乡村治理与精准扶贫实施路径

郑明杰　杨彩琳　刘毅洁　胡力文　李渊浪

[提要] 党的十八大以来，党中央把脱贫攻坚工作纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，作为实现第一个百年奋斗目标的重点任务，全面打响脱贫攻坚战。党的十九大明确把精准脱贫作为决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一，把脱贫攻坚摆到治国理政的突出位置。在近几年乡村治理背景下，项目组成员深入江苏省淮安市溪河镇戴孟村进行调研，并针对性地提出“二度秸秆”项目，实际落实基层工作，进行农村制度改革、乡镇结构改革。

关键词：乡村治理;精准扶贫;空心村;“二度秸秆”

基金项目：南京审计大学2019年度大学生创新创业训练计划项目（项目编号：201911287083T）

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

收录日期：2020年3月9日

一、乡村治理概述

近几年来，在城乡经济发展的不平衡大背景下，乡村治理与发展显得格外重要。2020年是全面建成小康社会的收官之年，党的十九大也提出了乡村振兴战略，并写入党章，将乡村经济的发展提升到全新的战略高度。从定义上来看，乡村治理是通过对村镇布局、生态环境、基础设施、公共服务等资源进行合理配置和生产，促进当地经济、社会的发展以及环境状况的改善。不断提高广大农村居民的物质生活水平和精神文明水平，改变“脏乱差”的农村现状，不断加强基层治理。

中共中央2020年下发的一号文件中指出：“要加强农村基层治理，组织群众发展乡村产业，增强集体经济实力，维护农村和谐稳定。”文件聚焦打赢脱贫攻坚战和补上全面小康“三农”领域突出短板两大重点任务，对“三农”工作作出了全面部署。但是，在乡村的实际经济发展过程中，每个村的发展程度都不尽相同。例如，天下第一村——华西村，位于江苏省江阴市华士镇，该村在2005年，全村就实现了销售额超300亿元的目标，每户村民的存款最低100万元。然而，江苏省淮安市戴孟村，长期以来由于地理位置偏僻，无传统工业项目，村集体经济较为薄弱，在2016年被列为省定经济薄弱村。同样是江苏省的两个村落，一个早在2005年就达到小康水平，而另一个仍走在脱贫的道路上。

在乡村治理实践中，我们最需要搞清楚的是“治理什么”。其实，乡村发展落后的原因更多的是乡村的“空心化”。“空心化”是指农村青壮年劳动力纷纷外出打工，农村人口下降。2020年春节新冠肺炎的爆发，让属于家乡小镇的热闹都消失了。家家户户闭门不出，这对乡村的实体经济造成严重的打击。对于那些囤着一大堆礼盒的商家，走亲访友的计划取消了，大家不互相串门，礼盒卖给谁？当乡村的店铺开始有序复工后，虽然已过年节，但因为绝大部分在外务工的人员还未离开，各个店铺每天还是有较高的营业额，同比之前的每一年的年节后的营业额都有一定的增长。因此，各个老板都不由地感叹到：如果乡村里有人的话，在家里做点生意也是可以挣点钱的。由此可见，乡村经济发展受限的一个主要原因就是留不住人，没有了人，哪里来的消费？当主要的消费人群变成了家里面七八十岁的老人和刚上小学的小孩，哪里来的消费？哪里来的经济增长？

因此，想要实现乡村经济的发展，就一定要有能够留住人的方法。纵观这几年，上海、广东、浙江等地都出台了人才落地的相关政策，经济大省都开始愈加重视优质人才的培养与保留，而青壮年劳动力于乡村而言就是这样的优质人才，是乡村治理与发展不可缺少的元素。想要减少乡村“空心化”建设，势必要改变乡村的经济结构，不仅仅是以农业为主，开发更多吸引青壮年劳动力的项目。例如，在项目组这次调研的过程中，一个村落有了高速公路项目部的入驻，带动了五金、建筑、水电、宽带等相关服务业的发展。

二、乡村治理与精准扶贫

精准扶贫这个概念与粗放扶贫相对，主要针对不同贫困地区和贫困人口具体情况，采用科学高效的方法对扶贫对象进行精确识别、帮扶、管治的方式。简而言之，就是谁贫困就帮助谁。最早是在2013年11月，习近平在湖南考察时首次作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。党的十八大以来，党中央把脱贫攻坚工作纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，作为实现第一个百年奋斗目标的重点任务，全面打响脱贫攻坚战。党的十九大明确把精准脱贫作为决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一，把脱贫攻坚摆到了治国理政的突出位置。党中央、国务院陆续提出坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，聚焦深度贫困地区和特殊贫困群体，突出问题导向，优化政策供给，着力激发贫困人口内生动力，着力夯实贫困人口稳定脱贫基础，切实提高贫困人口获得感。要注重精准扶贫与经济社会发展相互促进，注重脱贫攻坚与实施乡村振兴战略相互衔接，注重外部帮扶与激发内生动力有机结合，推动实现贫困群众稳定脱贫、逐步致富。

我国是农业大国，农村人口占全国总人口的80%以上。要实现全面建成小康社会的目标，重点在农村，难点也在农村。因而，乡村治理与精准扶贫相结合这一举措就显得尤为重要，在国家大力推进精准扶贫的同时要坚持完善优化乡村治理体系，提升乡村治理能力，为脱贫攻坚更进一步。

多数学者认为： 乡村治理与精准扶贫的联系主要是“我中有你，你中有我”的相嵌关系。乡村治理与精准扶贫相辅相成，乡村治理能加速精准扶贫的深化发展，而精准扶贫的实行也离不开高效有力的乡村治理举措。精准扶贫与乡村治理相结合是一种新思路的发展，两者在脱贫攻坚上有着相同的目标一致的步调，因而从某种意义上来说精准扶贫的进程与乡村治理体系的发展相互促进、相互影响、共同发展，针对不同地区乡村治理的现状展开，开辟一条适合当地乡村脱贫致富的新路，实事求是，实现各地区的个性化特别发展，共同带动贫困地区打好脱贫攻坚战，从根源上解决乡村贫困格局。

精准扶贫是一种借助外力嵌入乡村的举措，以精准二字深化乡村治理的内涵，满足乡村治理的内在需求，推动乡村治理体系快速发展。与此同时，精准扶贫还给乡村治理带来了巨大的政治經济效应，有效改善了乡村治理的大环境，提升了乡村治理的有效资本，脱贫攻坚战打响后，经济提升，乡村治理也就不再是一个口号，可以运用相应资本进行高效管制，促进乡村经济政治多元格局的形成与发展。

三、以戴孟村为例：精准扶贫背景下乡村治理的挑战

项目组于2019年6月11日前往江苏省淮安市楚州区溪河镇戴孟村进行实地调研，就“二度秸秆”项目及当地乡村治理与扶贫现状进行研究。

在全面脱贫建成小康社会的时代背景下，乡村治理与全面脱贫出现了局部矛盾。自2017年脱贫攻坚工作全面展开后，各种乡村新问题、新矛盾陆续出现，社会治理难度不断增大。以戴孟村的秸秆现状为例，当今推行的秸秆处理方式仍以合作社回收为主，一方面增加了农民的农产品收入，另一方面避免了秸秆还田焚烧造成的环境污染，为乡村治理提供了新思路。但是，就目前的现状而言，由于秸秆作为季节性作物副产品，具有季节性产出的特点，使得秸秆的有效回收与利用过分依赖当时的天气情况、收集效率、处理速度等因素，如果没有较好的处理措施，会使秸秆回收耗时耗力，但收益不高。加之秸秆收集装备自给率低、对外依赖程度大、秸秆回收末端途径少等原因，部分农户需要依靠政府的补贴，才能平衡秸秆离田回收的投。部分农户家中劳动力少，有的地方甚至是“空心村”，导致秸秆收集周期长，甚至产生了入不敷出的情况，乡村治理体系较不完善，使得乡土重建举步维艰，极大地限制了农村经济的发展。

当今以结构调整重塑乡村治理主体，人才问题仍是一个较大挑战，如何解决乡村“空心化”成为一个主要问题。据实地调研考察，戴孟村的村委会领导班子成员年龄均在50岁以上，且接受教育程度不高，文化素质较低。对临近的几个村子的调研发现其领导层年龄超过50岁的比例高达80%，加之中央指示引起的由上到下的压力堆积，乡村干部过度压力化。尽管自2013年习近平提出脱贫攻坚以来，如驻村工作制度、“承包式”政策等优秀举措发挥很大作用，但仍难以改变当代农村过分“空心化”的局面。就戴孟村而言，其以人力资源空心化为主，辅以土地资源抛荒化，公共资源闲置化的局面，无不对其农村经济发展造成很大冲击。而更多青壮年人口大量流入城市，导致诸多“空巢家庭”、“空巢老人”的出现，以及被戏称为“6199部队”的大量增多，使得农村的经济发展缺失主流力量，同时导致诸多社会问题的出现，阻碍了乡村治理的发展。

精准扶贫与乡村治理融合不当，导致乡村治理结构的紊乱，主要体现在驻村工作队与村干部的关系上。从历史变迁的维度来看，中国乡村治理结构主要经历了传统时期的“县政乡治”、清末民初的经纪体制、建国初期的人民公社体制和改革开放以来的“乡政村治”的结构演变过程。以戴孟村为代表的中国大多数乡村中，在如今现行的乡村治理结构中，驻村工作队与当地村干部容易出现矛盾摩擦。村干部大多为当地土生土长，对村里关系网络和各项事物都很熟悉，同时在村里有较高的话语权。但由于大部分村干部文化素质低，认知程度不高。而驻村工作队大多为公职人员，接受过良好的教育，文化程度高，但对村内事物不很熟悉。而当两者在村级事务的落实合作中，就极有可能因为其背景认知差异、文化程度不同而产生分歧。而为了避免这种情况，产生了分工合作，使得“驻村书记主外，村支书主内”的情形。但其只是形式上的合作，并不利于乡村内部的结构治理优化，进而导致恶性循环，对乡村治理十分不利。

四、精准扶贫下乡村治理构想

基于上述农村存在的问题，要打赢脱贫攻坚战，完善乡村治理，离不开党村干部的引领。我们应该要实际落实基层工作，进行农村制度改革、乡镇结构改革。而最重要的是，应该向内输入资源以刺激经济的增长。为此，我们构想了“二度秸秆”项目。

（一）项目概述。“二度秸秆”主要利用电子商务平台销售秸秆制工艺品、生活用品。提升人们秸秆综合利用的认知，改变旧生产模式，对秸秆进行二次深加工开发。探索秸秆综合利用新模式，形成作物秸秆的多层次循环利用。实现作物秸秆综合利用向多级产业链的延伸，开拓农户从秸秆资源中获取经济效益的有效途径，从而有效地改善农村环境，增加农户的收入。

本项目通过设立公司，从农民手中回收秸秆，给予其报酬。所回收的秸秆运输至加工厂进行加工，并从高校、代理商等销售渠道进行销售。同时，为特殊需求者提供私人訂制服务。此外，部分秸秆寻找传统的手工艺人进行手工艺品的制作并销售。在工艺品制作方向，公司提供设计图纸，将传统手工艺技术融入工艺品制作，增强工艺品的审美价值，同时助力传统手工艺技术的传承。（图1）

（二）项目优势

1、生态环境层面。该项目利用“互联网+”技术，将作物秸秆原料生产与供应纳入物流体系中，提高秸秆的利用率，可解决农村秸秆仍有大部分采用焚烧处理的现状，改善农村的生态环境。

2、经济层面。公司以向农民收购的秸秆作为原材料，为此将在戴孟村设立集中的收购点，并雇佣当地的村民作为收购点的管理人员，这就为当地提供了一定的就业岗位，增加农民收入。当公司的市场扩大时，对秸秆的需求也会进一步扩大，那么戴孟村的经济将得到更大的发展。该项目的实施，一方面可以刺激当地经济增长，做到精准扶贫;另一方面将在一定程度上解决人口流动带来的“空心化”问题。

3、精神文化层面。在产品设计方面，秉持传统文化与现代文化相融合的原则，同时也与传统的手工艺人合作。这样一来，可以帮助传统手工制品的传承，更重要的是传统文化的继承。民族文化是中华民族屹立在世界民族之林的基石，该项目恰恰能做到弘扬民族文化，充实戴孟村的文化生活。

该项目将秸秆回收、秸秆制品的产销、直接与精准扶贫紧密地结合在一起，形成与作物秸秆综合利用技术相衔接、与农业产业经营相结合、与农业技术发展相适宜、与农业装备相配套的技术体系，完善公司秸秆产品的供应链体系。在生态、经济、人文等方面为乡村治理提供路径，提高乡村治理水平。有理由相信，“二度秸秆”项目的落地定会带来戴孟村其他相关产业的发展，更好地实现戴孟村的治理与发展。为2020年全面建成小康社会的收官之年交上一份满意的答卷。

主要参考文献：

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[6]熊丽，李达.乡村精准扶贫：历程演进、关系构建与未来发展[J].攀登，2017（4）.