政府、市场与中国经济——基于理论与实证的研究

赵恢林 李 明

（1.中国财政科学研究院 北京 100142；2.兰州大学 甘肃 兰州 730000）

一、引言

经济系统的健康运行离不开政府和市场的作用，而政府和市场的边界界定至关重要。因二者边界界定不清导致政府的失位、错位和越位，对经济发展负面影响巨大。习近平总书记指出：“在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，‘看不见的手’和‘看得见的手’都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展。”新中国成立70 年，政府与市场的关系经历了三个有鲜明特征的阶段：第一个阶段是自1949 年10 月至1978 年11 月，政府在经济活动中起决定作用；第二阶段是自1978 年12 月至2013 年10月，在政府宏观调控下，市场对资源配置起基础性作用；第三阶段是自2013 年11 月至今，市场在资源配置中起决定性作用，同时，政府在经济中发挥更好作用。改革开放以来，中国经济体制改革的主线始终是围绕着如何界定政府和市场关系这一核心问题展开。特别是党的十四大以来，对政府和市场的关系，一直在实践拓展中深化。十五大提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，十八大进一步提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。由此可见，正是出于对政府和市场关系在认识上的不断深化，才使得我们在实践中更加注重发挥市场作用，有力促进了改革开放和经济社会持续发展。

经过41 年的改革开放，我国的社会主义市场经济体制已经基本确立，政府始终是中国经济改革的最重要推动力，但在某种程度上也成为全面深化改革的阻力。改革开放以来，我国经济建设取得举世瞩目的成就，一个重要原因就在于我国坚持正确处理政府和市场关系，充分发挥政府和市场两方面作用。当前，部分领域政府职能与市场功能的边界不够清晰，存在政府越位、缺位、错位并存的问题。面对经济发展新形势新问题新挑战，进一步完善社会主义市场经济体制所需要解决的主要矛盾，突出表现为处理好政府和市场的关系。在当前经济发展进入新常态、经济下行压力加大的新形势下，做好经济工作的难度更大，市场主体对健全市场机制的要求更高，处理好政府和市场关系的任务更紧迫。处理好政府和市场的关系，既是经济体制改革的核心问题，也是有效引领新常态的突破口。十八届三中全会提出要让市场在资源配置中起到决定性作用，为了达到这个目标，真正地释放市场活力，保持经济持续健康的发展，精准地划分政府与市场的边界非常重要。我国的改革已进入深水区，在此过程中最重要的就要清晰地区分政府与市场的边界，扮演好各自的角色，在改革的过程中各守其职。

从中国财政科学研究院刘尚希教授的公共风险理论的视角来看（2018），市场本身不是万能的，政府的存在是为了化解公共风险。从次优理论的视角来看，发展中国家特别是中国这样由政府主导的市场经济国家，尽管通过市场化改革减少了政府干预，但资源配置不可能一下子达到预期的最优，甚至市场化改革可能会恶化经济和资源错配。因此次优理论观点认为发展中国家市场化改革需要政府的多次干预才有可能达到次优，而很少能达到最优状态。本文结合公共风险理论和次优理论双重视角认为：在市场化改革的过程中，政府的存在是为了解决经济次优问题，从而化解公共风险。

十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用。这就要求科学界定政府和市场边界。哪些资源应该由市场配置，哪些资源应该由政府配置需要界定清楚。从政府与市场之间的相互关系具体分析来看，在政府和市场相互替代的情况下，当增加的政府成本大于节约的市场交易成本时，就应该选择和扩大市场机制作用，直至政府与市场的作用达到替代边界；相反，就应当考虑减少市场的作用。当政府与市场共同失灵时，一般情况下交给“第三部门”即社会组织去做，或者通过完善政府职能或市场机制来解决这个问题。科学界定政府和市场边界之后，政府和市场可以各司其职，相互配合。

与已有研究相比，本文的主要贡献有三点：第一，从公共风险的视角重新分析了政府的作用；第二，构建政府与市场边界的理论模型分析框架，分析了政府与市场对经济增长的关系；第三，实证表明中国经济发展中政府有效干预对经济增长的作用大于市场对经济增长作用，政府作用会随着经济市场化程度提高而降低。

本文余下部分安排如下：第二部分是文献综述，主要回顾了已有政府与市场对经济增长的研究；第三部分从公共风险视角说明政府存在的作用及政府与市场的关系；第四部分构建理论模型分析政府、市场与经济增长的关系；第五部分实证分析；第六部分是研究结论及政策建议。

二、文献综述

国内学术界对于政府与市场及中国经济增长的关系问题进行了广泛而深入的研究，学者对政府与市场关系的探讨，大多以边界、职能、模式、市场失灵、政府失败、不同发展时期的定位及新形势下的发展状态等展开论述，研究视角各有特色。一是结合我国经济转轨时期的政府与市场定位特点及经济发展过程，探讨政府与市场作用的范围及力度，如刘世锦（2014），郑传璋、赵荣（2011）；而另一些学者则是结合国内外经济发展不同时期，认为政府与市场关系的发展是动态的，如成婧（2010）、李建新（2010）等。二是关于市场与政府作用范围以及二者作用结合问题的探讨。刘国光、刘汉超等学者认为要区分宏观和微观层次，市场应在微观层次充分发挥作用，政府则应该在宏观层次及涉及国家社会安全、民生福利等领域发挥作用。程恩富等认为要发挥政府与市场的双重调节，在资源配置中市场起决定作用的同时，国家宏观调控和微观规制同样要发挥作用。张卓元认为凡是不伤害社会公平和正义的，要由市场来完成；张开认为要根据不同的发展阶段，动态调整政府和市场的边界，最终达到共同富裕；迟福林提出“市场决定下的有为政府”；周为民提出市场失灵是“一般规律的例外”。三是对政府和市场不同地位、作用发挥结合模式的探讨。程恩富提出了市场和政府双高双强论；洪银兴等学者提出了强政府强市场论；毛增余承袭斯蒂格利茨的观点，认为既要发达市场，也要强大政府的观点，实现强市场—强政府的模式；吴敬琏、厉以宁提出了“有效市场有效政府论，反对强政府强市场”的提法；林毅夫提出了“有效市场有为政府论，反对强政府”的提法，认为一个成功的国家必然是以市场经济为基础，再加上一个有为的政府。迟福林等学者提出“市场决定的有为政府”论，在中国必须根据“市场决定”建立有为政府，基本方向是建设公共服务型政府。四是对政府和市场在经济发展中不同作用的探讨。冯涛、李湛（2011）提出现有的以政府主导的粗放型增长模式正处于发展的拐点期，进一步完善政府间竞争市场、促进和谐增长模式的实现是政府、市场关系动态演化的内在要求。张晓晶等（2018），提出要切实发挥市场在配置资源中的决定性作用，寻找政府与市场之间的完全组合与微妙平衡目标。郑飞鸿、田淑英（2018），提出政府与市场关系理论的演变反映在“政府—市场”有效性边界的渐进式调整过程，这一过程贯穿于经济增长与制度变迁的始末，市场行为必须配合政府恰如其分的调控才能实现完全有效的竞争。张同斌、刘琳（2017），通过合理评价不同市场化阶段政府与市场在经济增长中的差异化效应及其变动趋势，对“简政放权”如何释放改革红利给出解释说明，提出了政府与市场在经济增长中的地位和作用显著不同，随着市场化进程的不断推进，政府在经济增长中具有先促进后阻碍的倒“V”型影响，市场摩擦对经济增长的负向影响逐渐消失，在市场化程度较高时，政府支出的拥挤性凸显，“简政放权”可以充分释放市场活力。

综上所述，国内学者对政府、市场与经济增长的关系进行了多层面、多角度的深入研究，且多为理论研究，缺少实证分析。中国40 年经济改革的成功经验在于，始终能够根据市场发展的客观规律及现实需要，不断调适和完善政府经济职能。中国特色社会主义进入新时代，在“发挥市场在资源配置中的决定性作用”和“更好地发挥政府作用”的新常态下，当前支撑中国经济增长的动力机制正发生重大调整，从传统高速增长阶段到当前“新常态”发展阶段，如何处理好政府与市场的关系，对拉动经济增长、增加就业和避免在政府职能转变的过程中因利益再分配造成的收入分配不公现象的加剧，减少经济改革对社会的冲击，保持一国政治、经济和社会的稳定至关重要。从公共风险视角研究政府、市场与中国经济增长的关系具有重大现实意义。

三、政府与市场关系的重新思考

在市场经济发展史上，关于政府与市场之间的争论，可以追溯到三百多年前亚当·斯密所处的自由资本主义时期，市场靠着“看不见的手”控制着社会经济，而政府则成了守夜者，斯密学说征服了欧洲世界一百多年。在后来的西方经济学说演变中，国家干预和自由放任两大经济思潮兴衰交替，进行着几次的换位与回归，尤其是在现代社会中人们越来越意识到政府和市场是推动社会前进的两个“轮子”。政府和市场之间怎么样划分，政府在经济活动中充当什么角色是近两百多年来经济学争论最激烈的问题之一，时至今日仍无定论。不同的历史演变背景时期对这一问题的观察角度不同，各国政府会选择多种市场调节与政府干预的匹配模式，其中最关键的还是政府在什么范围内和什么时候干预经济，具体来说就是政府和市场的边界定位问题。市场机制与政府调节在不同历史阶段、同一国家不同的历史时期具有不同的组合状况，不存在一个具有高度普遍适用性的市场与政府的功能组合模式。西方主流经济学的理论都从强调市场的自由开始，从市场的“缺陷”想到政府的作用，从政府的“缺陷”又再一次想到市场的作用，经过数次的往返实践，人们才意识到依靠“两只手”的作用推进社会前进，要找到发挥两者最优作用的最佳契合点，是一门艺术。本文沿着理论演进和实践变迁的发展特点，对市场和政府的争论以及演变过程进行了系统的分析，围绕争论的原因、斗争与选择的特点进一步梳理政府和市场的边界条件。

政府与市场的边界，取决于一个国家的经济发展程度和不同的发展阶段，任何单一的划清界限都不利于经济的长期发展。发达国家市场高度发达，市场配置的作用更有效率，没有计划经济带来的扭曲问题对经济的过多影响，因此，发达国家主要突出市场对经济最有效配置的作用，政府起到守夜人功能。而在发展中国家，因为存在很多传统计划经济模式，市场化改革的必然结果或多或少存在市场扭曲的作用，例如中国进行利率市场改革，由于中国特色的国有企业和民营企业，国有企业的预算软约束会因为利率市场化改革挤出了民营企业的贷款融资问题，使得金融配置问题更加恶化。因此，发展中国家政府与市场的边界绝不是单一照搬西方发达市场中政府与市场边界的理解和做法。按照公共风险理论和次优理论的双重视角，发展中国家为了化解市场化改革带来的公共风险，政府要进行多次不同程度的干预，达到经济的次优化解公共风险问题。在市场化改革的过程中，政府存在的目的就是为了解决经济的次优问题，从而化解公共风险。

根据经典公共经济学观点，政府的功能有两个：第一个是提供公共品、解决外部性、垄断等问题；第二个是对经济发展进行干预。为了说明政府存在的目的是为了解决经济社会的次优问题，现从政府的两个功能来做简要分析，如果公共品、外部性不是由政府进行解决，而是由市场或者企业自发进行解决，这个时候可以减少很多费用和交易成本问题，当然市场和企业自发地解决公共品、外部性等问题这是一种非常完美的结果，但是却为我们分析政府的作用提供了一个基准，比如微观经济的完全市场经济，这种完全市场经济或许根本不存在，但是却为企业市场结构福利和效率分析提供了最有效的基准。同样，由市场和企业自发解决公共品、外部性等问题是最优效率的，政府提供是一种次优的选择，从而化解这些带来的公共风险问题。接着，从政府的第二个功能出发对经济发展进行干预，在发展中国家，市场不是完全的，进行市场化改革时，很多时候会适得其反。最重要的原因是任何改革是有很多市场前提条件的，发展中国家很难一下子满足进行改革的所有条件，在不满足市场化改革的前提条件下，进行某一个单一的市场化改革的结果不是最优的，甚至会恶化经济发展。解决由于市场化改革前提不满足带来的改革问题，就需要政府找出改革的关键变量，进行再次干预，也就是政府的双重干预，甚至三重四重多重干预，因此，政府的干预的目的其实很明显就是为了让市场达到次优，避免改革带来的巨大损失和公共风险，因此政府必须进行干预，抓住关键问题进行多重干预，化解公共风险，从而达到经济改革的次优。

图1 政府的边界与作用

四、政府与市场的一个理论模型分析框架

下面是政府与市场在不同发展阶段的边界的动态分析，为了更好地从数学上分析政府与市场的边界问题，本文通过构建模型进行分析，假设政府和市场都是社会的一种生产要素，目的就是为了促进社会经济发展，根据单一生产要素会边际递减的假设，政府与市场的生产函数设置为C-D函数：

其中，Wit为国家的总产出，Ait为国家的生产技术，Git为政府要素，Mit为市场要素。a 为政府干预对经济增长的贡献程度，1-a 为市场对经济增长贡献。

对社会总产出进行政府干预会随着政府干预的过度使得效率下降，同时市场化程度越高，政府单位干预的作用越明显，同样市场要素作用也是类似。为了更加具体清晰地说明一个国家每个要素的具体边界是多少，继续对模型进行了设定。假设政府要素和市场要素都是有成本价格的，结合国家发展的实际情况，假设一个国家市场经济越完善，市场干预的价格成本越低，政府干预的价格扭曲成本越大。国家的预算约为：

其中，Pgt为政府干预的价格成本，Pmt为市场要素的价格成本，Yit为国家总的支出成本。通过分别求导一阶段最优发现：

从上面的政府与市场干预的最优值可以发现，实现产出最大的政府与市场干预的最优安排是政府与市场的边际之比与他们的价格成本之比相同。也就是说，当政府的干预边际效果大的时候，要增加政府的干预。在发展中国家，此时的政府干预价格相对较低，而且干预边际效果较大。在发达国家，市场高度发达，市场的相对价格成本较低，边际效果较大，所以增加市场发挥的作用能更有效的促进总产出增长。

定理1：政府与市场都能促进经济增长，它们对经济边际产出之比等于他们干预的价格成本之比。当政府干预价格成本相对较低，此时政府干预边际效果较大，所以政府边界值更大，反之，亦然。

政府的角色是一个动态变化的过程，会随着经济改革的不断完善，其职能作用不断减弱。为了更加直观地说明政府角色的动态变化，假设国家的产出保持不变，数学公式表示为：

图2 可以发现国家市场化程度与政府干预的关系，图中随着市场化程度的提高，政府干预的最优边界越来越少，在高度完全的市场化国家，政府的边界是满足最基本的功能，其它的由市场决定；在市场化程度很低的国家，政府的边界就比较大，此时，市场的机制还不能全部表现出来，需要政府的干预才能更好地促进经济发展。随着国家市场化程度不断提高，政府的最优边界唯有不断减少，才能实现资源的最优配置，实现市场帕累托最优。

图2 市场化程度与政府最优边界的曲线图

定理2：假设经济中产出不变，一个国家会随着市场化程度的不断提高，政府干预的边界值越来越小，反之亦然。

本部分主要是从理论模型上证明了政府与市场都能促进经济增长，但是它们对经济边际产出之比等于他们干预的价格成本之比，发展中国家的政府干预价格成本较低，政府干预能促进经济的增长；另外政府作用会随着国家会随着市场化程度的不断提高，政府干预的边界值越来越小。下面以中国实际数据为例进行实证检验政府与市场对中国经济增长的作用。

五、政府、市场与中国经济增长的的实证检验

（一）数据来源

数据主要来源于中国统计局与樊纲市场化指数，时间跨度为2010 年—2017 年，省级面板数据，根据以上的政府、市场与产出的理论模型可以计算出相应的数据，剔除人口因素对经济的影响，经济增长变量用人均GDP 来进行衡量，市场要素变量用樊纲市场化指数进行替代衡量，政府干预强度用财政支出与地区GDP 比值进行衡量，表示财政支出占比越高，表明政府干预经济的程度越强，反之，越弱。

（二）变量统计描述

表1 中进行了变量的统计描述，人均GDP 的均值为30587 元，最小值2661.5 元，最大值128994.1 元，方差24248.2，说明了我国人均GDP 近20 年的各省人均GDP 相差很大；政府干预强度用财政支出与地区GDP 比值进行衡量，政府干预强度的均值为0.22，最小值0.07，最大值1.38，方差0.17，其它变量类似。

（三）实证模型

本文利用理论模型进行两边取对数，可以进行实证参数估计，模型的一般实证设定形式为如下：

其中，yit为地区人均GDP，Git为地区政府干预程度，Mit为地区市场化程度，λi为地区个体效应，ξit为地区经济增长随机效应。

（四）实证分析

通过实证分析发现，政府干预与市场化都对经济有显著的正向作用，根据中国的省级数据发现，中国的政府干预对经济的作用弹性更大，根据固定效应模型得出的实证结果发现，政府干预对经济增长的弹性为1.47，市场化对经济增长的弹性为0.89。以上分析说明，整体而言中国经济目前还是政府为主导的市场经济模式。在中国经济高速增长过程中，政府发挥着非常重要的作用，市场对经济的作用也变得越来越重要。实证发现政府与市场都能促进经济增长，但由于我国还是发展中国家，市场化机制还不完善，政府干预价格相对较低，此时政府干预边际效果较大，所以，政府干预对经济增长的作用比较突出，验证了定理 1。通过政府与市场的交互项可以发现，政府干预对经济增长的贡献会随着市场化程度的提高而减低。验证了定理2。

表1 变量统计描述

六、结论与政策建议

本文从公共风险与次优理论双重视角发现，发展中的政府与市场的边界应该是动态的、辩证的，在市场化改革的过程中，政府存在的目的就是为了解决经济的次优问题，从而化解公共风险。理论与实证研究发现随着国家经济发展水平的提高，政府的最优边界越来越小，市场的最优边界越来越大。实证结果发现，中国政府干预对经济增长的弹性为1.47，市场化对经济增长的弹性为0.89。以上结论说明，整体而言我国经济体制目前还是以政府为主导的市场经济模式。中国经济的高速增长，政府在其中发挥了非常重要的作用，市场对经济的作用也变得越来越重要，另外随着我国市场化程度的不断提高，政府干预作用越来越弱，未来要发挥市场在我国经济发展中的决定性作用。

表2 政府与市场对经济增长的实证检验

在经济发展不同阶段，一国经济体制表现出不同的政府和市场边界特征。政府是过去40 多年我国改革开放的最重要推动力量。为了让市场在资源配置中发挥决定性作用，在充满不确定性的经济生活中确保中国经济增长的确定性，提升经济增长质量和效益，正确处理定位政府与市场边界，构建互补共生的政府和市场关系来确保经济改革深入推进,进一步释放改革红利十分重要。市场和政府是社会主义市场经济中相互配合、有机统一的“两只手”，二者不能相互隔绝、各行其是，而应优势互补、协同发力。只有抓住处理好政府和市场关系的重点，实现“两只手”优势互补、协同发力，才能充分体现和发挥我国社会主义市场经济体制的特色和优势。

当前我国经济形态正从“工业经济”向“信息经济”转变，“互联网+”不仅带动了商业模式创新，而且凭借技术张力使市场边界不断扩展，市场运行所需的软性和硬性基础设施在形态和功能上均发生深刻变化，这将不可避免地引致政府与市场关系的动态调整。在此背景下，政府管理应在强化“互联网+”政府与市场互补共生关系的前提下，主动调整与市场的关系，完善国家治理体系，提高国家治理能力，以期增强全社会发展活力和创新能力。

政策建议：

1.深入推进市场化改革。当前我国经济面临下行压力，且正处于经济转型的关键时期，应继续进行市场化改革，特别是在广度和深度上应有新进展，以市场化改革的新突破促进经济转型升级和增长动能转变。政府应更加尊重市场机制，秉承审慎适度的市场干预原则，更好地承担起市场维护者职责，为市场在资源配置中发挥决定性作用创造坚实基础。

2.辩证看待政府与市场的二者边界。政府与市场的边界应结合国家所处的具体发展阶段和国情决定，而不是一味地越市场化就越好，需要根据国家的发展需要，在产品和服务的供给方面不断地寻求政府功能与市场机制的最大相容性。未来政府应继续保持并强化对宏观经济的驾驭能力，实现对系统性经济风险的有效防控。

3.积极有为政府须在制度范围内运行。我国实行的是社会主义市场经济，中国经济的高速发展离不开政府的有效干预，但是政府干预对经济作用会逐渐减弱，政府必须要顺应市场经济发展的潮流，让政府权力在制度的笼子里运行。在新形势、新条件下，政府发挥作用的途径和方法确实要改变，特别是要改变传统的发挥作用的路径依赖，更多运用市场的办法去实现政府的意图。创新和完善宏观调控，加强和改善公共服务，增强市场监管能力，唯有此才能让市场在经济中发挥决定性作用。