乡村振兴战略中公共体育服务协同治理模式策略研究

袁 音

（西北师范大学 甘肃 兰州 730070）

在我国加强社会管理制度创新、推动乡村振兴战略发展，逐步实现乡村共同繁荣是我国“十三五”规划的重大战略性任务。2018 年2 月4 日，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》作为2018 年中央一号文件对外发布，明确了今后一段时间国家农村经济发展的主方向，强调要坚持党管农村工作，坚持优先发展农业农村，坚持农民主体地位，坚持城乡共同发展，坚持人与自然和谐共生，坚持因地制宜、循序渐进。习近平总书记在党的十九大报告中指出，在创建美好中国的愿景中，人民对美好生活的需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，已成为我国新时期社会的主要矛盾。因此，在城乡公共体育服务体系建设中，主要矛盾就表现为公共体育服务资源分布不平衡与农村群众日益增长的高质量生活及健身需求之间的矛盾。政府主导的公共体育服务作为社会供给端与农村人民群众的生活需求作为社会需求端，创建公共体育服务协同治理运行模式，推进乡村公共体育服务供给，促进乡村经济社会的健康和可持续发展，让更多农村群众享有公共体育服务的各种红利。

一、相关理论分析

（一）公共体育服务现状

我国出台了许多完善公共体育服务体系的文件，2014 年《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》提出，到2025 年实现公共体育服务多层次、多元化发展。2016 年发布的《体育产业发展“十三五”规划》中强调，不断完善基本公共体育服务，加快构建公共体育服务共治格局：全面建成供给内容、参与主体多元化，供给渠道、供给模式多层次，实现公共体育服务均等化、标准化，使人民群众提升幸福感，共享体育的乐趣。《“健康中国2030”规划纲要》要求把健康理念融入公共体育服务发展的全过程，基本建成覆盖全社会的公共体育服务网络。十九大报告再次强调，“广泛开展全民健身活动，加强推进体育强国建设”[1]，加快乡村公共体育服务供给侧改革的模式，探讨破解困境的路径和策略，不断满足广大人民群众的体育需求。

本文从公共体育服务领域政府供给和调制关联研究成果及其不断改进和创新的公共服务治理领域，总结出了从18 世纪公共选择理论[2][3](P322-324)到公共服务治理理论[4](P22-38)，再到80 年代新公共服务理论以及第三范式理论[5](P2-12)[6]。新公共服务治理方式转变及公共服务加强供给层面主要集中在协同治理理论[7]和多中心治理理论[8]。协同治理理论对公共体育服务从协同论、治理理论两大理论的宏观和微观概念的互补和照应，也是中观概念的集中体现。这一理论将视角聚焦于中观的组织层面，强调公共体育服务中观理念和实际操作相衔接，借鉴协同治理理论从乡村振兴战略进程出发寻求公共体育服务模式和路径，以期为公共体育服务均衡化提供一个符合实际的可操作性理论框架。

（二）协同治理理论分析

协同理论作为从物理学中对开放系统的研究提出的思想，是指系统中各要素之间相互合作、相互作用，以自组织的方式在宏观尺度上形成空间、时间或功能有序结构的条件、特点及其演化规律的新兴综合性学科[9]。协同理论有助于整个系统的稳定和有序，能集中反映系统中各子系统之间结合力的大小和融合度的高低，放大系统的功效，创造演绎局部新功能，实现力量增值，体现了辩证唯物主义量变导致质变的哲学原理。

西方国家在70 年代发生的社会经济危机，直接导致社会发展、信息技术等多个非政府组织社团迅速成长，将研究重点放置在改革公共管理和公共行政上，提出“治理理论”指引各种不同制度关系运用权利、引导、控制和规范行为。詹姆斯·罗泽瑙（J.N.Roseau）、罗伯特·罗茨（R.Rhodes）、格里·斯托克（Gerry Stoker）则将治理主体多元、责任模糊、权利分散、市场管理原则及国家和私营合作等做为研究重点，并将其范围不断扩大。“协同治理”是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。体现了协同涵盖善治，包括法律约束、制度和规则限制，也包括个人、各种公共或私人机构等子系统在各个环节中相互依存、作用、制约，维持公共秩序，其理论的内涵和外延会进一步拓展，能更好地满足公众需求，最大限度地实现公共利益的手段和过程。

二、创建城乡融合中公共体育服务发展模式——“一中心三维度”

（一）政府主导、多元合作为中心：公共体育服务高度依附

我国加快发展乡村经济，高度重视推进乡村振兴战略，确立统筹美丽乡村振兴的基本方略，基本构建统筹乡村发展政策体系，初步搭建统筹乡村发展制度框架，在统筹乡村发展道路上迈出了坚实的步伐。十九大提出“城乡统筹发展，基于农村振兴的大背景下，推进农村治理转型”，许多领域将推进城乡融合发展作为实现小康社会的一项重大任务。目前在我国社会转型时期，政府和组织之间的关系越加复杂，从组织身份定格来看珍妮弗·布林克霍夫将这种核心自主性体现在组织独特的技术、管理、信息和关系等方面，是得以长久获得成功的必要条件，是寻求合作的原动力和参考标准。从组织合法性来看体育组织包括体育社团、体育类民办企业，体育社团一部分为传统体制产生的具有浓厚行政色彩的半管派，另一部分是由民间力量主导自发成立民办团体。资金的供给、组织的合法性、企事业单位的支持以及技术和物质的投入，无不彰显出政府主导、多元合作的关系是政府和体育社会组织相互依赖、相互依存，共同发展的有机体。多元合作需要体育组织内部和社会组织外部共同协作，由政府主导推动公共体育服务螺旋式地上升，将政府主导和多元合作作为公共体育服务的中心结构体系（图1）。

图1 “政府主导+多元合作”的结构体系

该体系主体要素包括党政组织、政府组织、体育管理部门、企业等，其中党政系统实质上是一个带领主体，是公共体育服务结构体系的中枢部分，其组成要素主要为：1.战略协同目标层。公共体育服务系统的基本任务是统筹体育资源、区域协调配置、均衡公共体育发展。“党政引领+体育组织协同”模式是基于推进全民健身纲要及全民健身计划，完善乡村公共体育服务体系，促进公共体育服务点、线、面的统一完整性，以公众对体育的需求为动因，通过党政引领内部法律制度、政府组织、技术保障、治理理念的协同理论，形成政府、体育管理部门、企业、非营利性组织、协同治理分配体育资源，逐步形成有效的公共体育服务均衡化的新模式。2.结构协同准则层。这是“党政引领+组织协同”模式的中观层次，即协同供给公共体育服务资源的治理机制，克服传统公共体育服务政府单方供给的不足，市场运作和社会体育消费资金共同进行、优势互补，改变政府单一供给，形成公共治理的合作协调模式，使政府对公共体育服务供给管理由单一“善政”向多元“善治”转型。3.操作协同指标层。转变政府职能，加强和完善公共体育服务，将法律制度、政府组织、技术保障、治理理念的协同理论形成自下而上，由内部到外部，辐射并穿透中观领域实现上升态势的战略目标。

（二）服务引领、机制合作为维度：公共体育服务深度层次

从已知文献所得，城乡公共服务合作机制被视为单一普遍的存在物，观点陈旧固化，没有充分考虑不同性质、规模、结构和功能的城乡个别差异性[10][11]。乡村振兴战略公共体育服务应考虑以上不足[12][13]，有效运用现有的政策和体育资源条件，城市和乡镇通过不同类型维度条件，经过过程维度将城乡逐渐融合所表现出的结果维度就是乡村振兴战略合作机制。

公共体育服务从服务引领类型、过程、结果三维度（图2）来探究乡村振兴战略进程中的公共体育服务合作机制。从城市类型维度探究动员资源和公益服务资源在城市的凸显性，通过组织城市公益性比赛、企事业单位比赛，调动社会团体、非政府组织积极性，开展形式多样的社会公共体育服务，构建社会公益性的公共体育服务机制，推进体育服务自身的专业化进程，形成公共体育服务强有力的资源支持平台，进而维护社会的公共利益；社会协调和政策倡导更易于乡镇进行，农村则越来越依靠非政府组织的体育团体和社群组织来实现意愿和价值、化解矛盾和协调关系。社群组织在公共体育服务乡村融合中具有代表性，积极参与公共体育服务，政府对社群也应该有政策导向，政府在规章和公共政策及财政上配合社群，在这种社群组织数量不多但影响巨大的形势下，是积极调动社群组织推动城乡公共体育服务的重要举措。在城乡不同类型中，过程维度是衔接城乡的重要桥梁也是划分城乡的可靠依据，不同区域经济、环境、文化下对于社会需求和意志产生了固化现象，“正是通过这种高度集中垄断的资源经济控制方式，保证了中心政府在不到三十年的工业化进程，在既缺乏外部市场又几乎无外来投资的恶劣的环境中，城市和农村固然的存在了。”[14]

图2 “三纬度”公共体育服务乡村振兴战略合作机制

伴随我国乡村振兴战略进程加快，城乡两者融合进程需要政府创造条件和空间推动非政府组织的发展,为非政府组织提供需求和意志表达的有效途径。政府决策和组织、公共服务直接提供和监督问责是打破城市和农村天然屏障，政府和非政府组织积极参与到政府决策和组织安排中来，相互支持、相互配合，满足大众公共体育服务的需要；它们相互监督，打破壁垒，共同努力提升公共体育服务水平。

乡村振兴战略融合结果体现在一定制度框架下的政府、市场、非政府组织相互合作，从而发挥各自优势,达到社会资源最优配置。这种配置在城乡公益物品、收费物品、参与式发展中分配有度、取舍不一。近年来我国政府积极吸纳非政府组织参与公共体育服务活动，政府作为唯一供给主体的形式被逐步打破，通过多种形式的合作，实现公共体育服务主体的多元化。如“公办民营”“民办公助”和“参与式发展”，创新公共体育服务合作机制。

三、乡村振兴战略中深化公共体育服务协调治理的策略

（一）建立以主体核心、均衡协同为理念的公共体育服务制度

乡村公共体育服务可持续发展的必由之路是建立以满足大众体育需求下的乡村公共体育服务的主体核心理念，完善乡村公共体育服务协同治理制度，从而提供产品和实施举措，包括为公民提供公共体育设施，发展公共体育事业及公共体育信息，为丰富公众闲暇生活和满足参与体育活动热情提供的社会保障和必要条件。理念的均衡协同要求必须树立科学发展观，科学策划乡村公共体育服务均衡性，从全局的眼光出发思考全民健身利于千秋的现实和未来；从农村到城市、片区到地区、人与自然，树立战略协同的时空观。

公共服务均等化是政府及其财政为公民提供一视同仁的公共产品和服务，包括资源配置、收益分享、财政投入、服务和供给水平等方面的内容[14]。根据马斯洛需求层次理论[15]，公共体育服务均等化贯穿于社会、自主、自我价值实现，其底线为社会提供基本的公共体育服务，政府为主体需求提供公共体育资源，在客观条件下不论身份、地位及收入，按照全国一般和一致的标准为所有社会成员都能够享有政府提供水平大体相同的公共体育产品和服务。我国各地在自然环境和资源方面存在较大差异，公共体育资源在地区和项目类型上分布不均等。按照经济学边际效应原理将资源优化重新统筹配置，可以使原有的制度、原有的公共体育服务体系重新调整，而得以产生更好的效应；否则，只能造成效率的低下和人力、财力及物力的浪费。传统的政府内部结构调整面对人民日益增长的体育需求产生了矛盾，随着管理改革创新和倡导精神文化建设，加大政府对公共体育产品和服务建设的投入，优先安排和提供与人民群众体育需求相吻合的基础性产品和服务，加快建设覆盖全社会的公共体育服务体系，以主体核心、均衡协同为理念，调整资源的分配范围及力度，以行动和意识、公平和效益的统一性进展为前提寻找一个博弈均衡的支点，考虑乡村公共体育服务均衡性程度从而促进公共体育服务协调进展。

（二）探寻以技术导向、多元协同为环节的公共体育服务实施路径

多元协同理论强调，以技术发展来提升体育服务水平是有效解决城市和乡村公共体育服务非均衡发展的有效途径。将决策、监督、技术和财政通过组织协同运行来合理规划，以达到平衡公共体育服务中各方利益的目的。技术导向、多元协同寻求的是组织内部各环节和相关程序之间的协同作用，传统公共行政学中重视执行、忽略决策，认为决策和执行是政策过程中的两个构成部分，并将不同结构体系分割而论。

基于此认识，在五环节体系中，将决策、监督、技术和财政通过组织协同运行来合理体现，其内涵是一个组织和衔接社会结构的系统，它是激励和劝导发生作用的“温和权利”，其核心问题是相互依存的人们如何把自己组织起来，进行自主性治理，乡村振兴战略公共体育服务发展迫切需要自主性治理和自主性管理，单纯依靠政府供给已完全不能适应公众需求。那些把“强有力的统治者”作为一种解决方案的人，实际上是假定“统治者是明智的、有生态学头脑的利他主义者”[16]。

公共体育服务强调地方分权管理、倡导公民对体育服务的参与和社群的自治，公民的自治、自主管理围绕着特定的公共体育服务的突出问题作为独立决策，采用积极的、灵活多样的行动策略，在公共体育服务均衡化方面寻求解决途径，将决策和监督置于顶层和底层的设计，依靠技术和财政支持，从而保证决策的科学性和民主性，保证监督机制的有效性。

图3 “五环节”公共体育服务多元协同路径

五环节协同路径（图3）实质是解决公共体育服务过程中矛盾的一种途径，以达到平衡利益整合实现善治的目的，通过协同机制混合的整体，寻求公共体育服务多元协同的统一性与多样性。决策环节中主要是政府部门、省、市级体育高层决策，包括公共体育分管领导和管理人员以及公共体育专门机构。组织包括组织健身和组织比赛以及开展健身讲座、组织群众健身表演及传统健身。财政包括公共体育彩票、公共体育事业经费、企事业资金对公共体育赞助，市场化对公共体育的影响程度。监督包括公共体育管理人员对运动场馆、设备器材、场地设施进行监督。技术包括人才队伍的技术、专业技术人员、群众技术人员、信息宣传、咨询以及相关规章制度的建立。

通过五环节公共体育服务多元协同路径，努力寻求与政府及其他公共性主体的合作，实现职责细化、权利分化、责任明确、高度自治的协作性组织路径，从而实质推动公共体育服务共同利益均衡化发展。

四、小结

构建以“政府主导+多元合作”为中心结构体系、“类型维度+过程维度+结果维度”为合作机制的乡村公共体育服务合作协同治理模式，从乡村振兴战略进程中公共体育服务高度依附于政府主导、多元合作，以三维度合作机制达到公共体育服务深度层次。实施公共体育服务“主体核心+均衡发展为理念”、“多元协同五环节”为基本框架的乡村公共体育服务合作协同治理路径，从乡村振兴战略进程中公共体育服务主体核心为理念，协调发展达到最终均衡发展，实施多元五环节推动公共体育服务发展。协同治理的最终目的，就是通过有效的治理模式和途径，采用合理的方法和手段，缩小政府与公众之间的距离，提高公众参与体育运动的积极性，从而彰显出全民积极健身的蓬勃生机和强劲活力。