对上下两个层面负责，但是又没有足够的法律支撑采取强制措施，沟通协调成为唯一能采取的方案。遗憾的是，如果仅仅依靠沟通，对于问题的解决能起到的作用往往十分有限。

三、属地管理导致老旧社区“增负”的具体表现

（一）无助于老旧社区传统治理难题的解决

属地管理制的设计初衷是源于各地信访工作的经验总结，本质上是一种问题导向的管理体制，核心关注点是必须解决民众反映的问题。将问题的解决规定为某一属地内的责任，从制度设计的角度来看可以避免因为政府各部门之间相互推诿责任而导致问题无法解决，无论最终由哪个部门负责，都要求在属地之内有责任主体能够解决问题。随着属地管理制在基层的推广，其覆盖范围也从最初的信访问题转变为各方面的事务，追求的目标是“把问题解决在基层、把矛盾化解在萌芽状态”。[6]应该说，在社区治理中推广属地管理的初衷是良好的，在上级政府施压、绩效考评，乃至于媒体曝光等手段的综合作用下，有助于减少社区两委可能出现的不担当、不作为现象。

然而，属地管理并不是解决老旧社区治理传统难题的“万能药”。老旧社区的特殊性在于，部分事务并非是社区两委推诿责任，而是处于责任主体缺失的状态。在老旧社区，虽然社区两委实际上同时承担了物业公司和业委会的部分职责，但很多问题事实上是无力解决，而不是不作为、不担当。因此，单方面强调属地概念来督促问题的解决，最终仅仅成为对社区层面不切实际的施压。例如，对于老旧社区居民而言，房屋及基础设施更新是一个普遍而且突出的矛盾点。要想解决这一问题，既需要适时的社区改造升级，也包括对现有建筑的维护。D社区居委会主任在谈到这两种措施时就表示：“改造是每一年都会进行一部分的，由社区出面联系房管局，寻找施工队进行工作。但日常维护的工作更复杂一些，社区里每一栋居民楼的产权都不同，为此造成了很大的困难。”社区居民楼的日常维护，本应由物业公司和开发商共同负责。不同于商品房社区，D社区作为原单位制转型社区，房屋维修通常只能由居委会申请动用“为民服务专项经费”。然而，居委会每年可以申请的转型经费是固定且有限的，通常只能用于一栋楼的维修。在这种情况下，居民往往就维修的排序问题难以达成共识，衍生新的难题。

除了基础设施维护升级，另一个困扰老旧社区治理的普遍难题是停车问题。在商品房社区，根据《物权法》第74条的相关规定，社区内的车位一类是由开发商和物业公司进行租赁、售卖，另一类则由业主共享，计入房屋公摊面积之中。但在老旧社区，没有物业公司和开发商对此负责，而且在社区建成初期并没有对于车位管理的规划，随着私家车的大量增加，往往容易因停车问题产生矛盾纠纷。在D社区所辖的老旧小区，由于没有专门的停车区域，车主在路边的随意停放缩减了其他居民的公共生活空间，开放式社区则造成还有大量外來车辆出于免费的目的在小区内停车。对此，社区两委既没有足够的工作人员时刻进行巡逻管理，也没有足够的权限对于外来车辆进行驱赶，更没有办法通过安装门禁监控等手段改变开放式社区的现状，最终只能在社区范围内采取“约定俗成”式的管理：车主默认哪些位置可以停车，对于这些空间先到先得。这种治标不治本的方案实际上只是对现状的妥协，社区两委没有足够的职权去解决问题产生的根源。然而《物权法》同样规定了本小区居民对停车位享有优先使用权，车主对外来车辆的排斥以及无车居民对占用公共空间的不满同样是情理之中。

可见，无论是老旧房屋建筑的维护，还是社区内停车位的合理划分，这些虽然是合理的居民诉求，却也是难以妥善解决的现实困境，应当采取的措施也并非简单地通过属地管理制将责任下压到社区。正如居委会主任所说，“社区层面解决不了的问题，居民向上反映，最终也还是会依据属地管理原则重新下派给社区，社区没有能力，解决不了的问题仍旧解决不了。”由此可见，过分地强调属地概念，以及主张属地管理是要管理属地范围内的一切事物，显然忽略了社区两委的职权范围和执行能力。对于老旧社区的治理困境，属地管理也没有能够在属地范围内重新寻找责任主体，也就难以有效解决房屋和基础设施整修、停车等老旧小区常见的治理难题。

（二）加剧了社区服务供给与居民需求的脱节

在属地管理日益强化的态势下，再加上问责的频繁使用，使得基层政府与居委会之间的互动模式更加倾向于前者对后者进行单向度的工作委派和施压，而后者能够对前者进行的意见反馈十分有限。对此，D社区居委会负责人在访谈中就直言：基层政府在公共服务建设中没有听取居委会的相关建议。在2019年度D社区所涉及的社区事务协商过程中，街道办事处既没有作为主体发起过协商，也没有参加过其他主体发起的协商过程。而在包括社区安保、就业服务、青少年服务等在内的共计16项社区服务中，政府作为直接供给方的仅有5项，其他11项全部交给了社区承担。这些服务并非某一特定时期社区的工作主题或任务，而是在满足社区居民日常的生活需要。尽管民政部已经多次要求减轻社区负担，但在包括D社区在内的众多社区，并没有形成一个明确的社区减负清单。居委会主任对此表示，“无论这项工作从职能上应该谁负责，在社区内最后就是都由居委会负责”。社区的“增负”，反映的问题是将社区两委作为属地责任主体后，基层政府的责任推诿现象。

如前文所述，在类似D社区这样的老旧社区，居民往往对社区两委提出的利益诉求更为频繁和多元化，然而老旧社区缺少专业物业公司这一重要的社区服务供给者。由于在资金、人员等方面的优势，专业的物业公司和政府职能部门在提供社区服务方面的能力，实际上是远远强于社区两委的。但对于老旧社区，前者处于缺失状态，后者又借属地管理之名将一部分自己的责任推给老旧社区。在属地管理制下，政府不仅没有在社区服务供给方面提供有力的支持，反而将更多的服务供给压力施加给社区两委。过分强调了属地之中社区的责任，而忽视了政府同样应当在基层治理过程中发挥重要作用。对于老旧社区居民而言最为重要的社区养老、残疾人保障等日常社区服务，社区两委有限的履职能力使得提供的服务质量远远不能满足社区居民的迫切需求。而由政府作为主要提供方的社区动迁人员安置等服务，在老旧社区存在的矛盾又并不严重，并非社区居民最为需要的内容。由此可见，社区日常性服务供给与居民的实际需求出现了明显的脱节。

（三）干扰居民自治的开展

社区不仅要为居民提供日常性的服务，更要及时解决居民在自治过程中反映的问题。在社区治理的诸多参与主体中，社区居民无疑是最重要的主体。积极而富有成效的居民参与不仅是提升社区治理的根本保障，也是推动基层治理能力现代化的基本目标。[7]在党的十九大报告中，再次强调了坚持基层群众自治制度的重要性，将其作为坚持人民当家作主的重要部分，强调打造共建共治共享的社会治理格局。

在属地管理制的模式下，作为群众自治组织的居委会却成为了基层政府各部门实际工作在社区层面的主要执行者。在这种情况下，虽然居委会是基层群众自治的重要组织，但在社区日益行政化的当下，居委会对于被交付的任务，无论是否有能力管理或协调，通常只能被动地执行。从各地的实践来看，也普遍存在将各类工作过分推给基层，尤其是村、镇、社区工作人员的情况。[8][9][10]在属地管理与目标责任制相结合的情况下，社区辖域范围内的各类事项一旦出现问题，基层工作人员通常都难以避免地被问责。从D社区的实践来看，与属地管理制下政府实际提供的较为有限的支持形成鲜明对比的，是政府主导模式下D社区居委会工作量激增。D社区居委会主任在谈及居委会与基层政府的关系时，认为现阶段居委会的各项工作实质上完全是在政府主导下进行的，自治色彩已经比较淡化。

总之，属地管理作为压力体制的一种新变种，一定程度上使居委会在基层社会治理过程中成为“政府转嫁职能的支点”。[11]在D社区，一方面社区两委在不同时期承接了大量来自不同基层政府部门施加的工作压力，其中既有相对固定的工作，如定期开展的人口普查工作，也有因国家政策变化产生的突发性工作，如在“扫黑除恶”期间的宣传、排查工作。另一方面老旧社区所固有的居民对于社区改造的强烈要求，这些问题通常又都具有较高的治理难度，又需要居委会在长期工作内始终投入工作精力进行筹备。既要面对源自社区内部居民的诉求，又要完成基层政府指派的相关任务，居委会在这一过程中面对双重压力，往往只能采用“选择性应付”的策略开展工作。[12]在D社区的具体实践中，由于社区居民并没有形成对社区服务进行评估的整体氛围，且老旧社区改造的工作原本就具备成效慢的特点，来自居民层面的压力相对较小，而基层政府布置的工作完成情况则会直接影响对社区工作的考评。因此“选择性应付”具体的表现为，当政府布置的工作与社区自治任务产生冲突时，优先将工作重心投入到时间要求更为紧急的政府工作中。在这样的工作模式下，D社区两委实质上承担了较多的主体责任，社区日常工作量也大幅度增加。但由于社區开展的各项工作无法直接满足居民的相关利益，居民密切关心的社区改造等长期工作，不断被政府下派的各项短期工作打断，又导致居民对于社区两委的工作产生不满。就此来看，如何平衡满足居民的需求，引导居民参与基层社会治理与完成政府安排的各项工作任务，达成各类硬性指标之间的关系，已成为了社区两委难以平衡的工作难题。实践中，在有限的工作能力以及政府的考评压力下，承接基层政府的工作便意味着对社区居民自治工作的搁置和延缓，居民的诉求往往无法成为社区两委的工作重心。

四、结语

属地管理模式下老旧社区两委面临的压力，既有老旧社区所固有的难题，也有由于属地管理的强化而额外增加的负担。在未来的社区工作中，“改造”将会是老旧社区面临的长期话题。这种改造绝不仅仅是建筑的翻新和环境的整修，还应当涉及到管理模式上的问题。我国目前已有老旧社区引入专业物业公司的积极尝试。北京枣园尚城回迁社区采取的“职业经理人”物業试点模式，改善了老旧社区传统的社区服务水平差、居民满意度低的情况，[13]南京市的“公益物业”模式为老旧社区的顺利改造提供了极大的助力，在社区环境翻新整修等方面发挥了巨大的作用。[14]一系列的改造措施将逐步改进老旧社区面临的困境，但对于管理体制引发的压力，则需要对管理体制形成正确的认识并进行针对性的调节。

对于属地管理制的理解，不能过分强调属地的概念，更不能滥用属地的概念，属地的划分应当有明确的原则，在社区之中居委会等组织不享有任何行政权力，将社区作为一个独立的属地概念并由社区两委完全负责辖域内事务的管理，这种模式在实际操作中存在着严重的局限，甚至可能成为基层政府推脱责任的借口。因此，无论采用什么样的管理体制，应当发挥的作用是通过协同管理解决现实问题，是合理发挥各职能部门的作用，而非单纯的责任到属地。明确社区两委的工作重心及属性，在基层政府之间构建更为合理明确的权责体系，才能真正解决现实问题。

说明：本文系2019年度国家社科基金重点项目“特大城市基层治理中的社会整合与管理体制优化研究”（19AZZ008）的阶段性研究成果。

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[13]杨维立.创新老旧小区物业管理、提高群众满意度[N].中国建设报，2019-08-09（002）.

[14]郝雪梅.“公益物业”是老旧小区改造有益尝试[N].济南日报，2018-01-10（A14）.

Abstract：Compared with the commercial housing community， the old urban community is facing many difficulties due to the external reasons such as old infrastructure， lack of professional property company， stronger and diversified service demand of residents， coupled with the internal factors such as insufficient staff allocation and limited authority. It is difficult to reduce the burden of community. However， in recent years， the promotion of local-oriented has not helped to solve the typical problems of the old communities， and has further intensified the disconnection between the supply of community services and the actual needs of residents， hindered the promotion of community autonomy. This has become a new problem of promoting the old communities to reduce the burden and improve governance.

Key words：old communities; local-oriented management; reduce burden of community

责任编辑：王明洲