阶层、信任、知识水平与民众的信访偏好——基于九市调查数据的分析

邵 燕

(1.中共江阴市委党校市情研究室，江苏江阴214431；2.南京大学社会学院，江苏南京210023)

为应对层出不穷的矛盾纠纷，政府从制度供给及具体方式上，为遭遇矛盾纠纷的民众提供多元化的矛盾纠纷化解渠道。已有研究结果表明，民众遭遇矛盾纠纷后的选择大致可分为：第一，不采取行动；第二，矛盾双方自行解决；第三，引入第三方等解决方式。第三方解决机制包括社会网络[1]、民间解决纠纷机制和国家解决纠纷机制。[2]其中，国家解决纠纷机制包括的政府主导的解决机制(简称政府渠道)和以咨询律师与上庭诉讼为主的司法途径(简称司法渠道)。第三方解决机制需要政府花费各种资源并承担相应成本，也是学者较为关注的一种矛盾纠纷化解方式。在依法治国战略大力推行、以信访为代表的政府渠道弊端不断凸显的现实背景下，政府和学术界日益提倡将矛盾纠纷的化解引入法治化和社会化途径，各级地方政府也初步探索和构建了多元化的矛盾纠纷化解渠道，但信访渠道依然是中国民众的普遍做法与选择。[3]

政府在供给层面提供了多元化的矛盾纠纷化解渠道，民众缘何依然偏好信访渠道？哪些因素影响了民众偏好？本文旨在考察影响民众选择信访渠道化解矛盾纠纷的主客观因素。回答这一问题，有助于全面掌握影响民众选择矛盾纠纷化解策略的因素与机制；有助于政府优化和修正已有的矛盾纠纷化解方式与途径；有助于更好地管理矛盾纠纷，更有效地化解矛盾纠纷，促进社会关系走向更加和谐。[4]

一、 文献回顾与研究假设

近年来，学术界较为关注民众在遭遇矛盾纠纷后化解方式的选择等议题，已有研究认为中国民众普遍存在一种信访偏好，现有的原因解释主要有两种观点：第一种观点认为，信访渠道化解矛盾纠纷的效果优于司法渠道，民众基于效益最大化的考虑，优先选择信访渠道化解矛盾纠纷；第二种观点认为，自清代以来的法律文化及当下政府的引导，中国民众普遍具有“信人治不信法治”的历史传统。然而，已有研究较少运用对信访者的大范围调查和访谈进行数据分析，因而研究结论大多带有特定的演绎性。因此，本文运用九市调查数据，重点分析遭遇矛盾纠纷后，影响民众信访偏好的主客观因素。

(一)社会经济地位与信访偏好

民众选择何种途径解决矛盾纠纷，大多出于对自身利益最大化的考虑，即个体的社会经济地位决定着其所占有社会资源和拥有的行动能力，其在可供选择的矛盾纠纷化解方式中选择最佳策略。已有研究利用不同调查数据，分析不同群体、不同阶层对不同矛盾纠纷化解方式的选择偏好。程金华认为不同社会群体成员拥有不同的资源和行动能力，会采取不同的纠纷解决策略。[2]具体来说，单位性质、党员资格、年度收入、教育程度、居住地和居住区域等指标，都同人们如何选择纠纷解决途径在不同程度上相关联。[5]程金华和吴晓刚利用CGSS2005数据的研究显示，最下阶层的社会成员较多地选择通过政府渠道解决民事纠纷，最少把问题诉诸法律；相反，动用法律最多的是中上层社会成员。相对落后地区的居民(农村和中西部居民)比相对发达地区的居民(城镇和东部居民)更多认同和采用包括信访等途径在内的政府渠道；而更少认同及采用法律途径解决日常冲突[2]。教育水平和家庭收入水平对矛盾纠纷的解决方式也有显著影响。刘金菊认为个体的教育水平和家庭年收入越高，就越偏好于通过法院、律师等途径来解决矛盾纠纷。[6]麦宜生(Ethan Michelson)利用2002年在中国6省(市)37个村庄的2 902家农户的调查数据分析发现，在微观家庭层面拥有政治关系，即有一个或一个以上的家庭成员是村领导(包括村委会和村党支部成员)，可以帮助农户避免卷入日常纠纷；一旦发生矛盾纠纷，政治关系会激励农户把问题诉诸“官方正义系统”。[7]概言之，社会经济地位更低的个体及其家庭，更倾向于采取信访渠道化解矛盾纠纷。基于此，本文提出如下假设：

假设1：农村居民更倾向于通过信访渠道解决矛盾纠纷。

假设2：社会经济地位处于相对劣势的居民更倾向于通过信访渠道解决矛盾纠纷。

(二)信任与信访偏好

尽管客观结构性因素制约着民众选择的矛盾纠纷化解方式的偏好，但也不能忽略文化规范、主体意识等主观因素对行为选择的影响。[8]换言之，民众采取何种方式解决矛盾纠纷还与其所处的政治、文化与社会环境密切相关。[1]因此，民众对政府的信任程度是衡量主体意识影响矛盾纠纷方式选择的重要维度之一。在信任与矛盾纠纷化解方式选择方面，已有研究侧重分析政治信任与群体性事件的关联性。国内外学者研究发现，中国民众对中央政府的信任高于对地方政府的信任，其中对基层政府信任感最低，中国民众对政府部门及政府官员的不信任和不满，蔓延消解了民众对政府的政治信任[9]，民众越级维权或采取集体性抗争行为，如“散步”、静坐、抗议游行甚至是暴力性群体性事件等的非常规政治抗争成为一种普遍现象[10]，“央强地弱政治信任差距与利益抗争的方式显著相关”。[11]因此，民众对政府的信任程度及评价很大程度上影响了民众矛盾纠纷化解方式的选择。政府信任可以细化为对政府具体部门的信任，信任与评价认知密切相关，所以对政府评价越高也就越倾向于采取信访渠道化解矛盾纠纷。而对政府职能或政府绩效的满意度就可以在很大程度上预测居民的政府信任水平。[12]对一些基层政府的评价也影响群众信访渠道的选择偏好，越是对基层政府依法行政、工作效率、服务意识评价越高，越容易采取信访渠道解决矛盾纠纷。基于此，本文提出如下假设：

假设3：主观评价影响信访渠道选择，民众对政府评价越高越倾向于选择信访渠道化解矛盾纠纷。

假设3-1：越认可信访制度，越倾向于选择信访渠道解决矛盾纠纷。

假设3-2：对信访机关越信任，越倾向于选择信访渠道化解矛盾纠纷。

假设3-3：对基层政府评价越高，越倾向于通过信访渠道化解矛盾纠纷。

(三)知识水平与信访偏好

当前，理论界重点关注矛盾纠纷遭遇者是否以及如何选择国家提供的特定矛盾纠纷解决机制，由此考察矛盾纠纷遭遇者对制度的认同程度以及利用该制度的行动能力。[13]对应到矛盾纠纷化解方式选择上，人们对特定的知识越熟悉、越了解、越认同，即越了解相关政策，熟悉这一制度体系的运作程序等，则越依赖于运用这个制度体系来解决矛盾纠纷。郭星华和王平的研究发现，“农民对它所需要的知识、运作方式最为熟悉”[1]，农民会根据自身所处情境的差异、所拥有的知识和能力，理性地选择一种适当的矛盾纠纷解决途径，以实现个人利益最大化。因此，信访政策、法律知识水平是人们对于相关政策、法律的了解、理解和掌握的程度。对信访政策越了解，不仅有利于提升人们对信访制度的认可程度，也为人们利用信访政策解决问题提供政策支撑。

已有研究相对忽略了对信访户了解信访知识与具体信访实践之间的关联性分析，九市问卷调查过程中同时进行的深度访谈发现，越级访、重复访等老上访户通常及时关注信访政策调整与变动，在上访过程中也懂得运行信访条例作为合法化上访的依据。同理，法律知识水平的提高既可以提升人们的权利意识、维权意识，也为人们采取法律途径解决纠纷提供了知识支持。在法律知识水平上，约翰· 塞尔丹(John Selden)直接指出“并非所有人都知晓法律”，正如丹麦学者伯尔·库钦斯基(Berl Kutchinsky)的KOL研究所显示，“公众关于法律问题的普遍知识比立法者和许多学者所期望的要贫乏得多”。[14]人们法律知识的缺乏，虽然“对国家或其它组织和个人对其实施法律的权力无关，但这使公民无力诉诸法律”。[15]科特威尔认为，法律知识的缺乏“使公民无力诉诸法律”，[16]即法律知识的缺乏限制了个体的法律实践。李红勃认为，民众选择司法渠道解决纠纷的前提是对法律有一定的认知，对于既不拥有社会财富，有缺少知识的社会贫弱者而言，法律过于复杂、过于昂贵。[17]基于此，本文提出以下假设：

假设4：政策法律知识水平影响人们选择信访渠道解决矛盾纠纷。

假设4-1：越是了解法律相关的知识及程序，越不容易采取信访渠道解决矛盾纠纷。

假设4-2：越是熟悉和了解信访知识，越倾向于信访渠道解决矛盾纠纷。

二、 数据与变量

信访是一种具有中国特色的政治制度，在化解矛盾纠纷、吸纳民意等方面发挥了重要作用。然而，当前信访治理领域中存在很多问题，特别是信访总量与治理难度持续高位运行，不仅难以充分发挥其化解矛盾纠纷的重要作用，反而聚焦了大量矛盾纠纷，成为社会转型的痛点、堵点。基于此，已有研究从经验研究与理论研究等视角，寻求破解信访治理难题的有效举措，本文的分析亦是寻求破解信访难题的有益尝试。

(一)数据

本文使用的数据是南京大学社会学院《我国刚性矛盾纠纷趋势分析与化解对策研究》课题组于2016年3-5月在南京、哈尔滨、广州、长沙、西安、合肥、昆明、宜宾、恩施九地进行的问卷调查。此次调查采用四阶段分层抽样方法。各阶段的抽样单位分别为：县/市/区、街道/乡镇、村/社区，住户中的个体为最终研究单位。具体抽样的程序为：第一阶段根据选定省份的行政区划，随机抽取3个区/县；第二阶段，在选取的每个区/县中随机抽取2个街道/乡镇；第三阶段：在抽取的每个街道/乡镇中各随机抽取1个社区/村；在本阶段所抽取的社区类型按照经济实力强弱的比例进行抽样；第四阶段，在所选中的每个社区/村中按总户数和问卷数量等距抽样确定调查户，每户的后一户为备选调查户。调查共发放1 800份问卷，有效问卷1717份，有效回收率93.42%。本文保留18岁以上个案，有效个案1 712。

(二)变量

本文的因变量是“信访偏好”的矛盾纠纷化解方式，即通过信访渠道化解矛盾纠纷。“信访渠道化解矛盾纠纷”的测量是通过询问访问者“遭遇矛盾后，最终的解决方式”。这一道题目共设置了19个选项：“(1)找律师打官司；(2)申请行政裁决或复议；(3)请村(居)委会、社区干部调解；(4)找本地有威望的亲戚、熟人、朋友等人调解；(5)司法调解或行政调解；(6)寻求工会、妇联等人民团体的帮助；(7)寻求其它社会组织帮助；(8)信访(包括个人上访和集体上访)；(9)忍了算了；(10)与当事人直接协商解决；(11)找同乡会帮忙；(12)直接找主要领导反映(包括上级领导)；(13)向新闻媒体投诉；(14)把事情曝光到网上；(15)聚众采取堵政府、堵路等手段把事情闹大向政府施压；(16)私下报复；(17)与对方直接正面冲突，包括使用暴力；(18)摧残自己身体甚至以死胁迫；(19)找黑社会势力帮忙摆平”。本文根据已有研究[2]将这些矛盾化解方式进行分类。将“直接找主要领导反映(包括上级领导)；信访(包括个人上访和集体上访)；聚众采取堵政府、堵路等手段把事情闹大向政府施压”归为信访渠道①，主要是指通过政府及信访部门等途径化解矛盾纠纷。具体的编码规则为0=否，表示群众未选择信访渠道化解矛盾；1=是，表示选择信访渠道化解矛盾纠纷。

本文的核心自变量为社会经济地位、政府信任、政府评价、法律政策知识水平。社会经济地位具体分为受教育程度和家庭收入水平。具体而言，受教育程度通过测量被访者的受教育年限得到；家庭收入水平的测量指标是“家庭去年收入”，备选项为“(1)2万以下；(2)2万～3万；(3)3万～4万；(4)4万～5万；(5)5万～6万；(6)6万～7万；(7)7万～8万；(8)8万～9万；(9)9万～10万；(10)10万以上”，本文将其重新编码为1=低等收入水平(备选项1～4)，2=中等收入水平(备选项5～9)，3=上等收入水平(备选项10)，生成新变量“家庭收入水平”。

司法机关信任和信访机关信任，问卷中是询问调查对象对司法机关和信访机关的信任度，备选项为“1-不信任，2-不太信任，3-一般，4-比较信任，5-信任”，本文对这些选项进行了重新编码，1～2=0，代表不信任，3～5=1，代表信任。对基层政府行政的评价，问卷中询问对“居住地区的基层政府能够依法行政、居住地区的基层政府工作效率高、居住地区的基层政府为人民服务的意识高”的看法，选项为“1-不赞同，2-不太赞同，3-一般，4-比较赞同，5-赞同”。通过因子分析得到一个公因子，将之命名为“政府评价”。法律政策知识水平，通过询问被访者对“宪法、刑法、民法等法律法规”的了解程度；有关信访的制度规定；如何请律师打官司；如何申请法律援助；如何申请行政复议获得群众的法律政策知识水平，备选项为“1-不了解，2-不太了解，3-一般，4-比较了解，5-了解”，本文对这些选项进行了重新编码，1～2=0，代表不信任，不了解，不赞同；3～5=1，代表信任、了解或赞同。

表1 主要变量的描述统计

本文将性别、年龄、婚姻状况、政治面貌作为控制变量。本文将性别变量处理为虚拟变量，“1=男，0=女”；将婚姻状况处理为虚拟变量，“1=已婚，0=其他”；将政治面貌处理为虚拟变量，“1=党员，0=非党员”。并对户籍状况、居住社区、职业类型等其他变量也进行了虚拟化处理。本文分析所需变量的描述性统计(见表1)。本文的因量是二分类的定类变量，因此，本文将采用二元Logistics回归分析方法分析民众信访偏好的影响因素。

三、 结果分析

本文结果分析分为三个部分：第一部分是分析阶层地位对信访渠道选择的影响，验证本文的假设1、假设2；第二部分是分析权威信任对信访渠道选择的影响，基本验证本文的假设3；第三部分是分析法律政策知识水平对信访渠道选择的影响，检验本文的假设4。

(一)经济社会地位与信访偏好

模型1分析了人口社会学变量对选择信访渠道化解矛盾纠纷的是否存在影响。分析结果显示：性别、民族、政治面貌、户籍等个人因素均不影响民众采取何种方式化解矛盾纠纷，而唯一显著的因素是居住社区(见表2)。然而，与现有大多数研究结果不同，本文的研究结果显示：农村社区的民众与城市社区的民众相比，更不倾向于选择信访渠道化解矛盾纠纷，即城市居民更倾向于选择信访渠道解决矛盾纠纷，城市居民选择通过信访渠道解决矛盾纠纷的几率是农民居民的1.41倍。这与程金华的研究结果相类似，程金华的研究认为部分弱势群体比相对应的强势群体更少地在现实中采用党政渠道解决矛盾纠纷。因此，假设1不成立，这表明，农村居民并未如一些研究所预测的刚倾向于选择政府渠道，相反城市居民的信访偏好更强，这一点或许说明，对于这些弱势群体而言，党政渠道在现实中遇到的制约较多。麦宜生的研究也证实了同样的结论，他发现法律动员更多地发生在经济比较糟糕、纠纷更多的贫困地区，这主要是因为农户由于历史和现实的原因对地方干部的不满，从而更愿意利用更高层次的正义系统寻求帮助，而非寻求当地政府的帮助。[5]

在模型2(表2)中，放入了单位性质、职业类型、受教育程度、家庭收入水平等变量，分析结果显示体制内的民众更倾向于选择信访渠道解决矛盾纠纷，体制内民众选择信访渠道是体制外居民的1.33倍。对于职业类型来讲，管理者不倾向于选择信访渠道解决矛盾纠纷，非管理者选择信访渠道解决矛盾纠纷是管理者的1.43倍。而教育程度对民众信访渠道的选择也有显著影响，即教育程度每增加一个单位，民众通过信访渠道解决矛盾纠纷的几率减少3.2%。而家庭收入对民众采取何种渠道化解矛盾纠纷的影响不显著。因此，假设2部分通过检验，也就是说民众的居住地、职业属性、教育程度等因素对信访渠道的选择偏好具有显著影响，而其他因素未呈现出显著性的因素。

表2 信访渠道化解矛盾纠纷影响因素的二元Logistics回归分析

续表

注：括号内为标准误；p<0.01, **p<0.05, ***p<0.001

(二)信任评价对信访偏好的影响

模型1(表3)引入主观评价对信访渠道选择的影响。信访作为政府渠道的主要方式之一，成为许多民众的首要选择，因此本文将对“信法不如信访”的看法作为一个自变量纳入到回归模型之中，结果显示，对“信法不如信访”这一现象的主观评价对群众信访渠道选择有显著影响，即认为“信法不如信访”不合理的民众比认为“信法不如信访”合理民众通过信访渠道解决矛盾纠纷的概率少2.2%。

表3 信访渠道化解矛盾纠纷影响因素的Logistics回归分析

续表

注：括号内为标准误；p<0.01, **p<0.05, ***p<0.001

本文将民众对信访机关和司法机关的信任评价纳入到回归模型之中(见表3模型1)，数据结果表明，在控制了其它变量后政治面貌、依然显著地影响民众选择信访渠道。即民众对信访的信任度越高，越倾向于选择信访渠道解决矛盾纠纷，具体来看，对信访的信任每增加一个单位，选择信访渠道解决矛盾纠纷的几率就会增加73.6%。因此，假设3-1和假设3-2得到验证。模型2(表3)中的结果显示，政府评价对民众选择信访渠道解决矛盾具有显著影响，即民众对基层政府评价越高，其选择信访渠道解决矛盾纠纷倾向越强，具体而言，对政府评价每增加一个单位，选择信访渠道解决矛盾纠纷的几率分别会增加1.09倍。由此，假设3-3得到验证。

(三)知识水平对信访偏好的影响

法律知识水平变量显著地影响民众选择信访渠道化解矛盾纠纷，与已有的一些研究结果相同，即越是能够掌握运用法律知识能力水平，越倾向于通过司法渠道解决矛盾纠纷，而选择信访渠道的可能性将会下降。模型3(表3)结果显示，对打官司的了解程度即法律能力水平每增加一个单位，民众通过信访渠道解决矛盾纠纷的几率就会减少33.0%；而对信访政策知识的了解程度也显著影响民众选择信访渠道化解矛盾纠纷，越是能够了解和运用信访知识的民众，越倾向于选择信访渠道化解矛盾纠纷，结果显示，信访了解水平每增加一个单位，那么民众通过信访渠道化解矛盾纠纷的几率就会增加91.7%，因此假设4全部得到验证。

四、 结论与讨论

本文以考察居民矛盾纠纷化解方式的信访偏好为切入点，重点剖析影响民众热衷于信访渠道化解矛盾纠纷的主客观因素，以此寻求纾解信访治理领域中的乱象与治理焦虑的思路与举措。[18]

(一)结论

本文基于九市调查数据探讨了社会经济地位、主观认识评价、政策水平和法律政策知识对民众选择信访渠道化解矛盾纠纷的影响。初步得出3个基本结论：第一，民众的居住地、职业类型、教育程度等客观指标，直接影响民众选择信访渠道化解矛盾纠纷。居住地这一变量的研究结果与程金华、麦宜生等人的研究结论相同，即与农村居民相比，城市居民采用第三方特别是国家机制解决纠纷的可能性较大。第二，主观认知对民众偏好信访渠道化解矛盾纠纷有显著影响。主观认知中，对政府的信任程度显著影响民众化解矛盾纠纷的方式选择，即对信访机关越信任则越倾向于选择信访渠道化解矛盾。对基层政府的评价也影响群众信访渠道的选择偏好，越是对基层政府依法行政、工作效率、服务意识评价越高，也越容易采取信访渠道解决矛盾纠纷。第三，政策知识水平对信访渠道选择偏好也具有显著影响。越是了解信访知识则越倾向于信访渠道的选择偏好；而越是熟悉法律相关的知识及程序，越不容易采取信访渠道解决矛盾纠纷。

(二)讨论

在应对矛盾纠纷的实践中，政府通过矛盾排查体系和网格化管理等一系列治理举措将一些可以由矛盾双方自行解决的矛盾纠纷纳入国家解决机制的框架中。这样一方面有利于政府及时掌控矛盾纠纷的发展态势，将矛盾纠纷化解在萌芽状态；但也使基层政府在矛盾纠纷化解方面承担大量任务、花费大量的精力，而且也与当前鼓励通过诉讼方式解决纠纷的发展态势[19]相背离。一定程度上也反映出社会群体自行解决争议的机制匮乏，相互竞争的利益冲突不能诉诸市场交易或者法律的机制，只能通过国家机构的介入才能解决。[20]如何纾解信访的压力、缓解信访治理带来的焦虑是基层政府在化解矛盾纠纷时需要思考的问题。政府应给民众提供一个矛盾纠纷化解方式的选择集，引导更多的矛盾纠纷进入法治渠道化解；建立矛盾双方协商机制，借助社会力量化解矛盾，从而缓解政府的压力与焦虑。

第一，构建多元化矛盾化解机制，提供矛盾纠纷化解方式的选择集。诸多研究表明，民众对矛盾纠纷化解渠道的选择具有多元性，多元化解机制可以给矛盾双方提供一个最优的解决路径，从而实现社会或集体矛盾纠纷化解的最优化。[3]构建多元化矛盾化解机制就是要统筹各种力量，形成相互配合、多向互动的组织框架；发挥诉讼、仲裁、行政调解、人民调解、司法调解、行业调解、信访、协商和解、社会救助等多种解决方式的综合功能；综合运用政治、经济、行政、法律、教育等多种手段，推动各种解决方式、手段之间的统一协调、功能互补、程序衔接、良性互动。构筑起“党政领导、综治牵头、司法推动、部门参与、社会协同、法治保障”的矛盾纠纷多元化解决工作体系，使得矛盾纠纷以最适合的方式得以及时有效解决。[21]

第二，加强法律机制的宣传引导，凸显法律在矛盾纠纷化解中的作用。当前纠纷解决路径发生了一些变化，政府一直努力将更多的纠纷导入诉讼系统。[22]至少在路径选择的供给方面，诉讼即法律渠道扮演者日益重要的角色，[23]鼓励用诉讼的方式来解决纠纷也是当前社会治理领域的一个重要趋势。社会舆论方面，普法运动不仅将法律武器交给民众，还努力使民众懂得并敢于运用法律武器维权。[21]将矛盾纠纷化解纳入法治化途径成为顶层设计与基层实践的共享知识，也成为当前矛盾纠纷化解的一个重点任务。当前各地的一些诸如律师进社区、村官进法庭、法官进社区等实践，旨在向基层民众提供法律知识和法律服务，使矛盾纠纷源头化解遵循法律要求。政府应顺应“励讼”的价值取向，引导矛盾双方通过法律途径解决矛盾纠纷。

第三，完善矛盾双方自行解决机制，调动社会力量参与矛盾纠纷化解。已有研究表明，大部分矛盾纠纷无需第三方力量介入就能够得到化解。九市调查也验证了这一结论，绝大多数群众采取不行动或者双方协商等方式化解矛盾纠纷。一些矛盾纠纷能够通过矛盾双方的协商进行化解的话，就不会进入公共空间，无需第三方力量特别是(政府力量)的介入，从而有助于节约治理成本。然而，当今社会是一种陌生人的社会，需要第三方发挥中立性和权威性作用，平衡矛盾双方的关系。让社会力量参与到矛盾纠纷化解之中已经成为一个基本共识。政府应充分利用行业协会、商会、行业工会等各种社会组织社会力量化解矛盾纠纷，调动律师、新闻媒体、人民调解员等社会力量化解矛盾纠纷，并积极引导群众将一些柔性矛盾通过双方协商或者花费成本较小的调解机制完成。

注 释：

① 已有研究大多将堵路等归为非制度化的矛盾解决方式，亦是一种抗争形式。堵路、堵政府等非制度行为最终需要纳入信访渠道进行制度化解决，因此将此类选项划归为信访渠道。