建立健全国家生态补偿机制研究

强海洋

(1.中国自然资源经济研究院,北京 101149；2.中国民主同盟中央生态环境委员会,北京 100006)

建立健全国家生态补偿机制是加快生态文明建设体制改革的重要方向,是推进实施国家生态文明治理体系和治理能力现代化的重要抓手。近年来,党中央、国务院高度重视生态补偿工作,从顶层设计、制度框架、机制建设、补偿渠道等方面出台了多项政策文件[1],明晰生态补偿的指导意见、路径方法、运行机制和市场化建设,力图有效实现区域生态服务的价值化和有偿使用,提升国家生态文明建设水平,构建新时代人与自然和谐社会的总体目标。

1 生态补偿概念内涵及实践方式

生态补偿,一定程度上表现为潜在市场中生态系统服务功能的商品实现。在西方市场经济领域,基于效率的经济决策,经常超出纯经济范畴而跨越到大部分政策领域,并表现为在成本效率的分析框架内作出影响生态环境系统的政治决策。他们普遍认为,生态补偿是一种激励机制而不是惩罚机制,应遵循 “受益者付费原则”,而不是 “污染者付费原则”,这与国内研究者略有差异,后者通常认为两者兼有[2]。实践表明,通过短期政策弥补或减缓生态系统服务损失的行为越来越难以实现预期目标,只有将价值化和基于市场的政策设计与制度结构、经济发展水平结合在一起,并与不断增加的生态系统服务的商品化、解决生态环境问题的市场结构创建平行发展,才能促使生态系统功能与服务进入到经济政策和制度建设的实施领域。

生态补偿的方式是生态补偿实施的途径,从不同角度可以分为不同类型。按照实施主体和作用边界,分为市场机制、集体自组织和政府主导三种类型,市场补偿可分为产权交易市场、一对一交易、生态标记、押金制保证金制等；集体补偿主要是由非政府组织、社区组织为代表的补偿行为；政府补偿可分为资金补偿、政策补偿、物质补偿、智力补偿、环境税费补偿等。

2 国内外生态补偿实践进展

2.1 国外生态补偿典型经验与模式

发达国家市场经济较为成熟,且资源产权相对明晰,积累了较为丰富的经验。生态补偿实践在理念认知、治理机制、实施保障和实施效果等方面都取得了较好的效果,以市场交易为主的生态补偿模式较为常见。在诸多国际市场主导补偿模式中,法国Perrier矿泉水公司案例和基于社区的海岸生态系统修复项目(绿色海岸)案例比较典型。为保护水源地上游蓄水层免受农药污染,Perrier矿泉水公司投资900万美元购买了水源区1500公顷的农业用地,并承诺将购买土地的使用权无偿返还给那些有意愿改进土地经营方式的农户。同时公司还与乳品企业及农场签订合同,按照每年每公顷土地320美元的价格支付补偿,连续支付7年,以期要求农场采取环境友好型的生产经营方式减少非点源污染。

2005—2009年,湿地国际、世界自然保护联盟、世界自然基金会和BOTH ENDS合作在印尼、斯里兰卡、泰国、印度和马来西亚5个国家在乐施会(荷兰)的资助下,实施了基于社区的海岸生态系统修复项目(绿色海岸)。为了确保社区的积极参与,项目设计了 “生物权”的机制,将海岸植物养护的成效(植株成活率)作为社区机构获得资助(无抵押、无利息的 “贷款”)的必要条件。约定当植株成活率达到约定75%的目标时,已发放贷款可以转成赠款；反之,则要偿还相应比例的贷款。截至2009年3月项目结束时,893亩的海岸上已经成功种植了红树林(160万株)和其他海岸植物(25万株),并实现了对珊瑚礁的保护[3]。

2.2 国内政策导向与实践探索

我国生态补偿的思想由来已久, “谁开发谁保护,谁破坏谁恢复,谁利用谁补偿”和 “开发与保护并重”的生态环境保护方针成为20世纪90年代国家在生态补偿实践和法律方面的起源。2000年前后,国家开始实施退耕还林还草、天保工程、自然保护区建设等一系列大型生态建设工程,进一步推动了我国生态补偿的实践工作。党的十八大以来,强化生态价值思维,正确处理治理、保护和供给的关系,扩大生态产品供给侧结构性改革,通过市场交易体系和公共支付体系,促进生态产品价值实现,生态补偿机制成为国家生态文明建设的核心制度,并成为 “绿水青山”向 “金山银山”转化的重要渠道和有效载体。

表1 国外市场主导生态补偿典型模式

一是加大对重点生态功能区转移支付的覆盖范围和支持力度。2008年,中央财政设立重点生态功能区转移支付,并逐年扩大政策覆盖范围。截至2019年,中央财政累计下达重点生态功能区转移支付资金5200多亿元,限制开发区域和禁止开发区域已全部纳入补助范围,重点补助县域已由最初的200余个达到现在的819个。结合脱贫攻坚等重大战略,2016—2019年,中央财政通过重点生态功能区转移支付等渠道,安排137亿元资金用于支持建档立卡贫困人口就业。

二是安排专项资金引导地方开展横向生态保护补偿试点。2012年,针对千岛湖水质恶化、流域保护治理机制不健全等问题,国家启动实施新安江流域生态保护补偿试点,目前已安排中央补助资金18亿元。2016年,试点范围进一步扩大,汀江-韩江流域、九州江流域、东江流域、引滦入津4项上下游横向生态补偿工作积极推进,试点区域每年可获最高3亿元补助资金。2018年,财政部等四部门联合印发 《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》,推进流域上下游生态环境保护与治理,目前已形成省—市—县多层次的流域生态补偿模式,正成为推进上下游同保共治流域的重要手段。

三是建立森林、草原、湿地等生态保护补偿机制。2015—2017年,中央财政连续三年提高国有公益林补偿标准,由2014年的每亩5元提高到每亩10元；对集体和个人所有国家级公益林,由2013年的每亩10元提高到15元,2019年进一步提高到每亩16元。2016年,新一轮草原生态保护补偿奖励政策启动实施,禁牧补助标准由每亩6元提高到每亩7.5元,草畜平衡奖励由每亩1.5元提高到每亩2.5元。2019年,中央财政安排资金155亿元用于实施禁牧补助和草畜平衡奖励；通过林业生态保护恢复资金安排32亿元支持草原生态修复治理。2019年,中央财政安排3.9亿元支持地方实施湿地生态效益补偿。

四是探索建立政府引导社会投入机制。利用 “政府市场合作”机制撬动引导社会资金投入,鼓励各级政府加大购买力度,支持银行及贷款担保公司等金融机构采用风险补偿、贴息贷款等方式,不断创新金融产品和服务,建立多元化投融资机制。积极推进生态环境保护修复治理的PPP项目,鼓励和支持符合相关要求的公司企业、社会机构和团体法人参与中长期投资建设,吸引和撬动更多社会资本支持生态文明建设,并选择有条件的地区开展生态产品价值实现机制试点。截至目前,全国已有28个省份开展了排污权交易试点,建立了10余所环境权益类交易所、20余家专业性环境交易所；建立了中国水权交易所,形成了跨区域、行业间和用水户间、流域上下游等多主体的水权交易模式；多个行业上千家重点排放单位被纳入碳排放权交易试点。

3 我国生态补偿存在的问题

3.1 生态补偿的实践问题

生态补偿是一项复杂的系统工程,涉及的领域和利益关系较为复杂,且由于工作起步较晚,权责统一的制度体系尚未完全形成,仍存在一些根本性问题亟待解决。

一是生态补偿工作进展不平衡。从生态补偿实践看,流域生态补偿已经成为我国流域共同开展综合治理的重要手段,森林生态补偿正在不断完善,草原生态补偿稳步推进,湿地、耕地、矿区等其他领域生态补偿也取得了一定进展。但是,生态系统区域部分的分散性又导致各领域形成了相对封闭的体系,影响了资金投入规模和覆盖范围,一些较好的经验模式未能全面推开,一定程度上存在着生态补偿工作进展不平衡、不均衡等问题,特别是社会广泛关注的综合生态补偿、跨省补偿、市场化补偿、多元化投融资等重点领域的改革进展,与各方期待还有一定的差距。

二是推进生态补偿尚未形成合力。我国生态补偿通常按照独立或者单一的生态要素,由所属部门负责开展具体的生态补偿工作。分散补偿和分头管理问题长期存在,形成不同领域或要素的生态补偿进展程度不一的现象。由于生态系统具有整体性特征,管理的分散容易导致生态补偿的合力效应难以发挥,如流域生态补偿多与森林、草原、土地的生态补偿相交叉；森林、草原的生态补偿又常常与湿地生态补偿相重叠；自然保护地生态补偿则会涉及更多要素领域。另外,管理的分散还会导致难以对生态补偿实施进行有效监督和绩效评价,也影响了生态补偿机制的合力形成。

三是生态补偿立法仍然存有一定困难。作为链接生态服务提供者和生态服务受益者的纽带,生态补偿工作需要对各相关方的权利、义务进行法律规范。2010年,国务院曾将 《生态补偿条例》列入立法计划,但由于多种原因,至今尚未出台。适用范围、补偿领域、资金来源、关系协调、利益主体的权利义务、法律责任、实施监督、第三方评估等始终难以明确；“谁来补、补给谁、怎么补、补多少”成为生态补偿缺乏法律依据和刚性约束的直接短板。2018年,国务院进行了机构调整和职能划分,其中国家发展改革委负责 “提出健全生态保护补偿机制政策措施”,自然资源部负责 “牵头建立和实施生态保护制度”,生态环境部 “参与生态保护补偿工作”,国家林草局负责 “组织实施林业和草原生态补偿工作”。实际工作层面,财政部负责重点一般性转移支付和专项转移支付,牵头流域上下游横向生态补偿机制建设；生态环境部负责流域(海域)污染防治和排污权交易等生态补偿；水利部负责落实水权交易、水土保持生态效益补偿政策；国家林草局负责落实森林生态效益补偿、生态护林员补助和退耕还林还草还湿、退牧还草、沙化土地封禁保护等补助奖励政策。总的来说,尽管我国生态补偿已形成相对稳定的部际协调会商机制,但也存在管理分散等诸多问题,一定程度上制约了权责利的确定,进而导致任务落实的困难。近年来,一些地方政府出台了规范性文件,但弹性空间大、伸缩性较强,权威性和约束力较弱；生态补偿意见出台实施3年以来,参与主体几乎全是中央和地方政府,企业和社会公众参与程度不高。

四是生态补偿的核算标准难以量化统一。开展生态补偿的出发点是协调各方利益尤其是生态服务提供者和受益者之间的环境和经济利益关系,其核心难点就在于如何精准确定补偿标准。由于自然资源产权权属不明晰、补偿对象多元以及补偿范围的不确定性等原因,目前还没有一套公认的核算方法和技术体系。由于核算方法、关键参数、核算范围、指标体系的不同,计算出的生态系统价值差距也比较大,各种计算结果大相径庭且一般数额巨大,远远超出现实的补偿能力。这也制约了生态保护成效和补偿标准之间的挂钩机制的建立,难以激发各地推动生态补偿机制建设的积极性,进而限制了生态补偿以及市场化多元化生态补偿实践的开展。

五是生态补偿的市场化发育不足。与政府主导的生态补偿相比,我国市场化多元化生态补偿机制在实践中发展相对缓慢,市场化手段和社会资金参与明显不足。2019年,中央和各地方投入生态补偿的资金总规模接近2000亿元,而社会资金份额占比不足1%,与国际上一些市场化机制比较成熟的国家相比还有显著差距。需要强调的是,我国许多自然保护地分布在广大中西部地区,中央财政转移支付的资金额度与生态保护任务仍有不小的差距；由于地方财力不足,导致难以进行有效监管,经济增量和经济目标驱动下,边获取补偿、边破坏生态的问题还时有发生。

3.2 深层次的理论问题

一是生态补偿政策理论与方法的研究相对缺乏深度和广度。当前,生态补偿政策的理论基础主要有生态价值理论、区域分工理论、外部性理论、公共物品理论、博弈理论等[4]。生态补偿涉及机制的顶层设计和具体的市场交易,同时也涉及机制运行效率、政府绩效考核与区域空间选择和经济社会以及其他战略政策因素,这在一定程度上造成了生态补偿政策理论广度和深度探讨的不足,甚至在实践层面影响了生态补偿政策的推动。如流域上下游补偿,既要充分考虑跨界断面水质达标,也要考虑下游生态需水量；既要考虑上游生态建设的时空结构,也要考虑给予下游地区一定的携带泥沙量,确保流域生态系统的整体稳定。

二是生态补偿政策理论方法研究与实践之间的脱节。以高校为主的研究队伍主要关注生态补偿政策概念和理论的阐述,关注从西方生态补偿借鉴过来的理论和模型推导,而以政策决策支持为主的研究队伍往往又不够关注生态补偿政策的理论方法,比较侧重于以实用为目的的生态补偿政策的研究和制定,造成理论方法研究与政策试点实践的脱节。在生态补偿标准测算中,应理论联系实际,综合生态价值评估核算并权衡各方利益主体得失,加强对生态补偿政策的执行效果、政府绩效的机制传导和组织架构的管理协调的模拟和预评估,避免出现实际支付能力和支付意愿相背离的情况。

三是缺乏生态补偿政策体系的顶层设计。我国开展生态补偿工作主要是依据政府制定的规范性政策文件和国务院部门规章,目前还没有专门的规范生态补偿的法律。现行的以森林、草原、水流、土地等单一自然资源类型为主的法律法规和以大气、水、土壤等环境要素保护为核心的法律法规难以规范具有资源环境二重属性的生态系统、自然保护地、生态空间的生态补偿行为。顶层设计的缺失和各方对生态补偿政策作用和功能的理解差异又造成了生态补偿政策研究的随意性,进一步影响了政策的实用性。

四是生态补偿政策之间的关联性研究不足。生态补偿如何与区域发展、脱贫攻坚、乡村振兴等国家重大发展战略相衔接,如何与生态产品价值实现的目标有机融合,存在政策衔接、法律保障、资金支持、机制跟进、技术支撑等现实问题及不确定性。提高生态补偿资金整体使用效益,增强生态保护地区造血能力,提升生态保护者的参与程度,建立与地方经济社会发展水平相适应的生态保护补偿机制,成为生态综合补偿的重点方向和主要内容。政策制定过程中,需要结合国家最新发展战略和产业业态发展方向,进一步强化生态产品的经济化和市场化,推动生态与工业、农业、文化、康养、旅游等理念融合,发展以云计算、互联网、大数据为代表的新经济、新产业、新模式,推动绿色经济发展。

五是国家层面的生态补偿政策研究制定滞后于地方层面。从地方试点实践来看,生态补偿工作存在参与主体较多、产权关系复杂、补偿主体分散、利益交错以及信息不透明等问题。相较而言,目前国家对地方层面开展的试点政策给予有效指导不够,甚至造成一些政策试点出现了混乱的状态。部分生态补偿政策的法规基础和依据不足,一些政策多在政府文件中以思想原则的文字出现,而在重要的资源管理法律中缺乏依据,造成了地方政策试点的被动。

4 建立健全生态补偿机制的意见建议

4.1 构建长效稳定的生态补偿新机制

作为生态文明建设的重要抓手,生态补偿工作涉及面广、政策性强且利益关系复杂,新阶段要坚持和完善生态文明制度体系,有效调动全社会参与生态环境保护的积极性,促进生态产品价值实现。

一是理顺政府和市场关系。国内外经验表明,政府和市场犹如生态补偿的 “两翼”,两者不应被视为相互替代的关系,不能由一方完全替代另一方,应该使其在各自的优势范围内发挥特殊的作用。坚持生态环境的公共物品属性,形成政府调控为主、市场运作为辅、政府规制下的生态补偿市场化运作体系。政府出台适应发展实际的法律规章和政策文件,负责市场化交易规则的制定和平台建设,引导和撬动各类社会主体参与市场化运营,扩大市场化生态补偿机制覆盖的范围,最终实现市场配置供给优质生态产品、相关利益主体自行协商和交易生态系统服务的发展目标。

二是加强生态补偿机制和制度建设。据不完全统计,目前涉及国家层面生态保护补偿的法律法规共有16部,党的十八大以来出台的涉及生态补偿的重大文件也有20余份；苏州、无锡先后出台生态补偿条例,截至2018年底,25个省区市印发了贯彻落实 《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》的实施意见。要加强现有生态补偿相关条款的归纳梳理,形成以单行法为支撑的生态补偿法律法规基础框架[5]。结合实际情况,推动 《生态保护补偿条例》的起草及相关管理细则的制订,为全面推进生态补偿工作提供专项的法规支撑。就现阶段工作而言,要推动各有关部门和地方总结森林、草原、湿地、荒漠、耕地等领域和重点生态功能区、流域上下游横向补偿经验,进一步完善配套措施。在生存条件差、生态系统重要、需要保护修复的特殊困难地区,增加生态保护等就业岗位,推进生态补偿工作的细化和深化。

4.2 建立顺畅统一的生态补偿新制度

坚持以习近平生态文明思想为指导,建立健全资源生态环境管理制度,加快自然资源资产确权登记,明确资源权属关系,建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值、代际补偿的资源有偿使用制度。完善生态补偿转移支付制度,完善整合基于自然要素的生态保护补偿渠道,推动向生态综合补偿、区域补偿和统一补偿转变。建立中央与地方多级联动机制,建立生态补偿跨区域协调机制。推进生态环境损害赔偿及生态环境增益制度改革,加快由受益主体向保护主体补偿转变。建立生态补偿调查制度和数据报送系统,完善信息发布和第三方评估制度,推进数据平台的共建共治共享。

4.3 推进市场化多元化生态补偿新模式

我国各地因地制宜,采取了多种方式推进市场化多元化生态补偿工作,部分地区探索出一些比较好的模式。新安江流域的浙江省、赤水河流域的贵州茅台酒股份有限公司、大兴安岭地区的全球环境基金(GEF)等机构,或直接或以消费者身份通过购买绿色产品的间接形式对生态服务提供者付费。环境权交易,如碳排放权、水权、用能权、排污权等,利用市场交易原则,通过引导保护者采取有效措施,减少环境容量权使用,实现环境发展权益的转移。浙江青田 “河权到户”治水模式、“丽水山耕”生态产品标签认证和以保持或增加生态系统服务为核心的湿地储备交易机制,以及兴业银行与国际金融公司合作推出的能源效率融资项目(CHUFEE)等,都在实践过程中表现出强大的生命力和示范效应。同时,还可以充分借鉴国外 “生态银行”模式,通过权益交易或利用银行信贷及投资基金等金融手段,为优质生态产品的生产经营和良好生态环境保护修复提供资金信贷支持。具体包括,建立以保持或增加生态系统服务为核心的储备交易机制,在现有的政策性银行和商业银行内增设绿色金融事业部,建立由国有金融控股集团管理、社会资本参与的生态投资基金,重点向生态环境保护和国土综合整治修复项目提供资金和信贷支持。

4.4 加强重大基础理论问题研究

探索生态产品价值的基础理论、方法路径和配套政策研究,为建立科学可行的生态补偿机制和绩效评价体系奠定基础。研究探索体现经济价值、生态价值、社会价值的全民所有自然资源资产价值评估、资产核算方法和标准,使之适用于更大的范围和领域。研究制定符合国家实际的生态保护补偿标准体系、成效评估体系,构建第三方审核认证体系,探索多元化生态补偿模式,推进多领域多层级多梯度生态补偿立法。开展征收相关税费法理分析,推进构建重点流域和重点区域生态补偿梯级框架体系。开展生态产品价值实现机制研究,健全生态综合补偿路径机制。