科技评估助推科技创新管理水平提升——以广东为例

张 娟 林振亮 邱 莹 王 勇

(广东省技术经济研究发展中心，广东 广州 510070)

0 引言

国务院及相关部委先后出台了《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》等政策文件，在科技评估制度改革、优化科研项目管理等方面提出一系列重要举措。党中央、国务院部署，深化科技资金管理“放管服”改革，提出了“进一步扩大科研人员自主权的措施，更大释放创新活力”的深化改革措施，在不断提高监管工作效率和效果、努力营造宽松和健康的创新环境等方面，对科研管理部门提出了更高的要求。国家在科技领域推行“放管服”改革，有利于减轻科研单位和科研人员负担，充分释放科研人员创新活力，调动科研人员积极性，但同时，也对科技管理部门及相关监督评估支撑机构开展科技监督评估工作带来巨大挑战。

科技监督与评估已经成为我国创新驱动发展和政府现代化治理的重要支撑机制，其核心思想在国家制度层面已逐步渗透到各项科技创新工作中，配套机制逐步健全，内容范围逐渐优化、深化。“十三五”发展规划明确提出，“要开展规划实施情况动态监测和评估工作，把监测评估结果作为改进政府工作和绩效考核的重要依据，并接受监督”。各级政府和科技工作主管部门也意识到，政府资助类科研专项(政策、规划、计划、基金)实施效果的好坏，直接关系到社会公众的利益，直接影响政府的形象及公信力。通过开展科技评估，可以及时发现问题，总结经验教训，为改进专项实施和相关决策提供重要支撑。

近年来，广东省围绕实施创新驱动发展战略，加快推进粤港澳大湾区国际科创中心建设，科技评估已成为广东省科技计划体系改革的重要抓手和科技管理的必要手段，科技项目管理专业机构的优化和队伍能力建设也迎来了重要机遇和挑战。通过调研发现，对科技评估制度的把握和完善，对科技评估理论、工具的研究和开发，对科技评估业务能力的发展和提升，已成为新形势下广东省科技项目评估的着力点和下一步发展的聚焦点。

1 科技监督与评估的关系

科技监督与评估是根据相关规定，对参与科技计划项目的各方主体进行全面监督与评估，包括科技计划项目相关职能部门、科技项目管理专业机构、项目承担单位、参与单位、项目立项评审专家及从事科研项目的工作人员等，目的是明确各方主体责任并约束其行为。

广义的科技评估，其对象往往是更加复杂、综合的战略和政策问题，不仅仅涉及科技问题，而且涉及经济、社会、环境、管理等诸多方面的问题。这类评估需要准确客观全面地把握发展情况，作出正确的分析判断，提出解决问题的思路，形成符合实际与发展要求的解决方案或政策建议。评估是管理的一个环节和抓手，强调面向结果、独立性和第三方，发挥决策咨询作用，有决策、有选择就需要有评估，狭义的科技评估往往以专项的评估活动、评估工作开展。独立性是当前国际评估界普遍接受的基本原则之一，评估工作中，要秉持独立立场。第三方也非贴标签，更不能作为身份认定。根据委托主体、评估对象的不同，以及评估任务的性质，“第三方”是可以变化和转换的。各类评估机构均需秉承“第三方视角”“第三只眼”，强调客观、公正的立场。例如，近年来政府部门在某些项目上，为提升评估的可信度和公信力，积极引入第三方评估机制，是值得鼓励的。

广义的科技监督是对科技领域的监督，是科技管理的重要组成部分，2015年《中央财政科技计划(专项基金等)监督工作暂行规定》明确指出，“监督是指按照有关规章制度，对科技计划项目资金的管理和执行情况所开展的检查、督导和问责，以促进管理的科学规范、公平公开，提高财政科技资金使用效益”。可见，科技监督是指相关部门为科学高效地管理科技项目，按照相关规定，对参与科技项目活动主体开展全过程的督导和问责活动。监督，强调甲方的职责，是实现管理目标的重要手段，有授权、有委托就需要监督。监督，强调合规性、制度刚性和日常性开展。

监督与评估各有侧重，不能相互替代，更不能有所偏废。从发现问题的角度来看，监督和评估可以是一体的，在具体工作中需做好二者的统筹部署和有机衔接，此时，评估成为实现监督的重要手段。

2 科技监督与评估的应用情况

2.1 国外科技监督与评估现状

科技项目监督管理是科技管理中的核心问题之一，各国政府都高度重视。学习和借鉴发达国家在科技项目监督管理方面的有益经验,对完善广东省科技项目的监督管理具有重要的现实意义。

美国的科技经费监督内容广泛,涉及政府财政投入的各个方面,并贯穿科技预算运行的整个过程，主要包括经费分配监督、经费使用监督和事后评估监督3个方面。美国科技项目监督实施了内部监督和外部监督相结合的立体化监督模式，并注重监督信息共享和结果运用。在完备的法律框架下，建立了“内外结合、分层分级”的立体化科技项目监督模式，覆盖科技项目管理全过程。美国通过全方位、内外结合的监督模式，来保障科技项目实施绩效和项目资金安全使用。对项目实施日常监控和专项监督，及时发现项目执行中的问题，采取纠正措施，实现项目年度动态调整，有效推进了项目实施并促进资金使用效益。在监督结果的运用方面，处罚手段多样，根据项目违规的种类和性质不同，采取一种或多种措施，刚柔并济，易于操作，并具有威慑力。

图1 美国科技经费监督的一般体系

瑞典的科技监督与我国注重过程和细节的监督评估模式不同，瑞典政府对创新的监督评估表现出依法监督评估、内部监督为主以及基于专业知识和信用监督评估的特点。在瑞典，科技监督资助机构一般较少直接介入经费监管，主要依靠科研机构自身的规章制度、项目执行单位和负责人的自我管理、内部审计来完成。瑞典政府对财政资金资助的每个科研项目都制定了操作性很强的具体工作指南，科研项目承担单位必须严格按照规定，规范地开展工作，客观上减少了滥用科研经费的机会。通过科研经费使用者的自我管理减少科研监管成本，增强制度的有效性。同时，瑞典还特别重视加强对项目实施过程中的评估监督，利用评估实现项目有效管理。

2.2 国内科技计划项目监督管理现状

国内科技计划项目监督管理主要表现为项目绩效管理，监管手段和方式主要包括绩效评价、对科技计划项目进行全过程跟踪管理、引入第三方进行评估等。“十三五”发展规划明确提出，“要开展规划实施情况动态监测和评估工作，把监测评估结果作为改进政府工作和绩效考核的重要依据，并自觉接受人大监督”。各级政府和科技工作主管部门也意识到，政府资助类科研专项(政策、规划、计划、基金)实施效果的好坏，直接关系社会公众的利益，直接影响政府的形象及公信力。通过开展科技监督，可以及时发现问题，总结经验教训，为改进专项实施和相关决策提供重要支撑。科技监督已经成为我国创新驱动发展和政府现代化治理的重要支撑机制，已渗透到各项科技创新工作中，配套机制逐步健全，内容范围逐渐优化、深化。

广东省围绕创新驱动发展战略，加快推进建设粤港澳大湾区国际科创中心，科技监督已成为广东省科技计划体系改革的重要抓手和科技管理的必要手段，广东省根据国家关于科技监督工作的最新要求，学习国家专业机构在科技计划项目评估方面的流程设置与经验做法，不断深化推进科技评估和监督工作，近年来，在专项指南发布和项目评审工程中，将指南评估、技术就绪度评价、项目先进性评估、知识产权评议和医学伦理审查加以应用，并建立了“对接国家”、“主动组织”、“竞争择优”、“揭榜制”等不同项目组织形式的规范立项流程，立项课题的针对性和研发技术的先进性明显提高，也实施了一系列监督管理措施，设立了专业机构，对重大及重点专项和项目进行专业化管理，在规范科研计划项目管理、提高项目执行质量方面取得了显著成效。

2.3 广东省实践

近年来，广东省全面落实习总书记对广东重要讲话和重要指示批示精神，围绕实施创新驱动发展战略，抓住粤港澳大湾区与深圳建设先行示范区“双区驱动效应”重大机遇，进一步解放思想，大力推进科技领域“放管服”改革，努力破除制约科技创新发展的体制机制障碍，改革科研管理模式、资金投入机制和成果转化机制，探索推进组织模式和治理结构创新。

因此，科技管理决策面临科技、经济和社会发展等问题越来越复杂，需要充分发挥评估的前瞻分析、技术研判、诊断分析和价值引导作用，为广东科技创新发展提供决策支撑和路径指引，科技评估势必成为广东省科技计划体系改革的重要抓手和科技管理的必要手段。去年，国发25号文(国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知)和中办37号文(关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见)，也对科研管理和绩效评价提出了新要求。当前科技管理决策面临的问题越来越复杂，不确定程度也越来越高。在国家和广东省相关文件中也提到要建设一批高水平智库，充分发挥科研管理的价值导向、衡量比较、诊断分析、前瞻预测作用，为创新驱动发展提供决策支撑。

广东省专业机构牵头组织建设了“广东科技智库”和“广东省未来预测研究会”，主要任务就是开展科技发展战略研究，着眼于促进科技发展，从科技规律出发，研判科技发展大势和方向；着眼于科技促进发展，从科技作用和影响的角度研究经济社会发展的重大问题，开展科学评估，进行预测预见，提出咨询建议，有效服务宏观决策，有力引领创新方向。在科技决策咨询中新的视角下，“广东科技智库”和“广东省未来预测研究会”建设的核心方法论围绕价值导向与价值判断功能、诊断分析功能、衡量比较功能、证据形成功能、前瞻预测功能、质量控制功能等6个方面，对科技评估的作用进行了全面梳理。

通过智库和研究会建设的具体实践可以发现，一个完整的智库课题研究过程，首先要围绕所研究的问题全面收集各类相关数据和相关现象；然后进行专业化的挖掘、整理、分析，形成客观的认知和知识；再引入相关专家学者的智慧，对这些认知进行研判，得到新认识、新框架、新思路；最后，在问题导向下提出解决方案或政策建议，最终为宏观决策提供高质量、有建设性的智库研究报告。

3 科技监督评估面临的问题

(1)对实施创新驱动环境下的科技评估的规律和需求认识不足，对实施创新驱动环境下的科技评估规律和需求认识还不够充分，无法将监督与评估进行准确区分和有机结合，还没形成一套符合广东省区域创新特点和创新治理体系的科技评估理论、模式，科技评估尚未在全省形成稳定开展的制度要求和长效机制。

(2)目前科技项目管理专业机构的科技评估工具开发不足，尚未形成成熟的、科学实用的评估方法，评估标准化、规范化水平亟待提高；与科技评估相关的数据库、专家库、信息系统的建设和开放使用不能满足评估需求；人才队伍建设和业务能力有待提高，评估工作体系不够完善。

(3)在开展广东省财政厅组织实施的重大科技专项绩效评价方面，缺乏经验，更没有开展过系统的研究和总结，无法满足对专项(计划、基金)进行跟踪、监测和评估的需求，尤其是专项(计划、基金)实施评估应该采取哪些指标体系，应建立怎样的评估证据收集机制，如何将项目微观层面的监测和评估结合起来等，仍有待深入研究。

(4)对广东省新兴领域、交叉领域和优势领域的跟踪和评估，如人工智能、海洋经济、科技金融等，存在明显“短板”，致使现有重大科技专项(计划、基金)无法有效对接上游产业发展和下游学科建设，不能准确把握重点领域的关键核心技术和成果转化脉络。

4 加强科技监督评估体系对策建议

(1)进一步拓展科技评估的应用领域。考虑区域科技创新的差异性，在科技评估政策和平台搭建等方面加强理论研究和实践探索，在学习国内外经验的基础上，进一步把科技评估应用到科技人才和团队评估、科技企业创新能力评估、重大项目引进评估、科技项目投资评估、科研机构评估等领域，开发出具有符合广东省科技创新发展特点和社会治理格局的科技评估理论与方法体系，助力形成科技管理和创新治理的“广东模式”,更好地服务于广东省创新驱动发展战略实施和粤港澳大湾区国际科技创新中心建设。

(2)进一步处理好加强监督与“放管服”的关系。深化“放管服”改革，加强科研诚信建设和学风建设，建立以“信任”为前提的管理机制，赋予科研单位和科研人员更多的技术路线决策权和经费使用自主权，建立更为有效的科研人员激励机制，调动科研人员积极性，避免重复多头检查，充分释放创新活力。同时，强化事中事后监管，强化契约精神，严格按照合同书开展管理和综合绩效评价。

(3)强化监督中的绩效导向和结果应用。推动建立目标明确和绩效导向的科技监管体系，使监督从重数量、重过程向重质量、重结果转变，发挥监督“指挥棒”、“风向标”作用，推动科技计划项目成果转化应用，突出科技计划项目实施对经济、社会和生态的效果和影响。把强化结果运用作为监督工作的出发点和落脚点，完善监督结果运用机制，严守科研诚信底线，加大对科研违规和违背科研诚信行为的惩治。

(4)探索开展科技评估服务在科技计划项目全流程监管。将科技评估真正纳入到全省科技计划中各类规划、政策、计划、专项、基金等的设计、实施全过程，明确评估结果的使用方式和发布渠道，形成一支稳定的研究团队，加强对广东省新兴、交叉和优势领域的发展跟踪和方向研判，为重大、重点领域、实验室等专项下一步实施方案设计、申报指南的科学编写提供依据。

(5)增加任务书洽谈环节。任务书所涉及的项目核心指标、成果形态及阶段性产出是专业机构开展阶段性检查及综合绩效评价的重要依据，直接影响项目执行进度和完成效果。建议在签订任务书之前，由各项目管理专业机构组织，由包含参与过专项指南编制的专家所组成的专家组与项目承担单位进行洽谈，明确和量化细化任务书指标考核内容和各阶段成果产出。

(6)加强项目实施方案论证。建议在签订任务书后，由项目单位按指定的格式制定项目实施方案，具体包括：省外团队具体参与方式及研发时长保障；关键节点和目标以及考核方式是否明确、自筹经费是否落实；项目技术路线是否详细，进度计划及关键节点是否合理；各阶段项目成果形态、技术指标是否合理完整；项目执行管理体制是否健全等方面内容。并且，在召开启动会的同时，组织相关专家对项目实施方案进行论证。

(7)充分发挥项目牵头单位第一责任主体作用。当前，广东省重点领域研发计划项目面向全国范围内的团队联合申报，吸引了一大批省内外优势创新团队资源，联合对广东省相关领域“卡脖子”关键技术问题开展攻关，但也存在项目成员单位多、管理和协调难度较大的情况。建议加强明确项目牵头单位第一责任主体的作用，建立牵头单位与参与单位定期沟通协调的有效机制，协同推进项目保质保量如期完成。