苍溪县土地整治脱贫攻坚的经验与借鉴

孙春蕾 高 萍 郝聪明

一、苍溪县主要情况和致贫原因分析

苍溪县为国家级贫困县之一，位于秦巴山脉南麓，全县2330km2，辖39个乡镇、805个村（社区），总人口76万人。其中，贫困村214个，占村落总数的27%；贫困户3.1万户9.5万人，占总人数的12%，在全省88个贫困县区中该县贫困人口总数位列第4位。该县贫困对象精准调查数据显示，全县因病致贫20118户62379人，缺资金致贫3797户11275人，因缺技术致贫3381户10122人，因缺劳动能力致贫1019户3042人，因学致贫827户3033人，因灾致贫531户1604人，其他原因致贫1260户3916人。从该县实地调研情况看，该县贫困地区大多位于地表起伏度大的地方，自然生存环境差，交通不便，农业生产基础条件薄弱；因病致贫、缺资金致贫、缺技术致贫等现象较为突出；相对于该县的非农户和兼业户，纯农户贫困发生率较高；县级财政投入能力弱，项目资金紧张配套有限，产业发展受限（具体情况见表1、图1）。

从上图分析结果看，苍溪县脱贫攻坚首要任务是在解决因病致贫问题、恢复当地劳动能力和就业能力的基础上，大力发展农业相关产业，引进资金和农业技术，着力解决资金致贫、技术致贫和劳动致贫。而土地整治作为“对低效利用、不合理利用和未利用土地进行治理以及对生产建设破坏和自然灾害损毁土地进行修复，以提高土地利用效率和效益的活动”，通过农用地整治、建设用地整治等项目实施，可以有效改善农业生产基础条件和生活条件，助力实现脱贫攻坚和乡村振兴。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确要求“中央和省级在安排土地整治工程和项目、分配下达高标准基本农田建设计划和补助资金时，要向贫困地区倾斜”。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》明确提出，要“推进贫困地区土地整治，加快中低产田改造，开展土地平整，提高耕地质量”，并且要“加大土地整治力度，在项目安排上，向有条件的重点县倾斜”。

苍溪县作为国家级贫困县，在扶贫政策扶持下加大了资金投入力度，大力实施土地整治项目建设。从实施效果看，有效改造了农业配套设施状况，提升了耕地质量，改善了农民生产和生活条件，为实现土地流转、农业规模化经营和农业产业发展奠定基础。

表1！苍溪县贫困人口数量及致贫原因

数据来源：四川省统计年鉴、广元市统计年鉴、苍溪县贫困对象精准调查数据、实地调研数据。

二、土地整治扶贫攻坚的主要做法

（一）统筹扶贫规划和土地整治规划，确定农业产业发展扶持区域。

首先，四川省编制土地整治规划时，优先将连片特困地区和扶贫开发重点县列为了该省土地整治重点区域，优先确保这些地区土地整治项目实施有规划依据和支撑。其次，苍溪县编制了该县土地整治规划，分解确定近5年各乡镇农用地整治项目任务、建设用地整治项目任务和土地复垦修复项目任务等。最终，该县扶贫办根据贫困人口分布区域，以土地整治规划和农业产业发展规划为基础，编制了全县扶贫开发中长期规划和年度计划，统一布局、协调安排土地整治项目和产业园发展项目，避免了项目布局分散和重复建设等问题，在扶贫开发上率先实现“多规合一”，推动当地农业经济发展。

（二）大力推进农用地整治项目建设，完善农业设施基础条件。

十三五期间，苍溪县实施农用地整治项目42个，项目规模为39127hm2，补充耕地3504hm2。通过项目建设，扩大了项目区农田规模化生产面积，土地平整状况和耕地质量有较大提高，农田集约化和机械化、水利设施完善化水平显著提高。以该县2019年4月实施的龙王镇陡嘴村、清水村等5村农用地整治项目为例，该项目总投资1778.17万元，建设规模10889.30亩。其中，实施后的土地平整工程完成了旱地整治面积2372亩、水田整治面积4059亩、坡改梯整治面积819亩等；实施后的灌溉与排水工程完成了渠道建设5824米，整治山坪塘13座，蓄水池13口等；实施后的田间道路工程完成了3米宽砼路面田间道15281米，3.5米宽砼路面田间道1151米等，增强了农田基础设施保障能力。

（三）积极实施建设用地整治项目，推进增减挂钩指标省域内流转。

增减挂钩政策是盘活农村存量建设用地，科学配置土地资源，统筹城乡发展的重要抓手。2018年4月，苍溪县经多年试点后出台《关于超常规推进增减挂钩项目的实施意见》，鼓励各地充分利用城乡建设用地增减挂钩政策开展脱贫攻坚，增减挂钩节余指标可在省域范围内流转交易。十三五期间，该县实施城乡建设用地整治项目28个，项目规模1091hm2，新增城乡建设用地指标1091hm2，基本实现了建设用地增减挂钩项目县域全覆盖。通过项目实施，一方面推进了全县农村危旧房拆除复垦，新建了大批农民聚居点，改善了当地农民居住条件，仅2019年该县就完成609户2112人农民搬迁安置任务，入住率100%。同时，按对复垦土地深翻细作，从初步统计结果看80%复垦土地的耕地质量等级有了一定的提升。另一方面，与成都天府新区签订了资源战略合作协议，合力推进了该县建设用地指标跨省域流转，指标交易收益“反哺农村”，保障了县域脱贫攻坚和乡村振兴建设工作。

（四）整合资源做大现代农业园区，提升农业产业发展后劲。

苍溪县将土地整治规划、扶贫规划与产业规划相衔接，通过实施土地整治项目带动“1+3”产业发展（1为“粮油业”、3为“猕猴桃、梨、畜禽产业”）。具体方式：依托土地整治项目实施农业产业建设，由县里统一打捆项目资金集中投入，确保实施一个整治项目，完成一个农业园区建设。具体操作：首先根据土地整治规划完成土地整治项目建设，实施坡改梯等土地平整工程改善当地土地资源状况，为农业现代化产业发展提供基础平台。二是土地整治项目建成后，农业企业及时进入发展特色农业，带动当地农户发展粮油种植、经济作物和畜禽养殖，适时调整产业布局优化产业结构。三是县里、村庄和农户共同开展园区建设，“县建产业园、村建扶贫园、户建自强园”，联动发展农业产业。截至目前，该县建设了39.5万亩红心猕猴桃等特色产业，有效推动了农业经济的快速发展，带动全县近10万贫困农民增产增收。

（五）创新农业生产经营方式，带动各类新型经营主体融合发展。

一是加大土地流转，促进土地粗放利用向节约集约转变。苍溪县建立了县镇村3级土地流转平台，引导农户通过租赁、互换、代耕等各种方式自愿流转承包土地，促进了土地资源规模化和节约集约高效利用。二是出台了《自强农场培育实施方案（2019-2022年）》，着力发展家庭现代农场，并支持农场与农业龙头企业、经营合作社等各类新型经营主体建立利益共享，实施合作、联合或托管经营。截至目前，全县70%家庭农场建立了利益共享机制，极大改善了家庭农场的种植养殖结构，减少了经营风险。三是发挥农业部门优势，推进新型农户培养计划，主要是加大对新型职业农民和青年农场主的农业种植技术和养殖技术培训，实现了市场经营主体的多元化发展。

（六）实行农业产业发展风险补偿金贷款，着力破解产业融资难等问题。

随着农业产业发展和市场的扩大，如何解决农业产业主体融资难融资贵问题，成为制约农业经济发展的主要瓶颈，为此苍溪县全力推进农业产业发展风险补偿金贷款工作，制定了《推进乡村振兴农业产业发展贷款风险补偿金试点工作实施方案》，制定了《苍溪县乡村振兴农业产业发展贷款风险补偿金管理办法》《苍溪县乡村振兴农业产业发展风险补偿金贷款抵质押物价值评估办法》和《苍溪县乡村振兴农业产业发展风险补偿金贷款抵质押物处置办法》等3个办法。根据相关办法，由县筹集一定规模风险补偿金，再由县农业农村局确定一家合作银行开设唯一“乡村振兴农业产业发展贷款风险补偿金账户”，这家合作银行按县筹集的风险补偿金额度放大10倍向市场投放贷款，贷款给农业经营主体、龙头企业、家庭农场等农业经营主体，相关合作担保公司不需再向合作银行缴存担保金。截至2019年10月，全县共发放农业产业发展风险补偿金7560万元，撬动金融和社会资本更多投向三农领域，为产品扶贫和乡村振兴提供了持续资金支持。

（七）充分发挥政府引导、部门协作和农民监督作用，形成工作合力。

苍溪县政府部门将项目选址、整治方案、质量监督，后期管护等工作交给了当地农民，充分保障农民的知情权、参与权和收益权，实现了土地整治项目的科学管理。探索建立了“党政统筹协调、部门配合促落实、乡村参与求合力”县、乡、村、组四级联动工作机制，成立了项目实施领导小组，下设工程技术组、质量监督组、施工协调组、财务审监组、后勤保障组，由农业、自然资源、水利、交通、林业、农机等部门共同协作组建专业队伍，共同参与项目实施管理工作，强化部门协作，形成工作合力。

三、土地整治扶贫攻坚的主要成效

土地整治为苍溪县农村发展和支农惠农提供了基础平台，改善了当地农业生产条件，提高了粮食产能，促进了农民增产增收，也日益成为促进贫困地区脱贫解困的有效手段。从该县7来农民人均纯收入（含全部贫困人口）与该县城镇居民人均可支配收入、以及全市城镇居民人均可支配收入相比，年差距日益缩小，农民生活有了较大改善（见表2和图2）。

表2 苍溪县农民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入对比情况表 单位：元

具体成效包括以下五方面：

一是提高了贫困地区农民的收入水平。一方面土地整治增加了农民的直接效益。改善了农业生产条件，降低农业生产成本，增加农民收入，扩大了规模化经营面积，加快了土地流转，推动当地农业产业结构调整，扩大了农民收入的途径。另一方面土地整治增加了农民间接效益。产业园项目实施中，广大农民通过参与施工获得工程性收入；项目实施后，加快了土地流转速度，提高农民土地租金收入；同时当地农民可以选择外出打工，或在当地农业企业打工，户均年增加现金收入万元以上。

二是改善了贫困地区农民生产生活条件。在土地整治过程中，通过平整土地，配建灌溉排水、田间道路、农田防护与生态环境保持等工程设施，扩大了农田规模化生产面积，增强了农田基础设施保障能力，提高了耕地质量和产出水平。如鸳溪镇通过土地整治，开展田坎归并，净增耕地1370.40亩；通过坡改梯、修建山坪塘、灌排渠沟等农田蓄水工程，有效防治了水土流失，提高了粮食综合生产能力。

三是推动了贫困地区农村人居环境提升。苍溪县充分运用城乡建设用地增减挂钩政策，开展农村建设用地整治，采用因村施策量体裁衣的方法，打造各具特色的村容风貌，并且着重改善村庄内饮水、排水、治污和垃圾储运等配套问题，为群众创造良好的生活条件，打造了美丽生态宜居乡村。如永宁镇按照建设新农居、打造新环境、培养新农民、树立新风尚、配套新服务、加强新管理的“六新”思路，集中建成了兰池、平桥、大树等3个新村聚居点，以及远程教育、卫生、农资等便民服务点，实现了人居环境优化的同时，群众获得感、幸福感和安全感不断提升。

四是推进了传统农业向现代农业的蜕变发展。苍溪县项目案例证明，农村土地整治已被部分基层政府确定为实现农村地区脱贫致富、实现农业产业腾飞的重要基础工程。将土地整治与现代农业园区建设相结合，有助于全面提升农业生产条件，提高农业比较收益，也有助于改变当地农业发展的结构和功能，从而提升农村发展的质量，可快速获得农业产业发展的边际收益，在空间上实现精准扶贫，在项目上实现快速脱贫。

五是密切了干群关系，增强了基层社会治理能力。土地整治项目实施中推动的“群建群管”模式，将农民利益与项目收益捆绑，明确了项目收益关系，让广大农民真正参与到土地整治项目施工、进度方案优化、项目质量监督等各个环节，保证了实施效果。为基层工作人员提供了与民沟通、为民办事、为民着想的工作机会，密切了干群关系，改善了基层工作的治理能力和基础社会治理结构。