生态文明视域下提升城市规划科学性的关键要素分析

卢洋

(英勒斐特环境科技发展(上海)有限公司,上海 200092)

近年来,我国人口城镇化速度远低于土地城镇化速度。根据 《中国城市建设统计年鉴》,从 2007年到2017年,我国城区人口增幅为22.04%,而建设用地面积增幅却高达58.52%,城市建成区人口密度从0.95万人/km2下降至0.73万人/km2,下降幅度超过20%。全国293个地级市中,建成区人口密度增加的城市仅有25个,而建成区人口密度降幅超过20%的城市却高达184个,如图1所示。建成区人口密度大幅下降,城市人口低密度蔓延问题显著。

图1 全国地级行政区的建成区人口密度变化情况

城市增长有三种方式：同心圆式扩张、建新城或卫星城以及已开发区域再开发。前两种方式一般统称为“城市扩张”,再开发称为 “城市更新或城市改造”。城市扩张有两大主因：一是市场需求,二是政府决策。市场推动的城市扩张一般符合城市发展规律,具有集约、紧凑的特点,但仍存在因各种开发行为单纯追求经济效益而损害公共利益,或是因市场不公平竞争导致资源配置失灵的缺陷。市场失灵可由政府通过城市规划等手段进行宏观调控。城市总体规划(以下简称城市规划)作为城市发展的依据,目的在于促进城市紧凑、可持续发展[1]。然而据国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心的调查,我国90%的地级市正在规划新城、新区,甚至有的城市新城规划面积是建成区的8倍[2],而新城空置率高达70%～80%。城市规划为部分区域过度建设和盲目建设 “大开绿灯”[3-4],与 《生态文明体制改革总体方案》中要求的 “要树立空间均衡的理念,把握人口、经济、资源环境的平衡点推动发展,人口规模、产业结构、增长速度不能超出当地水土资源承载能力和环境容量”相背离。本文以城市蔓延为切入点,对应生态文明建设要求分析城市规划的发展现状,并以生态文明体制改革为导向提出提升城市规划科学性的对策建议。

1 生态文明视域下城市规划的发展现状与问题

规划作为公共部门的一种管理方式,其价值理性和工具理性决定管理绩效。价值理性是基础,工具理性服务于价值理性[5]。城市规划可分解为价值理念和技术设计,后者再进一步分解为组织要素、功能内容和执行实施等,详见图2。背离生态文明理念的城市规划表现为价值理念失当、组织要素失效、功能内容失准和执行实施失真,见图3。以资源环境承载力为例,规划过程中忽视资源环境承载力或是对自然资源价值界定不清晰属于价值失当,在规划过程中体现为人口规模、经济增长速度等指标不符合当地水土资源承载能力和环境容量。对资源环境承载力本身而言,数据精准性欠缺或是承载力计算方法科学性不足属于技术失误,为掩盖规划价值失当、夸大规划规模提供条件。

图2 城市规划关键要素之间的逻辑立体图

图3 背离生态文明的城市规划表现形式

1.1 价值取向仍存在重发展轻保护问题

作为政府宏观调控手段,城市规划应聚焦于如何弥补市场资源配置的失灵及如何合理分配城市空间,其价值取向应是实现公共利益的最大化,促进公平与效率的统一。然而实践中部分城市规划过度追求效率维度而忽视公平要义,能否促进GDP高速增长成为评判城市规划成功与否的唯一准则[6]。规划价值取向失当的深层原因主要是主导规划的政府主体的价值取向存在偏颇。由于唯GDP政绩考核制度和规划编制短期行为,政府官员往往注重短期政绩而忽视长期利益、注重经济效益而忽视社会效益尤其是生态环境效益、注重城市或区域的局部利益而忽视整体性或全局性利益,导致城市规划过度强调经济快速发展,成为城市低密度蔓延的推手,与生态文明提倡的 “保护与发展统一”相偏离。

1.2 组织要素政府主导性突出而约束机制不足

组织要素指能够影响规划决策的个人、群体或组织。城市规划的组织要素主要包括政府、市场、公众三元主体及其相互之间的协调关系。在实践中,城市规划组织要素偏离生态文明要求主要有以下几种情况：一是横向规划之间协调性不足。作为空间规划体系内的一类专项规划,土地利用规划等专项规划与城市总体规划的协调性差,不同规划各自为政、部门之间利益冲突造成规划之间组织失效。二是上下级规划之间层次不清晰。上级规划大包大揽、下级规划照搬照抄,导致 “千城一面”现象突出[7]。三是政府与规划师之间的关系不独立,政府和规划师之间体现为雇佣关系[8]。四是规划师团队学科缺乏交融。规划师团队成员本身多是规划学、建筑学甚至景观学出身。其他不同学科有关城市规划、空间布局的理论研究虽然丰富[9-11],但未能有效介入城市规划实践中。五是城市规划政府主导性明显。城市规划实行分级审批制,上级政府审批下级规划,缺乏对规划编制和执行中寻租行为的监管与问责。同时,城市规划体现精英式规划,公众参与在城市规划编制过程中表面化、形式化,规划执行中也尚未建立起公众监督的机制,导致群体性事件出现。六是规划过程的约束监督机制不足。《环境影响评价法》规定应对城市规划开展规划环境影响评价以及环境影响跟踪评价,但在实际工作中,规划环评缺乏问责机制,制约作用不足；除此之外,规划环评 “先上车,后买票”的情况时有发生,导致规划环评难以发挥对规划的约束作用。

1.3 功能内容忽视资源环境禀赋及影响

按照内容设计框架,规划功能内容主要包括发展规模、空间布局以及 “保护与开发之间的关系处理”。实践中规划功能内容偏离生态文明要求主要有以下几种情况：

首先是城市规模夸大预测。城市规划规模预测包括人口规模预测和用地规模预测两部分,其中人口规模预测是基础,是用地规模预测的前提和依据[12]。据国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心的相关调研,全国新城、新区规划用地可承载的人口高达34亿[2],远远超出了实际需求和未来发展趋势,存在夸大预测城市规模的问题。造成城市规模夸大预测的原因,一方面是城市规模 “绑定”地方政府政绩,另一方面不同的预测方法其结果有差异。城市规划中人口预测方法主要分为趋势外推法、相关分析法和限制因素法[13-14],不同方法之间其结果不同,且差异明显。人口预测的合理逻辑是根据城市发展阶段和社会环境要素选择适宜方法并计算确定城市未来发展目标,而实践中规划目标多为 “行政指令目标”,规划师通过目标选择方法,帮助佐证指令目标的合理性,进而满足政府 “拿地”的诉求。

其次是城市空间布局不尽合理。主要表现为：一是人口布局违背劳动力聚集规律。劳动力聚集的吸引力是以最短距离、最快时间、最小成本获得城市核心的服务功能。劳动力和其他生产要素会优先围绕城市核心连续集聚,一般呈现中心到外围递减的聚集特征,在主城区人口密度较低、交易成本并不高的状态下,忽视人口聚集规律盲目规划新城只会造成新城吸引乏力。二是新城与主城距离较远。新城区距离主城区较远这一问题在我国新城建设中普遍存在,结果是劳动力市场和社会经济活动超出规模经济范围、交易成本较高,进而造成新城成熟周期长、新城人气不足,而新城人气不足又会阻碍新城的发展,周而复始,形成恶性循环。三是城市功能分区合理性不足。城市规划用地布局依据 《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137—2011)确定,然而该标准缺乏细致的工业企业类型、规划位置、规划面积、容积率分类及生态环境兼容度分析,导致城市功能分区规划外部性考虑不足、空间指向性也不够充分[15],在实际发展中主要表现为三种情形：(1)工业用地过度集中、职居分离,增加了城市通勤需求,导致城市交通拥堵；(2)三类工业用地、三类仓储用地等具有较大安全隐患的用地和居民用地混合。例如天津瑞海国际物流有限公司所属的危化品仓库周围建有大面积居住区,危化品仓库发生爆炸时近万居民遭受安全影响和财产损失；(3)区域居住用地周围缺乏充足的商业和公共服务设施,阻碍城市可持续发展。

再者是生态环境保护内容边缘化。生态环境规划作为城市总体规划的专门篇章或专业(专项)规划,仍处于下位规划的地位[16]。在编制时序上,生态环境规划属于后期编制内容,难以从环境角度引导约束城市规划目标,导致城市发展定位和规模设定缺乏系统整体的生态环境保护考量。同时,生态环境规划在城市规划内容安排中被边缘化和形式化,常会出现两个生态环境现状完全不同的地区编制出结果近似的生态环境规划成果问题。

1.4 规划实施中政绩工程优先而长效工程滞后

内容执行上我国普遍存在政绩工程被扩大执行而长效工程执行被缩减,如建设用地提前开发而绿化覆盖率尤其是城区人口执行情况远远滞后于规划目标。城市发展是分步实施的动态过程,每一步建设会产生一种结果,结果累积再产生另一种新结果[17],城市建设时序受政府和市场双重影响,若政府供给与市场发展规律高度契合,城市建设则高效有序；若政府供给先行而市场发展滞后,例如新城普遍存在公共设施建设先行而产业发展滞后、人气导入不足的问题,将会导致消耗大量能源和材料建设起来的基础设施闲置或浪费[18]；若市场发展先行而政府供给滞后,例如部分区域产业发展良好而污水处理、道路空间等基础设施供给不足,则会阻碍区域长效发展；若市场发展不足且政府供给滞后,则区域会混乱低效发展。

2 生态文明要求下提升城市规划科学性的关键要素

生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。处理好发展与保护的关系,是推进生态文明建设、建设美丽中国必须解决好的重大课题。发展离不开资源支撑,需要开发建设,同时也不能不顾资源环境承载能力盲目进行开发建设[19]。社会主义市场经济条件下,规划是政府统筹安排区域空间开发、优化配置国土资源、协调经济社会发展与生态环境保护的重要手段。提升城市规划的科学性有助于约束市场主体的开发活动,倒逼发展转型,有效避免区域空间的无序开发、盲目开发和过度开发,最终实现人与自然和谐发展。结合生态文明体制改革中明确的空间规划体系改革,建议城市规划关注以下几点要素：

一是价值导向上城市规划应以 “生态文明”为导向,从理性出发引导公平和效率的统一。生态文明的内涵体现了 “尊重自然、顺应自然和保护自然”的空间均衡理念,有利于纠正当前规划长期忽视资源环境影响、过度追求经济增长的做法,实现公平和效率双向维度的提升。公平和效率的相互促进有助于处理好开发和保护的关系,推动实现人与自然和谐相处的建设新格局。为保障城市规划价值取向中正,政府决策者需要转变追逐政绩的思维,注重提供公共物品、维护公共资源；规划师需要转变设计师角色为公益人角色,以维护公共资源、公共利益为准则协调多元化利益,保障规划价值取向符合生态文明建设要求。

二是规划编制和执行上城市规划要融合多元治理理念,处理好政府、市场和公众的关系。政府应注重提供公共物品、维护公共资源,有关产业发展等问题应归还市场主导,避免政府使用强制手段对市场进行过多干预。编制过程中应当广泛征求各方面意见,全文公布规划草案,鼓励当地居民对规划执行进行监督,对违反规划的开发建设行为进行举报,变公众被动告知为公众主动参与。为确保规划的科学性以及协调政府和公众之间的矛盾,可以设立具有不同学科背景的专家组成的 “智库”,如规划评议委员会,就规划的价值取向、组织要素和功能内容进行专业性评估；引入当地人民代表大会对规划的编制和实施进行同步审议和监督,一方面对政府部门进行监督和问责,另一方面对专家团队进行监督,确保专家的独立性和公正性。

三是技术操作上应基于资源承载能力和环境容量确定城市开发建设方向以及结构和布局。城市规划内容设定需要把握人口、经济、资源环境的平衡点推动发展,将资源承载能力和环境容量作为人口规模、产业结构等决策的依据和规划编制的前提条件。为确保承载能力和环境容量作为决策依据的有效性,需要优化当下资源承载能力和环境容量的计算方法,确保方法成熟可行,计算结果真实有效。在规模预测上需要结合城市发展阶段、城市主导产业的人口吸纳能力以及主体功能区定位进行事权划分,制订差别化的区域开发政策,避免区域同质化导致的区域之间重复性建设和过度建设,在削弱整体竞争力的同时损害区域资源环境。

四是规划衔接上城市规划应以空间规划为指南,处理好城市规划与其他规划之间的协调、统一。《生态文明体制改革总体方案》明确了空间规划的指南地位,并指出城市规划、发展规划、环境规划等需要依据空间规划确定的 “三个空间”和 “两个边界”进行专项规划。环境规划不能仅作为从属于城市规划的专项规划,应作为空间规划体系的一部分,按照空间规划的要求引导城市规划协调好发展和保护的关系。

五是约束监管上应充分发挥规划环境影响评价对区域空间开发的约束机制。规划环境影响评价一方面对规划价值取向、组织要素、技术方法、规划内容的科学性和合理性进行全面评估,最大程度上规避生态环境风险,避免规划价值取向失当和规划内容设计失误；另一方面通过规划跟踪评价,对城市规划执行和实施后的效果及外部性进行实时监督,在避免规划执行失真的同时为规划的修编提供实践反馈意见。

3 结论与讨论

我国正处于快速城镇化阶段,如何处理好发展和保护之间的关系决定着我国城镇化的发展质量,也关系着生态文明建设和美丽中国建设的推进。城市规划作为实现社会价值、协调资源配置的政策手段,在城镇化推进中发挥着至关重要的作用。合理的城市规划有助于解决城镇化的伴生问题,实现经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的 “五位一体”发展。反之,失偏的城市规划容易造成浪费、低效、污染,甚至损害社会公平。

对应生态文明的发展目标和要求,我国城市规划尚存在价值取向失当和技术实践失误的问题,一方面造成“空城”的出现,另一方面也造成资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等问题。保护与发展之间的矛盾日益突出,提升城市规划的科学性迫在眉睫。城市规划应转变快速发展至上的思维,以生态文明建设为价值取向,基于资源承载能力和环境容量合理确定城市规模和空间布局。为保障城市规划的科学性,城市规划建设需要融入生态文明建设过程中,发挥政府的主导和监管作用,发挥市场的积极性,发挥社会组织和公众的参与和监督作用。以空间规划为指南,以规划环评为约束,转变扩张性规划为优化空间结构的规划,引导城市获得发展与保护的双重红利,为子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。