社区矫正帮扶工作的困境与出路

白海娟

(北京师范大学刑事法律科学研究院，北京100875)

社区矫正帮扶工作是指司法行政机关和社会力量帮助社区服刑人员解决生活、心理等方面的困难和问题，促进其顺利回归社会的工作。社区矫正监管、教育、帮扶三大主要任务中，监管是刑罚惩罚性的体现，是社会安全的保证；教育是转变社区服刑人员不良心理和行为恶习，促进其再社会化的主要手段；帮困扶助是帮助社区服刑人员解决困难，适应社会的重要手段。但在实际工作中，社区矫正工作常被窄化为监管和教育，使帮扶工作陷入困境。[1]监管不可缺少，但过度的监管有时会适得其反，[2]352因为社区服刑人员大多存在心理、行为、家庭等方面的问题，帮助他们解决这些问题才能促使他们真正回归社会。[3]吴宗宪教授认为，将帮困扶助常规化和制度化是社区矫正工作的重要创新和重大变革。[4]321然而目前在社区矫正理论研究领域关于帮困扶助工作的理论研究比较少，实践领域的帮困扶助工作的推进也较为缓慢，不利于我国社区矫正的总体发展。

一、 社区矫正帮扶的现状与困境

目前我国社区矫正制度在执行中已经意识到帮扶工作的重要性，逐渐加大政府财政投入，积极调动社会力量参与到社区矫正中，对社区矫正的帮扶体系形成了强有力的支持和补充作用。但就全局而言，帮扶工作在实际执行中还普遍存在很多问题。

(一)运行机制不畅

目前社区矫正帮困扶助缺乏系统性的运行机制。社区服刑人员遇到的困难和问题中，哪些可以列入帮扶的范围，帮扶的工作主体是谁，提出帮扶的申请主体可以是谁，具体工作流程是什么，帮扶需要的财、物主要来自于政府财政支持还是社会力量等问题存在很明显的随意性和差异性。[5]

1.执行主体力量有限

从人力资源上来看，基层司法所作为承担社区矫正日常工作的机构，工作人员常常处于缺乏状态，一个司法所普遍只有三名左右的工作人员，甚至不乏一人所。[6]不仅工作人员数量有限，司法所还要承担人民调解、法律宣传以及所在街道办布置的其他行政任务，疲于应付各项工作的工作人员只能将帮困扶助工作列为“可做可不做”的内容，具有很大的随意性。从物力资源上看，目前社区矫正工作花费主要依赖政府财政支持，除了一些发达城市，财政情况普遍较为紧张。这种情况下，拨给社区矫正工作的资金只能被主要投入到建设社区矫正的基础设施和设备，并无额外力量对社区服刑人员再行帮扶。街道的民政救助和帮扶通常更倾向于考虑社区困难民众才更有社会效果和正面能量，所以也很少拨付给社区服刑人员，必要的时候，只能由社区矫正机构工作人员不断申请，才能得到。另外，主要靠财政支持的这一背景造成了东西部社区矫正帮扶工作的巨大差别。众所周知的“上海”模式社区矫正依靠购买社会工作服务，帮扶工作水平远远超越西部地区无人、无力帮扶的现状。

2.社会力量参与效能低下

社区矫正的源头就与社会力量的参与密不可分。因此，社会力量参与社区矫正，很大程度上决定了社区矫正的质量，尤其是帮扶工作的质量。社会力量没有政府机关色彩，社区服刑人员的抵触情绪较小，在帮扶的工作中容易带入教育矫正的效果，事半功倍。

我国自2012年社区矫正正式施行以来，截至2017年，社区矫正社会志愿者队伍数量总体保持平稳，如表1所示。

表1 2012-2017年全国社区矫正社会志愿者配比情况①[7]17

从表中可知，社会志愿者队伍数量基本较为稳定，且维持在接近在册社区服刑人员数量的水平。但在司法实践中，一方面司法行政机关和社区矫正机构未能充分利用志愿者技能进行有效帮扶，另一方面志愿者自身素质参差不齐，缺乏服务社区服刑人员的经验。

(二)帮扶内容

1.人均帮扶次数少

从司法实践来看(如表2所示)，各地社区矫正机构帮扶的数量指标主要依靠讲座和培训。每次讲座组织全部社区服刑人员参加，就可以达到1人次，而全国人均帮扶次数还没有达到1人次，可见帮扶次数之少。

表2 2012-2017年全国社区服刑人员社会适应性帮扶情况[7]39

2.帮扶内容不合理

在社区矫正机构的帮扶讲座中，很多内容只是泛泛而谈，要求所有社区服刑人员参加，并未考虑其是否实际需要，缺乏小组式帮扶，更缺乏一对一的帮扶形式。且在帮扶内容上，基础型帮扶较多，而发展型帮扶较少。也就是说社区矫正机构常常采用直接给予社区服刑人员财、物等基本生活需求物资的方法进行帮扶，而较少采用分类、分人，以发展社区服刑人员个人能力为目标的帮扶方法，有学者将前者称为“输血式”帮扶，将后者称为“造血式”帮扶。[8]就普遍情况而言，各地社区矫正机构普遍重视就业帮扶，有的地区联系企业介绍社区服刑人员前去就业，扩大就业机会，有的地区建设有帮扶矫正基地，并能雇佣部分社区服刑人员作为过渡性就业机会，但总体而言，提供实实在在的就业机会以及就业技能培训的现象仍然不多见。

3.享受社保障碍较多

对于社区服刑人员这一生活在社会中的弱势群体来说，医保、社保、养老保险等社会保障是他们生存的重要依靠，但是由于他们身份特殊或者认知水平有限，总是存在各种情形难以享受社会保障。例如，假释犯和保外就医犯，由于在监狱中服刑时不能购买居民医保，出狱后又面临户口的迁移等问题，绝大多数不能在社区服刑期间正常享受医保等社会保障。养老保险相关法规也规定了服刑期间不能参与养老金的调整，为社区服刑人员享受合法权益设置了障碍。

4.设备利用率低

截至2017年，社区矫正中心建设率已达到80%，标准化的社区矫正中心都建有“中途之家”、心理咨询室、发泄室等帮助社区服刑人员解决过渡性食宿和不良情绪及心理压力的排解等问题，但在实践中，上述设施设备利用率极低，一定程度上形同虚设，成了社区矫正机构应付上级检查和“充门面”的摆设，不能物尽其用，反而浪费社会资源。

(三)缺乏明确统一的帮扶工作制度

社区矫正工作部门缺乏统一、明确的帮扶工作制度，造成司法实践中帮扶工作存在极大的主观性，是否需要帮扶，怎么制定帮扶方案，帮扶达标的标准是如何认定，以及帮扶的激励制度和合作制度都未有明确。

帮扶工作标准制度的缺乏，造成社区矫正工作人员不知、不愿深入帮扶工作，使帮扶工作裹足不前。基层司法所干部在社区矫正工作中往往更加看重社区服刑人员是否按时打卡、参加公益劳动是否违规、违纪等监管性行为，类似于过去我国监狱部门所强调的“底线安全观”，只要社区服刑人员能够平稳度过矫正期，则万事大吉。这种工作态度下的社区矫正工作人员和社区服刑人员都无法对社区服刑人员的未来积极向上，从长远看，并未从根本上促进社区服刑人员的健康回归。

另外，帮扶工作标准制度的缺乏，也会引起统计口径的误差。由于各地对帮扶标准缺乏统一认识，在全国进行帮扶工作相关的统计中，容易出现误差。例如，在司法部社区矫正管理局编纂的《2012-2017年全国社区矫正工作统计分析报告》关于帮扶人次的地区统计中，能够明显看出不同地区的帮扶在认定上存在差别，导致数据差距较大，与实际情况不符。②

帮扶对象标准制度的缺乏，易使社区服刑人员极端化对待帮扶。社区服刑人员对待帮困扶助的态度通常可以分为三类，一类是积极要求，希望政府部门可以给予自己较多的帮助，这类人通常很愿意接受来自政府部门的帮扶。第二类是无所谓的态度，不明确说明自己的困难，有帮扶也行，没有帮扶也行。第三类是不愿意接受帮扶，即使自己真的存在困难和问题，也不愿意同社区矫正工作人员讲，依靠自己解决或者寻求身边人的帮助。其中，第一类人容易养成“懒汉”习惯，而第三类人在问题得不到解决的时候容易被社会边缘化，自甘堕落。

帮扶激励制度的缺乏，使社会力量缺乏长期参与社区矫正帮扶工作的持续性动力。[9]社会力量支援社区矫正帮扶工作也要付出时间、财物等成本性支出，缺乏基本的补贴和优惠政策，则个人志愿者和企业只能凭一腔热心，完全把社区矫正帮扶工作当作公益事业，长此以往，难免出现力不从心的情况，不能保障后续的帮扶继续开展。

二、 帮扶工作陷入困境的原因

社区矫正帮扶工作陷入困境的原因有很多，有我国社区矫正制度的“先天性”设计缺陷，也有作为外来制度的借鉴中必然出现的“水土不服”，笔者将其归纳为三个方面。

(一)观念偏差使帮扶缺乏原动力

帮扶工作之所以没有明显进步，与社区矫正工作参与者及社会公众的主观观念分不开。

1.社会公众的观念偏差。在我国榜样教育理念下成长起来的社会民众，对犯罪分子普遍带有仇视、敌对以及排斥的观念，即便看到社区服刑人员身处困境，也认为他们是咎由自取，是他们应得的报应。这是由我国文化背景衍生的社会观念，我国传统正义文化强调黑白分明、疾恶如仇，对待犯罪行为锱铢必较，缺乏宽容、人道的观念。我国传统意识形态偏向于强调集体主义，强调高尚的情操，民众缺乏自由、理性思考的能力和空间。以上种种导致社会公众认为，不应当对犯罪的人提供帮助。

2.社区矫正机构工作者的观念偏差。社区矫正工作者在面对服刑人员时，首先考虑的是工作本身，工作职责的基本要求是维护秩序稳定，在这种“底线安全观”视角下，工作人员的注意力主要集中在监管上，只要社区服刑人员不“脱管”“漏管”，他们的工作业绩就不会出问题，因而忽略了帮扶工作的重要性。当然，这个问题的另外一个原因就是目前社区矫正机构普遍缺乏工作人员的现状，社区矫正工作与社区行政工作交织在一起使他们疲于奔命。

3.社区服刑人员的观念偏差。社区服刑人员对社区矫正机构的帮困扶助存在不正确的认知，有的服刑人员认为政府帮助他们解决问题是应当应分的，甚至一些历史遗留问题也要求社区矫正机构帮助他们解决。而有的社区服刑人员则认为，来自政府的帮助带有权力色彩，接受帮扶越发给自己添加了罪犯的不利影响，于是对来自政府的帮扶带有排斥心理。

(二)社区矫正的推行缺乏社会力量

我国社区矫正制度是在移植和借鉴西方国家相关制度的背景下，由政府设计并主导运行的，缺乏社会力量参与其中的要素。

其一，自上而下的推行方式导致缺乏社会力量的参与。我国社区矫正制度并非萌发于司法实践，而是由政府做好制度设计后直接应用于实践。社区矫正在西方国家运行很成熟是因为其社区矫正制度制定之前就有大量的实践作为基础，他们的社区矫正起源于民间团体和个人对那些轻罪犯罪人和不致再危害社会的服刑犯人提供担保，使他们回归社区接受矫正，所以民间力量的参与很充分。而我国社区矫正完全是舶来品，由政府主导推动运行，是一种自上而下，自政府到社区的推行方式。政府主导推行的环境下，社会力量的参与就缺乏主动性，需要政府的吸引和发动，在推行初期必然只能以政府为主要力量。

其二，我国文化背景缺乏孕育成熟市民社会的要素。我国传统文化强调以大局为重等集体主义观念，民众缺乏自由、个性化的思想意识，中规中矩的行为习惯和中庸思想较难孕育强调民权的成熟的市民社会。非自由民主主义的社会体制下的政权在社区中没有较好的体现，缺乏孕育成熟社区的土壤。而社区矫正主要依赖成熟的社区完成，依赖市民社会强大的参与能力，尤其是社区矫正中的帮扶工作。

(三)缺乏健全的运行机制

社区矫正工作经过十余年的发展已经找到了适合我国的发展模式，并逐渐完善社区矫正中的各项机构及其制度。帮扶工作由于处于相对不受重视的地位，所以在运行机制上仍然存在不足。

首先，缺乏社会力量参与机制。社会力量参与机制的缺乏导致一些原本可以作为社区服刑人员帮扶力量的企业和个人无法获知社区矫正工作的参与途径，规划自己的参与效率等，因此，需要健全的参与机制作为支撑。目前社区矫正帮扶工作中的社会力量参与主要依靠政府购买、司法行政机构联络、志愿者主动报名参与等方式。从目前社区矫正整体工作水平的发展来看，未来一段时间内，政府购买仍然会是帮扶中的主要力量来源，但是司法行政机关应当完善帮扶运行机制，明确鼓励哪些社会力量参与帮扶，公开社会力量帮扶的鼓励政策等，揭开社区服刑人员帮困扶助的“神秘面纱”。

其次，缺乏帮扶需求评估机制。帮扶需求评估机制是科学制定帮扶方案的前提。目前社区矫正的司法实践中，帮扶方案和内容存在随意性的原因就在于没有健全的帮扶需求评估机制，所以不能确认社区服刑人员的真正帮扶需求，仅凭社区矫正工作人员的主观判断决定是否予以帮扶或者如何帮扶。

三、 我国社区矫正帮扶工作的对策

社区矫正中监管、教育、帮扶三项主要任务的目的不同，因而其工作重点和方法不同，带给社区服刑人员的主观感受也自然不同。按照社区矫正的制度设计终极目的，帮困扶助以社区服刑人员的切身需求为出发点，以顺利回归社会，正常生活于社会为目标，因此，社区矫正帮困扶助工作应当具有流畅的运行机制，丰富的帮扶内容，健全的工作制度。就目前社区矫正的实践和困境而言，需要修正理念和认知、健全运行机制和工作制度，丰富帮困扶助的内容。

(一)修正理念、修补认知

首先，修正“底线安全观”造成的“重监管、轻帮扶”理念。由于过去监狱把不跑人作为守住社会安全的底线，在罪犯改造上倾向于重视监管安全，轻视改造质量，在社区矫正施行后，司法行政机关的这一思想贯彻到了社区矫正工作中，同样重视监管安全而忽视促进社区服刑人员回归社会的教育矫正和帮困扶助因素。司法行政机关必须修正社区矫正工作人员以不“脱管”、不“漏管”为目标的工作理念，借鉴监狱部门近年来提倡的“治本安全观”理念，以促进社区服刑人员的真正回归社会目标，从保护社会和谐的长远利益出发，重视帮困扶助工作。[10]

其次，修补公众关于犯罪和刑罚的认知。司法行政机关在各种宣传活动以及普法教育中，可以加入一些关于犯罪原因论以及刑罚“罚外效应”的宣传内容。犯罪是社会客观存在的一种现象，犯罪原因也与社会有关，文明的社会应当对此持客观的认识和包容的态度，要看到服刑人员早晚要回归社会的将来，摒弃重刑主义和报应主义思想，减少刑罚以外的负面效应，培养人道主义理念，积极帮助社区服刑人员回归社会，才是真正促进社区和谐的方法。

最后，修正社区服刑人员的极端认识。在社区服刑人员的入矫教育中可以加入关于社区矫正帮困扶助的宣讲内容，包括帮扶申请的提出，帮扶内容的展示，帮扶必要性和有限性的提示等。这样做的目的是避免社区服刑人员不了解帮扶政策和内容，让那些想要追求正常、美好生活的社区服刑人员明白自己没有被社会放弃，有可以依靠的力量和组织，从感情和实际行动上促进社区服刑人员培养正向价值观和人生观，真正促进社会和谐。

(二)完善运行机制

流畅的社区矫正帮困扶助运行机制要素应当包括明确的执行主体、执行主体以外的政府和社会力量协同机制和被帮扶的社区服刑人员帮扶需求评估机制。

目前我国社区矫正工作的执行主体是司法行政机关，日常管理工作由社区司法所承担，所以帮困扶助工作的执行主体也应当是基层司法行政机关，部分具体帮扶日常工作可以交给司法所承担。具体来说，基层司法局社区矫正工作部门负责确定具体的帮扶对象和帮扶类型，引进和招徕社会力量、物资参与帮扶，管理帮扶中的重要事宜，协调社区矫正与其他政府部门间的沟通、配合事宜。③

沟通协商机制是为达到目标，妥善处理帮困扶助中的各种关系，减少摩擦，提高工作质量和效率应当具备的机制。帮困扶助单凭司法行政机关的力量必然难以完成，需要其他部门和社会力量的帮助。涉及不同部门和社会力量的沟通协调，必然需要建立沟通协商机制，例如，需要民政部门为出现突然变故的社区服刑人员家庭提供临时救助，银行为有想法、有经验、有能力的创业社区服刑人员提供小额贷款等。因此，司法行政机关需要与其他相关部门积极沟通涉及其部门的事宜，正确认识和处理部门利益差别，最好能够搭建沟通协商平台，及时分享和反馈相关信息，提高社区矫正帮困扶助的效率和质量。

理想的帮扶方案应以需求评估为基础，需求评估是确定社区服刑人员帮扶方案的前提。需求评估机制一方面能够准确找出社区服刑人员需要帮扶的地方，确定帮扶目标和方向，对症下药，提高帮扶的有效性。不容易产生“头痛医头，脚痛医脚”的片面帮扶措施，利于形成系统性的帮扶方案，达到“助人自助”的目标。这样，即使解矫后，社区服刑人员也已经学会了自己解决问题的能力，有利于真正回归社会。另一方面，需求评估提高帮扶工作的效能维度。没有目标和针对性的帮扶措施也许一时确实能够起到一定的帮助作用，也能安抚社区服刑人员，有利于促进社会和谐，但就长远目标来看，需求评估机制能够帮助执行主体确立帮扶对象的真正需求，保证帮扶资源的有效利用，不至于将有限的帮扶资源浪费在错误的对象身上。

完整的需求评估机制应当包括四个部分：第一，谁有权提出帮扶申请。从社区矫正的实践来看，社区服刑人员和社区矫正小组成员都应当列为可以提出申请的主体。第二，评估小组成员的组成。在司法所的牵头组织下，社区矫正工作人员、社会工作者以及所在社区的相关工作人员可以组成评估小组。第三，需求评估内容应当齐全，并作出科学分类，以确定帮扶对象是否需要多目标解决问题。第四，需求评估的动态调整。随着帮扶对象的改变和新情况的出现，帮扶方案也应随着新情况作出调整。[11]

将平均粒径18 μm重质碳酸钙分别在900、1 000、1 100、1 200 ℃下煅烧4 h，后采用冶金石灰物理检验方法对石灰活性进行测试，结果如图1所示。

(三)丰富帮扶内容

社区服刑人员的帮困扶助应当以促进其回归社会为目标，针对他们在基本生活保障和个体社会性发展的不同层次的需求，提供分级、分类的帮扶和支持，这一思路已经在此次《社区矫正法(草案)》第四章关于就业困难、特殊困难等方面的内容中有所体现，下文详述。就帮扶内容而言，从纵向的层次上看，分为三个梯度，从横向的涵盖面上看，分为六个维度。

第一梯度是基础型帮扶，是为存在生存困难的社区服刑人员提供的帮助，使他们享有最基本的尊严，能够满足作为人的最基本的生理需求和安全需求。这类帮扶内容主要有两个方面。一是临时救助。临时救助应当包括过渡性救助和紧急救助。过渡性救助主要指的是为“三无”人员提供暂时的住处和食物，现社区矫正机构普遍配备的“中途之家”“阳光之家”等就具备暂时性提供给社区服刑人员的具有过渡性食宿的功能。紧急救助主要是为出现突发事件和变故的社区服刑人员提供救助金等。这部分属于《社区矫正法(草案)》第44条所称“特殊困难”，应当“利用社区资源进行必要的帮扶。”二是基本权利的保障与维护。社区服刑人员经过审判等刑事诉讼活动和执行各类刑罚后，被贴上负面标签，遭遇社会排斥，大多沦落为弱势群体，因此，社区矫正帮困扶助的内容应当包含社会救助权、劳动就业权、人格尊严权及获得法律帮助等权益的维护。《社区矫正法(草案)》第四十八条规定，根据社区服刑人员的特长和身体状况安排相应的社区公益劳动，是对这一群体的基本身体健康权的保障。

第二梯度是完善自我型帮扶，是为社区服刑人员能够像普通公民一样正常生活，能够恢复完整的自我。这是比基础型帮扶更高级的帮扶内容。主要包括三个方面。一是修复能够支持社区服刑人员回归社会的社会关系，修复受损的社会联结。二是提供就业方面的帮扶。例如，提供职业技能培训，开展就业指导，拓展就业基地等措施。当然，就业帮扶并非每一个社区服刑人员的需要，因此，《社区矫正法(草案)》规定，对“就业困难”的社区服刑人员开展就业帮扶，不仅避免资源的浪费，也不浪费不需要帮扶的那类社区服刑人员的时间和精力。三是行为认知矫正帮扶。包括针对性犯罪者的性行为认知矫正、负面社交矫正、暴力行为矫正等。这方面的帮扶需要专业心理学从业者或者社会工作者的介入，以及家庭成员或者社区服刑人员所在学校、单位的配合，此次《社区矫正法(草案)》的第44、45、46三条对此涉及的政府购买服务和单位、家庭成员的帮助义务进行了强调。

第三个梯度是高阶帮扶，是为有能力、有想法、有经验的社区服刑人员提供的帮扶，使他们有更好的发展空间，例如创业扶持。高阶帮扶能够产生很多正面影响，从效率上看，事半功倍。例如，成为社区服刑人员身边的榜样，或者反过来服务社区服刑人员，增加就业面等。

(四)完善工作制度

工作制度的订立和完善有利于形成标准化的工作程序和工作内容，使帮扶工作有据可依，顺利进行。社区矫正帮困扶助工作应当订立完整的工作制度，满足三个要求。

第一个要求是健全，也就是帮困扶助工作制度应该完整，能够涵盖工作的标准化程序和实体内容。社区矫正机构帮困扶助的实力取决于当地财政和民间财富的实力，因此不宜在全国范围内制订太过详尽的工作制度，可在全国层面规定大致内容，由各省、市根据本省、市的具体情况制定具体制度。健全的工作制度下，工作人员更容易落实工作内容，完成工作任务。

第二个要求是明确，也就是帮困扶助工作制度的内容应当清晰明白。这一要求涉及工作制度订立的科学性、规范性，对于工作人员来说能更清楚帮扶工作的方向和内容，保障帮扶工作有序进行，防止随意性。对于社区服刑人员来说，明确的帮扶制度使其明白帮扶的可操作性和有限性，避免走极端，要么完全依赖政府部门的救助，想要做彻底的“懒汉”，要么不敢提出帮扶请求，害怕给政府“制造麻烦”，对自己的社区矫正不利。

第三个要求是公开、公示，也就是社区矫正机构应当将帮扶工作制度统一张贴于办公场所的显眼位置，便于社区服刑人员和社会公众知悉。这一要求的目的一方面是为了让社会公众能够看到社区矫正工作中的帮扶需求和要求，吸引社会力量参加帮扶，另一方面是为了培养民众逐渐改变关于社区矫正工作的不恰当认识，接受社区去矫正帮困扶助的必要性的理念，因为公示的制度必然也会有一定的宣传效应。

结语

自试点以来，我国社区矫正工作进步巨大，为缓解监狱压力做出了巨大贡献，也为犯罪人提供了更有利的回归社会的刑罚执行方式，然而，要想真正促使犯罪人和正常人一样生活在社会中，远非仅仅将他们至于社区执行刑罚那么简单，探究其犯罪的内在原因，解决促使其犯罪的问题等方面的帮助才能使他们避免再次犯罪。随着刑罚人道主义理念的扩张，不管是社区矫正工作者还是社会公众，都应当转变理念，克服困难，正确认识社区矫正帮扶工作的重要性，并以实际行动参与到社区矫正的具体帮困扶助行动中，只有这样，社区服刑人员才能完整回归社会，社区矫正制度的优势和价值也才能真正得到发挥，社会秩序才能得到真正维护。

注 释：

①社区矫正社会志愿者配比率，是指在一个时间内，参与社区矫正工作的社会志愿者人数与在册社区服刑人员的比率，属于正面指标，来自《2012-2017年全国社区矫正工作统计分析报告》。

②在该项统计中，山东、海南、福建、甘肃等9个省份的社会适应性帮扶远远高于上海、浙江等19个省份，然而众所周知，上海、浙江等省份是我国社区矫正帮扶工作最为先进的地区。

③就目前社区矫正的工作体系来看，基层司法行政机关设有社区矫正科专门负责社区矫正事务。