生态正义视阈下粤港澳大湾区海洋生态补偿机制研究

2020-06-01郑湘萍谢东燕

桂海论丛 2020年1期

郑湘萍谢东燕

摘要：海洋生态补偿能够推动海洋生态保护与修复，解决海洋环境恶化后出现的生态非正义问题。目前，粤港澳大湾区海洋生态环境面临近岸海域污染严重、海滩垃圾和海洋垃圾较多、入海排污水超标等系列问题，存在生态非正义现象。由于粤港澳三地经济制度、政治制度和法律制度存在较大差异，以及受区域性生态保护政策不协调等因素影响，粤港澳大湾区海洋生态补偿存在如法律法规不完善、综合协调机制尚未建立、补偿资金投入不足和公众生态补偿意识淡薄等困境。粤港澳大湾区应进一步出台海洋生态补偿的专门法律法规，明确海洋生态补偿主体、对象和标准，拓宽海洋生态补偿资金渠道，引进市场机制以及建立社会参与机制，因地制宜建立起符合粤港澳大湾区实际的海洋生态补偿机制，促进生态正义和社会公平的实现。

关键词：粤港澳大湾区；生态正义；海洋环境保护；海洋生态补偿

中图分类号：F061.5文献标识码：A文章编号：1004-1494（2020）01-0047-05

粤港澳大湾区包括香港特别行政区、澳门特别行政区，广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市。海洋经济是粤港澳大湾区经济建设的重要支撑，探索和建立行之有效的海洋生态补偿机制，既是建设蓝色海洋，应对海洋环境恶化，提升海洋生态系统安全性的有力举措，又是明确损害生态系统的社会主体责任，补偿海洋生态受害者，实现生态正义的重要一环。粤港澳大湾区作为跨区域合作的湾区，海洋生态补偿涉及的利益分配非常复杂，必须在明确海洋生态补偿的主体、对象和标准的基础上，兼顾各方利益，建立和完善海洋生态补偿机制，实现大湾区海洋生态环境健康发展。

一、粤港澳大湾区海洋生态环境保护情况及其面临的问题

粤港澳大湾区拥有丰富的海洋自然资源。粤港澳大湾区地处我国水流量第二大的珠江入海口，海洋地理位置十分优越。大湾区海岸线漫长，海域辽阔，有利于建设深水良港，目前有深圳港、香港港和广州港等港湾。粤港澳港口群的通过能力和水深条件，均位于世界前列，航运优势突出。大湾区海洋生物种类繁多，滨海湿地多，红树林分布广。如此丰富的海洋资源，奠定了大湾区海洋经济发展的坚实基础。

粤港澳大湾区在保护海洋生态资源方面做了不少工作。习近平总书记在党的十九大报告中强调：“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。人类只有遵循自然规律才能有效防止在开发利用自然上走弯路，人类对大自然的伤害最终会伤及人类自身，这是无法抗拒的规律。”[1]的确，自然资源和自然生态系统是人类赖以生存的最为重要的物质基础。随着社会进步和经济发展，人类不断从自然界获取物质和能量，以满足自身发展和经济增长需要。由于人类对生态环境的破坏，已经直接危及承载人类生存、生产和生活的自然资源和生态系统，影响人类可持续发展。因此，保护自然资源和自然生态系统，已成为人类社会的重要工作。为保护丰富的海洋自然资源，粤港澳三地携手合作，通过区域规划、行政协议、组织机制和环境工程等方式，加强大湾区海洋环境保护和整治。如《共建优质生活圈专项规划》明确提出深化珠江口海域、深圳湾等环境保护合作；《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》等协议强调加强打击破坏海洋环境的违法活动，共同开展滨海湿地保护工程，建设自然保护区。

经过粤港澳三地不断努力，大湾区海洋生态环境有了很大改善，但随着粤港澳大湾区海洋经济迅速发展，海洋开发利用和环境保护之间矛盾日益凸显，大量海域的生态用地被占用，海洋环境以及生态系统受到严重破坏，粤港澳大湾区海洋生态环境保护面临诸多问题。

（一）近岸海域局部污染严重

随着珠三角城市群快速发展，近岸海域环境尤其是人口高度密集、工业发达的珠江口海域环境逐渐恶化。2018年，广东海洋与渔业厅公布的《广东省海洋环境状况公报》显示：“深圳湾、内伶仃岛至三角岛、珠江口内伶仃岛以北等海域，海水水质长年以局部劣四类为主，无机氮和活性磷酸盐是主要超标因子”[2]。2018年，澳门公布的《澳门环境状况报告》显示：“澳门内港、外港及南湾等沿岸水质污染较重，受无机氮及活性磷等影响，水质营养化指数高”[3]。

（二）海滩垃圾和海洋垃圾危害海洋生态系统健康

据2018年颁布的《广东省海洋环境状况公报》显示：“广州、中山和珠海的部分海域，海面漂浮垃圾堆积情况严重；广州、深圳和江门等地的部分海岸沙滩也有塑料袋、塑料瓶和泡沫快餐盒等垃圾”[2]。香港的海洋垃圾情况同样不容乐观，尤其是大屿山附近的海域和屯门龙鼓滩，更是垃圾的重灾区。澳门筷子北湾和内港周围的漂浮垃圾越来越多。这些被人随手而扔的垃圾，进入海洋后不仅污染海洋环境，威胁海洋生物的生命安全，还给海上行驶的船只带来安全隐患。

（三）入海排污口污水超标，主要河流污染物入海量增大

入海污水主要来源是工业污水、市政污水和生活污水。《广东省海洋环境状况公报》显示：“2017年珠江、深圳河等河流携带污染物入海总量为347.61万吨，与2016年相比，主要河流携带污染物总量增加135.04万吨，其中珠江增加122.51万吨”[2]。珠海和澳门之间的附近水域，沿岸地区人口密集，大量城市污水排放导致污染严重。污水和污染物大量排入海洋，附近海域营养化程度增大，从而引发赤潮，破坏海洋生态系统。

二、粤港澳大湾区海洋生态非正义现象及其生态补偿

生态正义是海洋生态环境保护的不懈追求。“生态正义要求全体人类正当合理地开发利用生态环境和生态资源，在对待自然生态和自然环境问题上，不同国家、地区或群体之间拥有平等的权利，承担相同的义务”[4]。生态正义包括代内正义和代际正义。“代内正义主要考察现实生活着的人们之间的生态利益分配和生态责任担当问题”[5]。“代际正义是指现在的每一代人与过去或将来的每一代人，在开发、利用自然资源和享有良好生态环境方面都具有平等的權利。”[6]

海洋生态环境遭到污染和破坏，阻碍粤港澳大湾区海洋经济发展，损害了生态代内正义和代际正义，由此导致生态非正义。海洋环境的恶化，并非每个人都承担同样后果，有人是受益者，有人却是受害者，由此产生生态非正义问题。首先，生态环境破坏损害生态代内正义。在粤港澳大湾区内，由于各城市地理环境、发展状况存在差异，容易造成湾区某些地方和弱势群体的海洋生态权益受到损害。例如，大量工业污水排到海里，最先受害的是该海域沿岸居民和靠海为生的渔民，他们承担着工业污染带来的恶果，海洋生态利益遭到损害。其次，生态环境的破坏损害生态代际正义。目前，过度捕捞、围海造地和海洋环境污染，导致有限的资源大量消耗，海洋生物锐减，如果不及时加以调整和阻止，这种“竭泽而渔”的发展方式必然导致后代资源匮乏，损害其应有的生态权利。

实现粤港澳大湾区海洋生态正义，必须建立和完善海洋生态补偿机制。海洋生态补偿是“以促进海洋环境保护和资源开发协调发展，实现海洋可持续开发利用为目的，运用政府和市场手段激励海洋环境资源保护行为，调节海洋环境资源利益相关者之间利益关系的公共制度”[7]。其最终目的是使海洋生态的破坏者承担相应责任和成本，受害者得到相应赔偿，进而推动社会效益与生态效益相统一，实现社会公平与生态正义。

三、粤港澳大湾区海洋生态补偿的现状及其困境

粤港澳大湾区在海洋生态补偿方面具有合作基础。在我国，生态补偿问题是一个历史性问题，是历史发展的必然产物。“我国的生态补偿机制的形成，主要基于四点：一是经济体制从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，整个社会经济管理体制发生本质变化；二是改革开放以后，国民经济飞速发展，财政状况根本好转；三是资源遭到破坏，环境污染严重；四是生态学的兴起，为生态补偿提供理论支持。”[8]在海洋生态环境治理和补偿的合作中，粤港澳大湾区有着共同基础。三地面临海域污染和海洋生物多样性减少等共同挑战，又具有共同的政治和民众意愿，加上三地有联合科研与先期合作的基础，这些都为探索和建立粤港澳大湾区海洋生态补偿机制，打下坚实的基础。

目前，粤港澳大湾区正在海洋生态补偿方面先行探索。2014年，广东省成立省财政专项补助基金，用于南海伏季休渔期和珠江流域禁渔期补助渔民的生产生活。该政策的出台，既有利于防止过度捕捞造成海洋种群数量下降，保护海洋生物多样性，实现种际正义；也有利于保障渔民的基本生活来源，维护渔民海洋生态利益，实现代内正义。香港和澳门在海洋生态补偿方面，也已出台相关法律法规，开展相关保护活动，例如，香港制定《燃油污染（法律责任及补偿）条例》，明确规定补偿船舶排放或者逸漏燃油导致的海洋环境污染。粤港澳三地共同开展的海洋环境保护合作中，同样涉及海洋生态补偿。例如，在建设港珠澳大桥时，三地共同成立专项资金，补偿白海豚受到的损害和渔业资源生态损失。经过三地共同努力，粵港澳大湾区海洋生态补偿已取得一定成效。

受三地法制体系、政治与经济制度存在较大差异，以及区域性生态保护政策不协调等因素影响，粤港澳大湾区海洋生态补偿面临较多困境。

（一）粤港澳大湾区尚未出台专门针对海洋生态补偿法律法规

推动粤港澳大湾区海洋生态补偿机制建设，离不开法律制度的引领、促进和保障。但是，目前三地还没有出台专门针对海洋生态补偿的法律法规。尽管三地环境保护行政合作已签署协议框架，但三地政府合作的执行力和约束力远远不够，合作进程和成果更多取决于三地政府的自我实现、监督和评价。这种困境的产生原因主要有两点：一是我国海洋生态补偿起步较晚，目前还不够成熟，未形成全国性、系统性和完整性的海洋生态补偿的法律法规。二是“粤港澳大湾区三地法制体系在立法理念、法律原则及具体的法律规定上有很大的差异，其中内地法律属于社会主义法系，香港法律属于英美法系，澳门法律属于大陆法系”[9]。由此导致三地难以深入开展海洋生态补偿合作，推动海洋生态补偿法律法规的建立和完善；也难以满足各方合理的利益诉求，有效解决海洋环境污染问题。

（二）粤港澳大湾区尚未建立海洋生态补偿综合协调机制，未明确统一海洋生态补偿的主体、对象和标准

海洋资源作为一种外部物品和公共资源，如果不能厘清补偿主体，明确主体职责，则会严重影响海洋生态补偿的实施。在进行海洋生态补偿过程中，粤港澳大湾区关于补偿对象的范围过窄，不能充分调动各方人员保护海洋环境的积极性。补偿标准“一刀切”，未充分考虑各地区的实际情况，政策实施容易脱离实际，收效大打折扣。

（三）粤港澳大湾区海洋生态补偿资金投入明显不足

复杂的海洋生态系统决定了海洋生态补偿的艰巨性。因此海洋生态补偿是一项系统工程，需要强有力的资金保障，需要社会各方共同参与。粤港澳大湾区海洋生态补偿资金主要来源于三地政府，资金投入不足，来源方式单一，未能充分发挥三地社会公众和企业的力量。

（四）粤港澳大湾区社会公众的海洋生态补偿意识淡薄

“海洋生态补偿机制是一种经济利益协调机制，要通过补偿实现海洋生态资源与环境的可持续发展，需要沿海各级政府、海洋资源开发利用企业和沿海地区居民等社会各方，具有较强烈的生态环境责任感”[10]。海洋资源作为一种公共物品，具有显著的外部性，公众在使用过程中，容易产生“搭便车”心理，甚至认为海洋生态保护责任理应由政府承担。目前在海洋生态补偿中，粤港澳大湾区主要是政府发挥力量，企业和公众参与的力度相对来说还比较小，公众的海洋环境保护意识不够，海洋生态补偿意识薄弱，在享受海洋生态权利时，不愿主动承担海洋生态责任。

四、生态正义视阈下粤港澳大湾区海洋生态补偿的现实路径

“生态正义强调以公正态度和公平原则调节人类与自然之间的关系，要求作为生命共同体成员的人类，承担对非人类生命及其生存环境的保护义务。”[11]生态补偿是实现生态正义的重要途径，主要涉及四个关键问题，即“为何补？补给谁？怎么补？谁来补？”[8]海洋生态补偿是海洋资源开发利用中协同保护海洋生态的重要手段，是海洋生态文明建设的必经之路。“从经济学角度看，海洋生态补偿制度的目的在于，通过制度创新实现生态保护外部性的内部化，解决生态产品这一特殊公共产品消费中“搭便车”问题，侧重于围绕效率克服海洋环境外部不经济性、解决海洋环境问题。从生态学角度看，海洋生态系统在实现物质转换、能量流动和信息传递等功能的过程中，为人类提供食品生产、气候调节、水质净化等服务，使人们逐渐认识海洋生态补偿的重要性。”[12]

（一）建立和完善粤港澳大湾区海洋生态补偿法律制度

“生态补偿既是一个经济问题，又是一个政策问题，但本质是一个经济问题，政策对经济问题的解决，具有先导作用”[8]。完善粤港澳大湾区海洋生态补偿政策，必须加快海洋生态补偿立法进程，出台专门法律法规。“跨区域环境污染合作治理行为的规范化和合理化需要完备的法律体系支撑，健全的法律法规体系，可以避免行政权力冲突、职责不明而引起的管理不连贯，并有效减少合作的交易成本，形成有约束力的环境合作机制。”[13]实现生态正义，需要公正和健全的法律制度作保障。鉴于目前粤港澳大湾区尚未就海洋生态补偿制订专门法律法规，建议国家抓紧出台相关法律法规，明确规定政府合作的内容和区际司法协助方式，推动海洋生态补偿领域地方政府跨区域合作，改变当前政府合作自发性和无序化状态。

（二）明确海洋生态补偿的主体

一般认为，海洋生态补偿的主体是海洋资源的使用者和受益者。由于补偿需要筹集资金和实施赔偿，加上现实情况复杂多变，海洋生态补偿的主体比较模糊，并且缺乏补偿积极性和主动性。粤港澳大湾区可以从政府、企业和居民等方面，来考察海洋生态补偿的主体，出台相关的法律政策，明确界定补偿主体，要求补偿主体运用多元化方式进行补偿，例如，实物补偿、货币补偿、技术培训或就业岗位等方式。

（三）明确海洋生态补偿的对象

海洋生态补偿的对象一般为受到损害的渔民、海洋周边的居民，以及该海域开发和建设的合法受益人。为确保政策公平，应对补助对象实行动态管理。符合补助条件的人员，可以随时申请；如有破坏海洋生态环境的行为，或者提供虚假材料申请补助的，一经发现则取消补助。

（四）明确海洋生态补偿的标准

“海洋生态补偿标准应综合考虑不同时期、不同区域的生态需求、支付意愿、支付能力等因素，确保补偿主体与对象都能接受，并且能够增进整体社会福利。”[14]粤港澳大湾区各城市发展情况不一，应在尊重各地差异的基础上，坚持公平公正、共商共建、互利共赢的原则，根据大湾区各合作方的生态需求、支付意愿、支付能力等实际情况，在海洋生态补偿标准上达成共识。

（五）拓宽海洋生态补偿资金来源

政府在社会治理中的主体地位，决定了政府在海洋生态补偿中的主导作用。粤港澳三地政府，应加大对海洋生态补偿资金的投入力度，成立海洋生态环保专项补助金，通过转移支付手段，补偿在海洋生态保护中受到损失或为海洋生态建设做出贡献的个人或组织，进而提高民众保护海洋环境的积极性。应使用政策倾斜、减少税收和优惠等方式，加大对海洋新兴产业和第三产业补偿和扶持力度。

（六）引入海洋生态补偿的市场机制

海洋生态补偿需要大量资金投入，仅仅依靠政府会导致管理成本高、财政压力大，难以达到预期效果，因此，需要引入市场机制。粤港澳大湾区应积极推动海洋资源市场化交易，探索海洋生态补偿的市场交易模式，例如，建立海洋生态环境污染权交易制度。具体操作办法为：政府通过发放排污许可证，允许相关经济主体向特定海域排放一定的污染物。然后政府通过建立海洋排污交易机制，以合理价格向各经济主体出售排污权，允许排污权转让和交易，并以政府和相关环保部门为网络中介，建立海洋排污权的网上交易平台，买卖双方可以在网上自主交易，价格由双方协商确定。建立海洋生态环境污染权交易制度，能够进一步明确经济主体的责任，确保海洋生态补偿资金的来源，以及推动环境成本内部化。

（七）建立海洋生态补偿的社会参与机制

行业协会是政府和企业沟通的桥梁和纽带，行业协会在规范自身行业行为的同时，也为社会提供公共服务。广东应把握建设粤港澳大湾区的机遇，充分吸收和借鉴港澳比较成熟的行业协会经验，完善本地行业协会，发挥行业协会在完善市场体系、规范和监督海洋生态补偿市场机制过程中的作用。粤港澳大湾区应充分调动三地群众力量，成立民间组织，进一步利用民间零散资金，拓展海洋生态补偿的资金来源。建立生态补偿的社会参与机制，必须建立海洋生态补偿信息公开制度，及时公布补偿资金的来源去向，补偿标准的调整等事项。为此，可以考虑搭建粤港澳互联网+环境监管与综合服务平台，推动三地环境信息共享，打通公众监管和意见反馈渠道，推进大湾区海洋生态环境共治共享。加强对公众的海洋环境教育，通过电视、网络等大众传媒，面向公众开展系统性的海洋环境教育，宣传海洋生态保护政策法规。联合开展三地休渔放生、清理海边垃圾等海洋生态保护活动，促进各地民众沟通与交流，鼓励普通民众参与海洋生态补偿实践。“生活在海洋生态恢复区的民众，既是生态补偿直接受益者，又是沿海环境损害直接受害者，因此应保证公众最大程度参与海洋生态补偿”[15]。在制定海洋生态补偿制度过程中，要充分发挥民意、集中民智，让民众积极参与。

参考文献：

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