以循环经济创新发展助推污染防治攻坚战——关于废物管理与静脉产业园建设的几点思考

王军,王文武,王萌

(1.青岛市科学技术协会,青岛 266071；2.青岛理工大学,青岛 266033；3.青岛海洋科技馆,青岛 266000)

习近平总书记在党的十九大报告中指出,要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战,使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。近年来,各地积极推进产业结构调整,加快新旧动能转换,全面加强生态环境治理,在发展循环经济方面进行了诸多有益尝试。但是从现状来看,资源短缺、固体废物处置不力仍是制约经济高质量发展的一大瓶颈。与此同时,从单纯的废物处理转向以资源化再利用与安全处置相结合,实现经济发展与生态环境保护共赢,是当前乃至今后一个时期的固体废物管理的主导趋势。为此,在加强源头管控、严控污染总量的同时,以零排放理论为指导,大力发展循环经济,着力培育固体废物就地资源化及处理处置相关产业,统筹布局静脉产业园建设已成为当务之急。

1 固体废物污染现状

1.1 工业固体废物存量巨大

改革开放40年来,在经济快速发展的同时,我国固体废物的产生量和堆存量居高不下。不容忽视的是,我国固体废物的处置能力和水平有限,与新时代经济发展对生态环境保障需求相比,存在较大缺口。

《中国统计年鉴2019》显示,2017年我国工业固体废物的产生量为33.2亿吨,综合利用量为18.1亿吨,综合利用率仅为54.64%；贮存量为7.84亿吨,贮存率为23.6%。危险废物产生量6936.9万吨,比2016年增长29.7%,综合利用量为4043.4万吨,综合利用率仅为58.2%；贮存量为 870.9万吨,比 2016年减少24.8%,贮存率为12.6%[1]。图1显示的是2008—2016年全国固体废物产生量和综合利用率变化情况,总体来说近年来呈现了相对稳定的变化趋势。与此相对应的是,我国固体废物污染防治形势严峻,仅历年堆存的工业固体废物总量就达到600亿吨至700亿吨[1-2],生态环境安全隐患较大。

图1 2008—2016年全国固体废物产生量变化趋势

1.2 生活垃圾处置量逐年递增

随着人民物质生活水平的持续提高,近年来生活垃圾年清运量呈现出逐年递增的趋势。2018年全国城市生活垃圾清运量为2.28亿吨,比2017年增长12.3%。生活垃圾无害化处理量为2.26亿吨,无害化处理率达到98.96%,其中卫生填埋1.17亿吨,占生活垃圾无害化处理总量的51.87%；焚烧1.02亿吨,占生活垃圾无害化处理总量的45.13%[1]。目前我国城市生活垃圾累积堆存量达70亿吨,已成为世界上垃圾包袱最严重的国家之一[3]。

我国还是世界上 “白色污染”发展速度最快的国家。近年来,随着外卖、旅游、电商等行业的兴起,我国各种快餐盒、一次性纸杯等需求量逐年增加,年需各种快餐盒100亿只以上,一次性纸杯200亿只,其他塑料包装产品数十万吨。仅仅是铁路客车每年就消耗约7亿只白色餐盒。在一些大城市的垃圾中,一次性塑料用具占垃圾总量的5%以上[4-7]。

图2 2008—2016年全国城市生活垃圾清运量及增长率变化趋势

1.3 清运、贮存、处置能力有限

一方面,与发达国家相比,无论是固体废物的清运、贮存,还是再生利用及安全处置,都存在不小差距。一些地方缺少对固体废物运输线路的优化设计,清运距离过长；有些城市没有建立起生活垃圾清运车的动态监控机制,固体废物跑、洒、滴、漏及随意倾倒现象屡禁不止。此外,固体废物资源化利用及处置场所分散、分布不均、资源回收率不高、安全隐患较大。已建的生态工业园对促进各地的固体废物资源化利用及解决环境污染问题所发挥的作用不大,对区域经济社会发展的保驾护航能力不强。《固体废物污染环境防治法执法检查报告》显示,2016年全国持危险废物经营许可证的单位设计处置能力为6471万吨,实际经营规模只有1629万吨,实际处理比例仅为25%[8]。

另一方面,固体废物处置还存在地区间发展不均衡的现象。有研究指出,工业固体废物的产生地主要集中在中西部地区的山西、内蒙古、四川等省份,而这些地区对固体废物的管控能力不强、资源化利用率非常低。相较之下,近年来东部沿海省份的固体废物利用水平不断提升,部分地区的废物综合利用率已达到95%以上[9]。再生产品的附加值也明显提升。但要清醒地认识到,剩下的都是难啃的硬骨头,一些工业固体废物,特别是危险废物的安全处置成本很高,需要进一步提高认识、加大工作力度,确保生态环境安全。

2 存在的主要问题

2.1 固体废物环境违法问题突出

2018年5月9日始,生态环境部启动 “打击固体废物环境违法行为专项行动”即 “清废2018”,对长江经济带固体废物倾倒情况进行全面的摸排和整改。仅一天时间,就摸排了372个固体废物堆存点位,其中208个存在问题,比例高达55.9%。其中,江苏扬州堆存固体废物约3500吨、湖北武汉堆存工业矿渣约1000吨、四川成都大量磷石膏渣堆放于岷江支流边、湖南株洲约400吨建筑垃圾堆存在湘江马家河段,等等。

2.2 非法转移倾倒废物案件频发

2015年10月21日,山东济南章丘市(现为章丘区)普集镇上皋村发生一起重大污染环境案件,张某等4名涉嫌非法倾倒危险废物人员当场中毒身亡,由此揭开了非法倾废黑幕。从2017年开始,广西、河南、安徽等地接连发生多起工业固体废物、危险废物非法转移倾倒案件,严重影响了倾倒地的生态环境安全。尤其是发生在长江铜陵段和池州段的工业固体废物、危险废物非法转移倾倒和堆存案件,严重威胁长江生态环境安全。2016年以来,广西连续发生15起跨省非法转移固体废物的环境违法犯罪案件。2017年8月,最高人民检察院、公安部、原环境保护部对来宾市 “3·14”非法跨省转移倾倒危险废物案、钦州市 “5·12”浓硫酸泄漏案、贺州市八步区 “6·9”危险废物跨境倾倒案进行联合挂牌督办。

2019年4月18日—22日,短短5天之内,生态环境部就通报了5起非法转移倾倒固体废物事件,范围涉及山西、安徽、江苏、河北、广东等省份。4月18日晚间,针对山西三维集团违法倾倒工业废渣事件,生态环境部联合山西省政府挂牌督办,并会同证监会对三维集团进行上市公司联合惩戒。4月20日,生态环境部又派员现场督导安徽池州前江工业园区固体废物污染问题。该园区违法堆放了约6万吨的选铁尾矿、污泥及除尘灰拌合物、平整土地产生的渣土等,其中4万吨来自池州本地,2万吨由外地转入。4月21日,对河北宁晋 “红水浇地”事件进行的调查结果显示,该地发现渗坑1个、渗井3个。

3 固体废物污染案件频发原因解析

尽管各地方政府纷纷表示高度重视生态环保工作,对中央生态环保督察发现的固体废物污染事件摆出高度重视、零容忍、一查到底的态度,同时加大问责、惩处力度,但是这种治标不治本的做法难以从根本上解决固体废物污染问题。时至今日,固体废物管理方面的漏洞依然存在,各类瞒报、违法排放、非法倾倒、非法处置的案件仍时有发生,究其原因主要有以下三个方面：

3.1 产业化路径尚不清晰

从发展模式来看,我国固体废物处置产业缺少战略性规划布局,客观存在政企不分的现象,商业模式仍不成熟,投资主体多元化、运营主体企业化、管理市场化的产业化体系还没有健全。从技术水平来看,目前我国对生活垃圾大多采取填埋、焚烧、堆肥三种处理措施。而工业废物的循环利用核心技术、关键技术和共性技术掌控能力不强,自主研发能力较弱等技术瓶颈是导致处理方式不当、成本较高、利用程度低的直接原因,也是致使企业铤而走险、环境违法的重要因素,已成为固体废物安全处置的一大障碍。

3.2 管理机制有待完善

循环经济的概念进入国内已经近20年,但是在许多方面还是停留在理念层面,缺少可操作性制度和政策设计。一是缺少前瞻性、综合性的废物资源化利用及环境安全处置一体化的规划来指导废物资源化利用与环境安全处置工作。二是 “条块结合,以块为主”的现行环境管理制度表面上看是 “多管齐下”、互相配合、互为补充,但实际上难以形成高效、系统性强的废物管理有效工作机制,易导致权责不清、分工不明确、发现问题互相推诿的现象,不利于固体废物污染环境问题的及时有效解决。

3.3 环境保护意识薄弱

一方面,企业作为工业固体废物和危险废物的产生主体,应按照国家环保标准要求定期向社会发布企业环境报告书,在降低环境污染负荷方面担负起应有的社会责任。但是除上市公司迫于无奈而披露企业基本环境情况之外,多数企业没有向社会披露环境信息,其中部分企业在经济利益的驱使下,铤而走险瞒报漏报、随意倾倒,没有压实主体责任。另一方面,公众作为城市的主人和生活垃圾产生主体,有义务在日常生活中自觉学习环保知识,对生活垃圾按规定分类投放,以提升垃圾减量化和资源化成效。但是从近20年的垃圾分类试点工作实施情况来看,分类效果远没有达到预设目标,废物回收法规体系不健全,措施不完善,减量化和分类工作进展缓慢,究其原因,是公众对环境保护的认识多停留在纸面上,意识薄弱,对生态文明的深远意义缺乏科学认识。

4 对策建议

实现固体废物安全处置,保障生态环境安全是生态文明的必然要求。静脉产业以节约资源、保护环境为目的,实现废物资源化利用和生态环境安全[10]。通过建设静脉产业园,把传统的 “资源—产品—废物”的线性经济模式转变为 “资源—产品—再生资源”的闭环经济模式[11]。在当前固体废物堆存量逐年增加、处理能力缺口较大、循环利用程度不高的情况下,科学打造静脉产业园,将废物的资源化利用与最终处置一体化,有利于整体推动资源回收产业升级,保障生态环境安全,带动循环经济高质量发展,助力新旧动能转换。

4.1 统筹规划,合理布局

一是在全国范围内开展固体废物专项调查。在统一部署下,组成调查小组,对工业固体废物、建筑垃圾、生活垃圾、白色垃圾等种类及数量信息进行分类统计,摸清每年新增产生量、历史存量、有效处理能力及产业缺口,科学掌握固体废物的整体规模、污染及治理技术经济政策现状。二是制定静脉产业园规划及建设方案。以省(区、市)为单位,按照 “零排放”“零运输”的原则,科学设置静脉产业园的数量,制订综合发展规划和建设方案。通过加强顶层设计,注重地方特色,解决各地固体废物资源化利用及处置能力发展不均衡问题,推动资源化产业发展与废物安全处置一体化解决。三是注重优化配置,做好功能衔接。在规划静脉产业园时应与已建、在建的生活垃圾、餐厨垃圾、城市污泥、固体废物处置设施等有效衔接,延伸产业链,优化产业布局,激发废物资源化利用的乘数效应。

4.2 政策支持,培育产业

一是加大财政资金的引导力度,制定系列优惠支持政策。应建立健全政策引导机制和奖励机制,积极引导具有资源循环利用及废物处理资质的企业加入静脉产业园的建设。针对参与静脉产业园建设的企业,在基础设施使用、土地、税收以及项目审批等方面给予一定的优惠及政策支持。多管齐下培育相关领域龙头企业,带动上下游产业链发展,完善固体废物资源化产业体系,有效发挥集成发展优势。二是强化人才支撑力量,增强产业发展动力。紧扣固体废物资源化产业需求,建立关键技术攻关紧缺人才库,加大相关领域高端人才的引进力度,支持建设专项科技实验室及区域科技创新平台,增强核心技术的自主创新能力。三是瞄准国际前沿科技,搭建学术交流平台。鼓励相关企业、学会、高校、金融机构、科研机构与政府部门联合,形成 “政产学研金”有机融合的创新模式,通过学术会议、成果展示会、融资平台建设及产业供需对接会等形式,加大相关技术的推广实施力度,为做大做强废物资源化产业和安全处置提供有力的智力支持。

4.3 规范管理,提高效能

一是下放管理权限,理顺管理机制。将静脉产业园运营管理权下放到市级管理,保障各市对本辖区静脉产业园有独立的经营权和环境管理权,要建立权责清晰、分工明确的管理体系。二是规范运营方式,提高处置效率。结合静脉产业园的废物最终处置设施建设,进一步推行城市生活垃圾分类,全面实现城市垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处置。推行农村垃圾 “分类收集、清扫保洁、中转运输、终端处理”一体化运营,形成 “户分类、村收集、乡镇转运、园区集中处置”的模式,实现农村垃圾安全收集处置[12]。三是树立共建思维,提高保障能力。静脉产业园的规划建设应综合考虑将生活垃圾、餐厨垃圾、城市污泥、工业固体废物、农作物秸秆、危险废物等资源化及安全处置一体化纳入其中。应综合考虑各市生活垃圾、餐厨垃圾、工业废物的日产生量等因素,可以在较大的城市建设一个独立的静脉产业园,也可以鼓励相邻的较小城市群共建共享静脉产业园,确保每日运输到静脉产业园的废物量与设计规模持平。四是培养监管能力,提升管理绩效。各省区市生态环境行政管理部门应联合有关部门成立督察小组,定期督察在固体废物资源化利用、环境产业化进程中,各项规章制度的落实及固体废物安全处置情况。

4.4 环保科普,助力攻关

“思想是行动的先导”。只有切实提高公众对静脉产业园所产生的综合经济效益、环境效益、社会效益的深刻认识,才能保障公众参与建设静脉产业园的积极性。一是进一步完善生态环境保护科普宣教机构建设,提升公众对循环经济理念的认识。应借鉴发达国家的先进经验,赋予静脉产业园生态环境保护宣教功能,充分挖掘其环境教育的重要功能,实现生态环保功能拓展。应定期组织公众入园参观,向公众传达废物零运输、零转移、零排放的理念,传播垃圾分类及垃圾减量化循环利用知识,引导公众养成绿色、节约、低碳、健康的生活方式。二是厚植循环经济理念沃土。引导企业把循环经济理念融入企业文化中,实现绿色发展的创新性思维。在企业管理人员中开展循环经济和静脉产业相关的教育培训,提高资源环境保护意识和废物零排放的理念[13-18]。三是举办特色循环经济科普活动。借助全国科普日、世界环境日等重大时间节点,广泛发动生态环保专家、科研人员及科普志愿者进学校、进社区、进企业,面向各个群体开展丰富多样的科普宣传活动,有效承接学校环境教育,满足社会公众的生态环保需求,促进全民生态环境素养跨越提升,让循环经济科普宣教伴随着生态环保工作全过程,以循环经济理论与实践助推污染防治攻坚战取得实实在在的成效。

5 研究小结

本文分析了我国当前固体废物污染现状,结合近年来中央生态环保督察查处的多起非法转移倾倒固体废物案例,剖析了环境违法事件频发的原因,提出了打造循环经济发展新引擎,破解固体废物污染问题,助推污染防治攻坚战的对策。研究指出,在加强源头管控、严控污染总量的同时,以零排放理论为指导,大力发展循环经济,着力培育固体废物就地资源化及处理处置相关产业,统筹布局静脉产业园建设已成为当务之急。通过建设静脉产业园,把传统的 “资源—产品—废物”的线性经济模式转变为 “资源—产品—再生资源”的闭环经济模式。在当前固体废物堆存量逐年增加、处理能力缺口较大、循环利用程度不高的情况下,科学打造静脉产业园,将废物的资源化利用与最终处置一体化,有利于整体推动资源回收产业升级,保障生态环境安全,带动循环经济高质量发展,助力新旧动能转换。尤其要通过统筹规划、合理布局、政策支持、培育产业规范管理、提高效能环保科普等措施,让废物管理与静脉产业园建设融入生态环保工作,以循环经济理论与实践助推污染防治攻坚战取得实实在在的成效。