依附性自治的权能实现与制度完善——基于重庆市W社区的调研

郑 涛

（武汉大学法学院，湖北武汉 430072）

一、问题与进路

对于城市社区的居民自治，学界普遍不够乐观，认为其弊病在于“居民参与不足，导致自我管理、自我教育、自我服务和自我监督目标无法实现”［1］。规范层面，如果仅从《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称“《居委会组织法》”）中有关社区居民自治法律制度的实践状况来看，确实存在着选举参与度不够、居民会议流于形式、悬浮化等低度民主和消极自治的困境［2］。但是，秩序层面，我国城市社区的日常运转并未失序，社区内部的合作和共治现象一直存在。尤其是笔者参与调研的重庆市W社区，①参照学术惯例，文中对所涉调研地名均进行了技术处理。虽然社区自治资源十分匮乏，但居民日常生活中的问题和矛盾纠纷大都能够通过组织动员的方式在社区内部得到化解。因此，社区形式自治的不足与自治权能有效实现之间的逻辑张力需要予以解释。

此外，秉持着“国家过多地介入社会内部则会削弱人们进行自组织和协作的能力”［3］的理论信条，将居民自治与国家行政介入看作二元对立的格局，我国社区治理中“去行政化”的改革主张一直存在［4］。但实证经验表明，社区自治很大程度上依赖于国家行政权力资源的下沉，而作为居民自治典型案例的“居站分离”模式正遭遇着自治组织被边缘化的危机［5］。因此，社区自治权与国家正式权力的兼容性问题，仍值得深入探讨。回归立法，也就是如何理解《居委会组织法》第2条中“居民自治”与“政府指导”并存的逻辑自洽性问题。

以公民治理理论为基础，推行居民自治被视为培育我国当代民主政治的重要举措。然而，如何将高度实践性的自治理念予以具体化展现，赋予抽象的政治理论以经验质感，是本研究的重要着力点。由于不同社区居民的聚集效应和自我选择，加之我国东中西部不同的经济发展程度，导致不同城市甚至同一城市不同区域的社区存在结构性差异。所以，自治应是承认差异性前提下的因地制宜和主体性呈现，自治权能也必然存在着不同的实现方式。鉴于此，本文以笔者于2018年7-8月在重庆市W社区的调研资料为依托，聚焦于依附性居民自治的实现形式，以期拓展我国居民自治的理论内涵，并为基层民主政治建设提供有益参考。

二、维持型社区居民自治的基础与实现机制

基层社会发展的差异性决定了基层社会秩序与规则的多样性［6］。笔者调研的W社区即是一个社会基础结构具有一定特殊性的社区。外部形态而言，W社区的房屋等居住设施相对陈旧，是一个名副其实的老旧社区；内在机理而言，W社区居住人口以低收入群体和老年人为主，社区自治事务具有底层特色，是一个维持型社区。

（一）维持型社区的自治基础

1.社区人口结构趋于老龄化。导致该局面的产生原因有三：其一，新城区开发建设的虹吸效应，使得老城区的人力和财力资源被大量汲取走，留在老城区的人口主要是生产能力较低的老弱病残者；其二，在农村人口“接力式进城”的大趋势下［7］，W社区所在区域的城市化过程显现为典型的“儿女在新城区居住上班＋父母在老城区照顾孙辈”的代际分工模式；其三，由于老城区的房屋租金、生活开支等都比较低，为了享受城市的医疗和生活便利，该区域成为大量城郊农村老年人进城养老的理想处所。一方面，社区老年人的生活显现出明显的无积累、低消费特性，这形塑了社区公共诉求的生活化和庞杂化倾向。另一方面，人口流动性强的特点加剧了社区自我管理的难度。

2.社区人居环境老旧化。W社区建筑以旧式单体楼栋为主，没有封闭的小区空间。并且社区物业管理表现出显著“三无”特性：无物业管理公司，无大修基金，无业主委员会。因建筑物老化严重，墙砖脱落、墙体渗水、下水道堵塞等现象时有发生；因旧有规划设计落后于时代发展，社区配套设施不完善，停车位不足、违章搭建等问题日益成为引发居民矛盾的导火索。由此，社区日常事务处理的复杂性可见一斑；同时，这也预示着社区内生性秩序需求的急迫性，以及居民对社区的高度依赖性。

3.社区自治资源稀缺化。作为老旧社区的W社区，公共物质资源相对匮乏，社区日常运转经费主要依赖于上级财政拨款。问题是，该区所属城区是重庆市的传统重工业基地，如今已经没落，区财政的支援力度也十分有限。因此，社区自治只能秉持简约和低耗的路径。节流的同时，开源也是增加社区自治资源的重要途径，社区常常通过承接街道乃至国家各部委条线下派的行政任务而获得一定的经费补贴。资源的匮乏性意味着社区的日常运转只能是保守性延续，只有源自共同需求的问题事项，才有可能引发集体行动。当然，这也决定着城市社区居民自治因事而起的特色。

W社区居民多属底层群体，生存压力较大，社区资源禀赋匮乏，发展空间和后劲不足。在此结构性困境之上的居民自治具有消极、被动性，进而呈现出依附性的特色。社区外在形态的老旧特点与内在机理的维持型结构一脉相承，前者是基于社区人口特征和居住环境的概括，后者是基于社区资源禀赋和发展面向进行的归纳。当然，后者是理解此类小区居民自治的核心要素：低度维持是W社区自治由内而外的运行底色；现有的自治方式可以满足基本秩序和社会再生产需求，进而表现出与社区当下存续特质相匹配的发展诉求。故此，可将此类社区概括为维持型社区。

（二）社区自治的实践机制

经历了从“单位—街居制”向“社区制”转变的W社区，人际关系结构也面临着从熟人社会向半熟人甚至陌生人社会过渡的问题。可以说，W社区同时保留着两个时代人际关系的烙印。在处理自治事务时，其一方面可借助于传统单位组织模式，通过发掘积极分子进行层级动员；另一方面，因为社区结构的同质性被打破，异质性增强，人际信任度随之降低，集体行动的成本在不断增高［8］。因此，社区众多事务的处理过程中并非纯粹依靠自身的权能，而会诉诸外部力量和资源。社区的这种自治模式可以称为依附性自治，即社区居民内部事务的处理仍以自治为基础，但囿于资源匮乏和社区的维持型特点，还不得不借助于一定的外部力量。具体表现如下。

1.资源与权能依附。公共物质资源是自治的对象更是自治的基础。同为自治组织的农村集体组织的自治资源相对较多，耕地调整、宅基地分配和集体收益分配等都属于村民自治的事项，而这些在城市社区并不存在。因此，城市社区居民自治的利益基础较为稀薄。在维持型社区，这种资源稀缺的程度更加明显。但维持型社区资源的需求量却十分巨大，比如上述房屋和各种公共设施的维护，都需要大量的资金注入。在此意义上，维持型社区的居民自治不仅是一个福利分享机制，更是一个成本分摊机制。

另一层面，对于城市社区而言，因其地理空间内嵌于城市辖区之中，不存在绝对的独立性［9］，因此，社区居民自治与城市治理必然相互渗透。对于社区而言，自治事项和能力必然需要国家行政力量的协助。比如城市主干道周围的社区，其卫生、交通等事务都可能影响城市管理，市政必然主动介入。同样的，社区的治安状况也是城市安定的重要影响因素，片区民警即成为城市治理中附着于基层社区的外部力量。本质上，外部公权力的介入也是对社区自治权能的补足，毕竟在很多场合社区缺乏类型公权力的强制权能，而很多事务又并非简单的协调可以解决。也因此，社区自治自然而然就成为城市治理中不可或缺的重要一环，需要国家行政体制给予一定的资源支持。

维持型社区的资源稀缺性注定社区自治对正式权力资源的依附性，这种依附性是获得自治资源和能力的前提，其目的仍是为了实现居民自治。我国《居委会组织法》第17条规定：“居委会的工作经费主要由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付。”W社区所属街道办事处每年都会拨付社区一定的环境整治经费，包括违章建筑拆除的费用都是由政府财政负担。可见，资源的依附性并不排斥社区自治活动的开展。并且，社区与基层权力之间的依附关系有时又是相互的，或者说不仅存在社区对政府的依赖，也存在政府对社区的“反向依赖”［10］。

2.行政化与自治空间拓展。社区资源和权能依附于国家正式权力的后果是，社区运作日益行政化。其一，在组织形式上，社区组织机构日益正规化，工作方式由传统居委会的相对灵活性变为规范化运作；社区领导和干事需要坐班、考勤，包括社区聘用的巡逻队员也要每天按时签到。事务性分工也十分明确，社区书记、主任主抓全面，其他干事分管民政、综治、计生、社保等工作。其二，在工作内容上，社区承接大量的行政工作。社区承接的行政工作不仅有来自街道的常规化卫生、治安检查，还有各种非常规的运动式治理任务，比如扫黑除恶、文明城市建设等。更有来自各条线部门的统计、调查任务，比如国家统计局下派的入户调研任务，民政部门下达的居民信息采集工作等。其三，在监督体制上，社区工作面临各种考评。社区所有的工作不仅要接受居民的监督，还要接受街道的量化指标考核。每年年终，街道都要对社区的工作绩效进行打分、排名。

社区工作不断走向科层化和文牍化，并与行政部门的官僚化办事逻辑相衔接。譬如，社区路灯的维修就需要层层上报和领导审批（见表一）。但是，这种行政化的发展逻辑无形中却为社区自治权能的实现提供了可能性。城区近年来不断推进的卫生城市建设运动，就对W社区的居民自治影响较大。一方面，卫生城市建设是行政管理中的运动式治理方式，因其强动员能力和对常规组织失败的修复机制［11］，可以为社区自治创新提供组织和制度基础。比如，为了切实改善楼栋卫生环境创设了楼栋长，为了维护社区治安环境，专门设立了巡逻队。这使得从社区主任、书记到小组长、楼栋长、巡逻队员等一整套的层级化工作机制渐趋完备。另一方面，这种兜底性的卫生治理运动很大程度上树立了社区的公信力和服务理念，提升了居民的参与意识。卫生建设不仅是自治事项，更是政治任务，社区必然竭力完成。在此过程中，社区形成公信力的同时也提升了服务群众的意识。同时，伴随着社区居民对社区期望值的提升，其参与公共事务的积极性也不断增强。

表1 W社区便民服务中心工作事项

1 1月2日1 1月4日社区岳干事和市政局张科长现场查看后，市政局决定安装路灯路灯所工作人员到场安装路灯

3.院坝会与自治单元。根据《居委会组织法》第9、第10条的规定，我国居民自治组织的最高权力机关是居民会议，其召开必须有全体十八周岁以上的居民、户的代表或者居民小组选举的代表过半数出席。对于人口接近两万人且流动性较强的W社区而言，居民会议的召集十分困难。毕竟，组织规模越大，组织成本就越高，集体行动的能力就越弱［12］。虽然按照《宪法》和《居委会组织法》的规定，城市居民自治的单位是居委会，即本文所说的社区。但《居委会组织法》第14条又规定，“居民委员会可以分设若干居民小组，小组长由居民小组推选”。因此，社区自治事务向居民小组下沉具有合理性和合法性。

而实践中，W社区以居民小组为单位召开的院坝会，确实发挥着类似居民会议的民主议事效果。院坝会因会议地点在小区坝子上而得名，一般由小组长召集，考虑居民白天上班或不在家，主要在晚上召开。院坝会主要商议小组内的公共事务，会议流程和讨论方式相对灵活，更容易收集居民的各种意见。同时，因院坝会的民主化特征，很多现实问题可以在会议上直接解决。院坝会之所以能够在小组范围内召开源于3个方面的原因：其一，同一小组居民的居住区域相对集中，容易召集；其二，作为集体单位家属区转型而来的社区，居民之间的熟识度在小组范围内是较高的，且传统单位体制的组织资源仍在发挥效用；其三，小组是一个利益共同体。社区自治需要一个利益节点和纽带，小组是最能够诱发这一节点的场域。

可以说，居民小组自治是实现社区自治的重要抓手。在社区、小组和楼栋的三层自治体系当中，楼栋自治实现的是居民意见收集和小规模协调的工作，而对于民意的统合和广泛的合作，需要在小组内部完成。这两层自治体系几乎可以实现社区一般公共事务在统分结合体制下的解决。对于社区而言，只需要在自治方向上予以监督和把控，对较少的、更大规模的合作予以组织动员。整体上，将社区自治落实在小组上，既充分利用了组织资源，做到收放自如；同时也为社区分担了组织压力，让社区有更大的精力来应对行政任务。更重要的是，在自治动力不足，搭便车行为并不罕见的情形下，小组这一自治单元可以借助于半熟人的内生性惩罚机制，迫使居民投身于公共事务［13］。

老旧社区的维持型特征预示着其自治资源的匮乏和依附性，而社区本身的高消耗特征进一步加剧这一矛盾。作为一种成本分担机制的社区自治，通过依附于正式权力机关和自我行政化的方式，打通了自治资源的体制内汲取路径。这种成本转嫁的过程伴随的是社区的科层化。社区内生资源的发掘和利用是实现有效自治的另一个关键点。表现在组织机制上即将自治的权限下放到居民小组，通过组织内部的精英动员和群众基础的再造，实现半熟人社会的有效治理。因此，社区之下的自治模式，或者说小团体内部的自治更切合居民自治的现实需求。即并非所有的事务都需要社区层面的动员和自治，小规模的集体行动仍不失其民主意义。

图1 依附性自治的运行结构

三、依附性自治的法理辨析与实践反思

包括居民自治在内的基层自治制度正不断遭遇学者的诟病，其集中于其民主选举的形式化和自治过程的行政化。因此有学者认为，在“国家/社会”二元结构下，居民自治的目的在于对抗国家行政权的恣意，通过营造群体性的自治空间来保障私权的自我实现［14］。但是，我国居民自治属性的完整宪法表述是“基层群众性”自治，在社会主义国家建设的目标指引下，其必须追寻更具妥当性的自身定位和逻辑进路。

（一）依附性自治的法理辨析

城市社区居民自治是我国宪政框架下基层民主的实现方式。我国《宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”居民自治的理念在1990年颁行的《居委会组织法》中得到更加全面的贯彻。2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中用居委会社区服务站（以下按照习惯简称为“社区”）替代了居委会的称谓。①《意见》指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”目前城市社区的范围一般是指经过社区体制改革后做了规模调整的居民委员会辖区。无论称谓如何变化，在基本定位上，社区是法定的城市居民自治组织，具有权威性和非竞争性。作为居民自治组织，社区不是政府在基层的派出机关，与城市辖区的街道不存在行政隶属关系；同时，社区也不同于一般的社会性团体组织，比如社会公益组织、社工组织等。因为前者在法律上具有唯一性，且因民选的特点而具有政治正当性。

社区的政治性决定其与国家行政体制之间不可能绝对隔绝。相反，社区要以政府权力的存在为依托［15］。这也正是《居委会组织法》第2条中明确规定基层政府对社区工作的指导、支持和帮助义务，以及社区对行政机关协助义务的核心要义所在。1954年我国《城市居民委员会组织条例》和《街道办事处组织条例》颁布，居委会这一组织形式在立法上得到承认，目的在于使其承接单位制背景下城市流动人口的管理职能。2012年，中国共产党第十八次全国代表大会的报告中，首次引入“社区治理”的概念，重申城市治理中居民自治的重要性。2017年中共中央、国务院发布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出要“实现党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动”的目标构想。可见，在国家建设的总体路线方针政策中，社区居民自治是城市基层治理的重要实现路径之一，二者并行不悖。社区自治的目标是民主参与前提下的治理有序；居民自治的出发点在于实现基层民主，但最终目的是为了实现社区的善治。所以，考察中国当下的居民自治，不能局限于民主选举等外在形式，更应关注有效治理的实现路径。

社区自治的民意表达机制是多层次的，除《居委会组织法》对社区委员的选举之外，其他自治载体的形成受地域和传统的影响较大。也可以说，基层自治的实现形式是灵活多样的，尤其是在城市社区范围内，因事而起的自治形态更具制度弹性。比如，多数社区设有居民小组，而居民小组长的选举就兼具民选和传统权威的双重属性。W社区居民组长的选举，一般是先通过思想素质、公心、文化程度和空余时间等角度锁定初步对象，然后征询个人意见，最终通过院坝会的形式予以公布和表决通过。而具备上述特质的小组长候选人，一般也是传统权威的代表。再者，直接民主的实现不仅在于选举权的行使，更在于普遍监督权的底线把控作用。所以，无论是社区大额财务支出的民意征集还是年终的民意调查，其都是实现自治的重要机制。质言之，社区自治就是把民众组织起来去解决自己的问题，自治组织的角色并非是管理者，而是利益协调者。

我国的民主政治建设并非斗争哲学下的权利博弈与平衡，而是总体性国家权力实现其政治目标的群众工作方法和路线［16］。基层自治需要面对广泛的动员对象，而社区形态的不同类型意味着社区群众基础的差异性，其进一步影响社区自治过程中的动员方式。一般而言，社区居民的年龄结构、社会资本、受教育程度等都可能影响其自身的民主诉求。而对社区居民进行分类，针对不同类型通过不同策略调动其参与社区建设和矛盾化解的积极性，这是基层民主实践的另一重要特征。社区公共事务的参与中，积极分子能够很好地激发和调动其他居民的参与热情，从而实现社区事务的自我化解，并有可能把中间分子甚至落后分子发展为积极分子。因此，社区中的积极分子是自治的关键，其具有自我激励的特性，需要的是组织的发掘和吸纳。

（二）民主选举与自治的有效性

一直以来，通过民主选举来调动居民参与社区管理，被认为是实现居民自治的重要途径［17］。但是，选举的有效性与社区事务的有序性之间并不存在必然的正相关关系。在W社区，社区主任的选举在形式上基本符合法律规定。但是，由于维持型社区的资源匮乏状态使得居民对选举的关心程度相对较低，选举参与的积极性不高。最终，选举成为一种政治任务，而非社区自治职能的迫切需求。因此，社区主任人选的非本地居民身份也就可以理解。正如上文分析，社区的真正的自治实现在居民小组内，小组长的选任虽然不具备社区负责人选举的正式性和规范化，但其更具实质性。一般来讲，小组长的选任由社区推荐，院坝会表决。因为院坝会更具灵活性，居民表达意见的方式也更为直接；如果被提名的小组长缺乏基本的素质和能力，其将不会被居民所认可。

社区干部的任职压力不是来自社区民主选举，而是来自街道的考评。街道对社区的考评中民意调查也占重要比重，因此社区会更加关注居民的满意度。可见，民意通过街道的考评而非民主选举的方式对社区形成制约，且这种制约体现为一种信息和权力向上集中的科层化管理模式。这种模式是有效的，且包含自治的成分。街道的科层化管理注重对结果的把控，而社区小范围的自治具备过程的公共性。无论是社区卫生工作还是纠纷化解，都可以在社区内部形成一定的动员机制，吸纳民意并产出秩序。同时，正式化的政府组织兼具自我运转和汲取能力，将社区的积极分子吸纳进体制内部，从而带动更广泛地组织动员。更重要的是，街道可以对居民的意见进行筛选和过滤，防止民意过度分散化、琐碎化。

居民自治是把民众组织起来，去解决自己的问题。在这个意义上，W社区的居民自治是切实存在的，其表现为秩序建构的有效性。这种有效性并不依赖于居民选举的有效性，而依赖于组织资源调动的有效性。社区公共事务的良性运转很大程度上借助于政府的规则构建和财政支援，但具体实施仍需要居民的自治性参与。很明显，基层政府对社区的外部支援是低度的或者说是维持性的，社区在相对有限的资源下实现了自我管理和秩序维护。

（二）依附性自治的不可持续性

依附性自治的有效性与保守性并存，表现为自治资源部分依赖于行政机关的同时，自治的动力和方向被行政化逻辑和运动式治理方式所裹挟。在这一背景下，行政性一旦超越自治性并成为主导，自治的基础和运作机制将面临被改造的风险，最终使得社区自治不具有可持续性。

第一，依附性前提下的社区自治具有较大的保守性，从而缺乏自治动力。社区自治的行政依附性与保守性是相辅相成的，即因依附性而秉持不出事逻辑，社区自治必然呈现消极保守的特点。一方面，基层社会治理中，政府的不出事逻辑强于改革创新。受此影响，社区由于担心老年人聚集过多出现安全隐患，近年来逐渐放弃组织集体文娱活动。另一方面，基于自保立场，处于从属地位的社区习惯于将街道作为自己的责任分担主体。社区经常会用自己“没有执法权”来消极应对一些突发事件，怀有一种“能处理就处理，处理不了就上交给街道”的消极心态。因此，社区无法获得足够的发展动力，只能是维持型的状态。长远来看，这种保守性将影响社区自治功能的进一步发挥和自治成效的提升。

第二，伴随社区自治行政化的是社区组织机构的不断膨胀和工作内容的形式化，这与社区资源有限性和社区服务民生性的特点相抵牾。面对街道和上级条线部门下派的行政任务，社区必须通过具体的人员和机制予以承接。传统上，社区干部主要是书记和主任，辅以少数干事，且仅有粗略的职责划分。而行政化背景下，社区干部的职责分工日益明确和精细化，人员和组织机构也不断扩张。比如，2004年社区成立时除了书记、主任就只有3名干事，分别负责民政、计生和综治。2013年，为应对社会保障和医疗保障办理任务，社区增加2名专门负责社保和医保的人员。2016年，为配合行政检查的需要，又专门设置了一名资料保管员。但是，社区的资源有限性决定其组织机构和人员不可能无限扩张，面对日益增加的行政压力，必然出现组织运作不良。

再者，在压力型考评体制之下，社区的工作成果需要通过规范化的文档资料予以呈现，从而催生出社区工作的文牍化倾向。这也正是W社区设置专门的资料保管员的缘由所在。在文明城市建设中，有关“敬老、文明家庭、好人好事”要整理很多资料；而扫黑除恶工作的开展也是要“处处留痕”，以应对上级的检查。当社区的主要精力致力于文档资料的加工时，务实的作风和心态必然被侵蚀。本该深入群众内部进行的基层工作，变为纸面上的文字游戏，自治难免脱离群众和忽视居民实际需求。最终导致，城市治理的标准化对社区自治事务的差异性予以忽视和割裂，从而无法满足社区居民的真实需求。

第三，社区自治事务的运动化倾向常常突破制度原理，无法形成长效机制。正常情况下，社区自治事项应来自居民生产生活需求，目的在于社区内部的自我发展。而依附性背景下，居民自治事项可因运动性治理的需求而被激发出来。比如在卫生城市创建和扫黑除恶行动中，居民的卫生和社会安定需求被突出强调，搞好环境卫生和扫除黑恶势力成为社区自治的核心任务。而在运动式治理过程中，大量资源急剧集中，既有规则被打破，政府给予无限责任兜底，使得问题在短期内得到解决。但是，这种方式的最大弊端在于可持续性的欠缺，使得自治事项随着运动化治理的结束而被淡化，并不能常规化。运动式治理催生出居民自治的虚假繁荣和后劲不足。比如社区新增的公益性岗位和巡逻队，皆因卫生城市建设运动而设，在创建卫生城市活动接近尾声，行政资源撤出的背景下，其能否长久保持是值得怀疑的。况且，当运动式治理目标与居民的基本需求相冲突，或者关联度很小的时候，社区自治将因缺乏民意基础而变为管制，依附性自治将陷于空洞化。

四、依附性自治的制度完善

依附性自治实践有其自身的逻辑结构，虽然存在着种种问题，但其维持社区基本生活秩序，回应居民当下需求的功能不容忽视。在这个意义上，未来社区自治制度改革应在坚持既有的权能实现路径的基础上，对实践中存在的制度性缺陷予以完善。具体来讲，可从以下几个方面着手。

（一）发掘自治资源

自主、充足的财政既是地方自治的基本内容，又是地方自治的重要保障措施。［18］社区自治的关键点在于自治资源的获取。对于类似W社区的老旧社区而言，基于行政化的政治强激励成为资源不足的弥补方式。但这种依附性会产生种种弊端，必须予以限制，即要在社区内部发掘可供利用的自治资源。其一，驻地单位的捐助可以对社区财政有所改善。毕竟辖区内的企业单位都与社区的建设有着紧密联系，享受社区建设的成果，且在财力上较为充裕。其二，推动社区副业经营。例如，W社区的门面房可以成为自主经营的载体，通过盘活社区资产来拓展经费来源。其三，考虑收取房屋大修基金，或者是设立社区税，从政府现有的税收体系中为社区让渡出一部分税源。当然，这需要相关税收制度的整体性改革和制度构建。

（二）规范院坝会制度

既然将社区自治的单元下沉到居民小组，将居民院坝会作为其正式的议事机构，那么对其组织运行就应该规范化，从而提升其正当性和合法性，以更好地体现民主的价值和理念。参照我国《居委会组织法》对居民会议的定位和议事规则，同样可以将院坝会定位为社区小组内部的最高权力机关。（1）将院坝会议事范围定于对小组内居民有重大影响的公共事务，如基础设施建设、维护，社会福利分配，小组长的选任等事项；（2）规定院坝会由十八周岁以上的小组居民组成，可由每户派代表参加；（3）1/3以上的小组居民提议即应召开院坝会，由小组长召集并确定议题；（4）院坝会的参与人数应超过小组人数的一半方为有效；会议决定应由出席人的过半数通过。

（三）限制行政化扩张

毋庸置疑，为实现居民自治机制的长效运转，必须对社区工作过度行政化的趋势予以限制。之所以是限制而非消除，一是囿于社区所处的权力关系网络，将其隔绝于正式权力之外既不现实也不妥当；二是社区自治并非必然排斥正式权力，或者说社区减负的逻辑不应是“去行政化”，而是优配它的功能资源［19］，以及在此基础上的社区事务分类治理。当下社区的自治依赖于行政资源，消除了社区的行政性，其自治基础也就受到威胁。所以，限制过度行政化的思路是在承认社区工作行政性的前提下，消除文牍化的影响，限制政府条线工作的过度下沉，以及减轻社区的考评压力。具体来讲，可以通过权力清单制度，将社区的工作内容予以明确化。近期重庆市政府出台的《关于进一步规范村（社区）证明事项的通知》就是对社区证明事务进行清理、规范的一种有益尝试。

（四）落实党建引领机制

在社区自治中，要充分利用党员群体这一宝贵的组织资源。调研发现，W社区的党员队伍相对较为庞大，其中多数是单位制时期入党的老同志，参与社区工作的积极性也比较高。一方面，这些老同志更为关心国家的大政方针，也更为热心公益，政治觉悟相对较高，国家认同感比较强；另一方面，党员身份的符号也在某种程度上对党员形成了一种激励机制，即不能把自己等同于一般群众，至少不能对社区自治起到反作用。在社区遇到突发事件的时候，党员往往是最先能够被调动起来的积极分子。所以，要重视发展积极分子进入党组织，为社区建设服务。在扩充党员队伍，实现年轻化的同时，还要发挥党组织的引领作用。例如，通过社区每月的学习活动领会国家政策精神，并将其传达给普通群众；将党组织与自治组织相结合，借助于党员的先锋模范作用，以更好地实现层级动员的目标。

五、结语

1999年的“沈阳模式”回答了“社区是什么”这样一个基础性和根本性的问题；2000年的“江汉模式”回答了“怎样保障社区自治”这样一个关键性问题［20］。通过实证调研，本文重点回答了维持型社区居民自治的实现形式。维持型社区的居民自治表现出明显的依附性和被动性。但是，这种自治是相对低成本和有效率的。社区工作的行政化某种意义上为社区自治提供了制度和资源保障，依附性自治在组织结构上依托于半行政化的社区自治体系，具体落实在社区的行政事务分担和居民小组的小规模自治。在组织动员方面，社区中的积极分子，尤其是老党员起到明显的带动效应。可以说，社区自治中的基层动员是党的群众路线在新时期的集中展现。

未来社区建设，资源发掘和组织规范化是必然趋势，同时要注重市场机制的引入。很明显，维持型社区的多数自治事务都属于市场化的物业公司经营服务的范畴。因此，在老旧小区，引入市场主体，通过服务外包的方式为居民提供服务，可以有效减少社区工作的负荷。此外，要通过公共事务为社区居民营造相互接触和增进了解的机会，从而形成以活动、趣缘、业缘等为载体的认同基础。唯有如此，才能够真正实现城市社区的协同共治。