成渝城市群的跨界问题及其协同治理的必要性

杨波 龚锐

摘 要：成渝城市群作为我国五大国家级城市群之一，是西部大开发的重要平台、“一带一路”和“陆海新通道”建设的交汇点与推动长江经济带协同发展的重要战略支撑，但成渝城市群一体化进程较为缓慢，严重影响了其功能的发挥。首先详细分析了成渝城市群在经济发展、交通建设和环境治理等方面存在的跨界问题，然后说明成渝城市群协同治理的必要性，最后提出构建成渝城市群全方位合作机制、构建成渝城市群一体化利益共享机制、建立完善跨区域合作的奖惩机制等建议。

关键词：成渝城市群 跨界问题 协同治理

成渝城市群，作为我国五大国家级城市群之一，是西部大开发的重要平台，是“一带一路”和“陆海新通道”建设的交汇点，是推动长江经济带协同发展的重要战略支撑，也是国家推进新型城镇化建设的重要示范区，有望成为中国第四增长极，并有逐步成长为世界级城市群的潜力。近几年在国际环境错综复杂多变、国内经济增速下降的背景下，成渝城市群内部合作进程逐步加快，一体化发展日益提速，但是距离其发展规划目标有较大差距，内部仍然面临一些跨越行政边界的问题。本文从经济、交通和环境三个方面分析成渝城市群发展面临的主要跨界问题，并提出成渝城市群各地方政府协同治理的必要性。

一、成渝城市群存在的跨界问题

（一）经济发展方面

成渝城市群虽然被视为推动中国经濟发展的第四极，但在经济总量上与长三角城市群、珠三角城市群都存在一定的差距。2018年成渝城市群经济总量为5.75万亿元，而长三角城市群经济总量高达21万亿元，珠三角城市群经济总量也高达10万亿元。成渝城市群经济总量实力不够强大，其中的原因之一是因为在经济发展方面存在一些跨界问题。

1.城市群缺少中间节点城市支撑，存在“中部塌陷”问题。成渝城市群拥有成都和重庆两个超大城市，使得其在西部所有城市群中处于引领地位，但成渝城市群经济尚未形成紧密的联系，内部缺少重要的节点城市，长期面临着“中部塌陷”的问题。如图1所示，成渝城市群的“中部塌陷”的情况非常明显：成都和重庆主城九区的GDP在2018年已经达到了1.5万亿元和8200亿元，而城市群内其他众多城市的GDP规模则处于1000-2000亿元之间，成都和重庆的经济发展水平远远超过城市群内部其他城市。这里存在一定的历史原因，西部大开发的前二十年，成都和重庆为确保自身能处于中国城市竞争的有利地位，都集中精力推动核心城市的经济发展，这也导致了两地的资源扩散效应小于极化效应，更多的资源集中于两座核心城市，区域发展的梯度差越来越明显。重庆纳入成渝城市群的区县有27个，四川纳入其中有15个市，整体长期处于只有“点”效应，弱在“带”效应，缺乏“网”效应的发展困局之中。因此加快培育除成都重庆以外的其他城市，变“中部塌陷”为“中部崛起”是成渝城市群一体化的必经途径。

2.两大核心城市产业结构雷同，竞争非常激烈。成渝城市群主要城市之间没有形成分工协作的关系，产业结构雷同、同质竞争等问题依然存在。成都和重庆均大力发展电子信息产业，两地政府各自出台优惠政策去吸引IT大企业。四川目标是成为中国IT第四极，国家在成都布局了多个电子科研院所，诸如电子科大等这类高校也为成都培养了大量的信息技术人才，成都也因此能够成为中国电子信息行业的重镇。重庆也规划要成为世界笔记本电脑生产基地，为此政府提供各种优惠政策，吸引了惠普、富士康等IT企业在本地设立生产基地，从而推动重庆的IT产业迅猛发展。四川方面见状则出台针对性措施作为应对之策，直至现在，川渝两地电子信息产业之争仍在继续。同为中西部的汽车产业中心，成都与重庆的龙头之争愈演愈烈。成都在汽车配套采购、产业链方面较完整，建立了很多汽车企业的生产基地，如丰田、大众、吉利、东风等品牌;德国博世、美国江森等国际零部件巨头都已经在成都建厂投产。重庆也在大力发展汽车产业，在其“十三五”规划中，汽车产业被列入十大战略性新兴产业。重庆已形成以长安为核心，以福特、现代、上汽通用五菱等车厂为基础的汽车工业格局，成为了全国第一大汽车生产基地。川渝汽车城之争可谓是互不相让，未形成错位发展格局。

（二）交通建设方面

交通互联互通基础设施是打破传统地域边境的重要设施，是在全国范围内获得更大竞争力的重要条件，但是目前成渝城市群仍未建成真正意义上的沟通西南西北、连接国内国外的重要节点。概括起来，现阶段成渝城市群在交通方面主要还存在以下跨界问题。

1.城市群外联内畅交通体系建设进展缓慢。成渝城市群对内对外各大交通连线推进力度不够，很多工程长期处于停滞状态。铁路方面还处于建设中的有郑渝高铁、成兰铁路、重庆铁路枢纽东环线、成昆铁路扩能改造工程、渝湘高速铁路重庆至黔江段、绵遂内宜铁路内江-自贡-宜宾段、川南城际铁路、渝合城际铁路、重庆都市快轨等。仍处于规划状态的有渝西高铁、达渝城际铁路、成格铁路、成渝铁路扩能改造工程等。公路方面有很多干道仍处于未完工状态：黔石高速公路、城开高速公路、G8513绵阳至九寨沟段、G4216仁寿至攀枝花段、G0511德阳至都江堰段、G42成都至南充公路扩容改造工程，G0512成都至乐山公路扩容改造工程等都还处于建设中。水路方面未完工的有宜宾至重庆段航道重点浅滩项目、九龙坡至朝天门航道、岷江犍为航电枢纽，嘉陵江利泽航运枢纽工程等。如此之多的交通基础设施重点工程还未建设完成，距离构建成渝城市群综合交通运输网路仍有一定的差距。

2.重复建设和恶性竞争问题突出。成渝城市群内部城市之间存在利益冲突的问题，这可能会导致交通建设搁置或者处于恶性竞争的状态。比如达州和万州就渝西高铁过境之争直到现在仍未下定论，两地各有说辞，各不相让;渝新欧和蓉欧快铁为主要线路的市场竞争一直存在，两地各自为营，争做中欧班列第一。独立运营，避免不了重复建设和恶性竞争等矛盾的出现，虽然两个班列开行取得了良好的成效，但在高速发展过程中，也暴露出了班列货源不足、回程空载率高等问题。

（三）环境治理方面

四川重庆两地山水相连，生态环境息息相关，同时又处于重要地理节点，共同担负着建设长江上游生态屏障的重任。近几年，四川、重庆在经济增长的同时，也在推进生态环境治理，但是环境协同治理方面还处于初级阶段。目前成渝城市群生态环境处于滞后型，主要存在以下跨界问题。

1.联防大气污染力度不够。成渝城市群大气污染来源主要是燃煤、工业废气、机动车尾气、扬尘等，大气污染防治工作虽取得了一定成效，但存在力度不够大与落实不到位等问题，成渝两地的大气污染防治还有很长一段路要走。2018年四川、重庆空气质量主要是以良好为主，两地污染天数都达到50天左右;四川、重庆酸雨频率不降反增，四川酸雨频率接近10%，反观重庆酸雨频率高达14%。为督促两地开展大气联控联防，自国务院印发《大气污染防治行动计划》以来，环保部西南环保督查中心先后对重庆、成都、绵阳等18个重点地区开展了系列大气污染防治工作督查，发现成渝城市群在开展污染联防的工作中，某些政府部门存在履职不到位，重点项目推进力度不够等问题。成渝城市群整体尚未形成联合屏障，大气污染防治力度未达到国家要求，改善环境空气质量的成效与群众期望还存在差距。

2.联治水域污染推进不足。在众多的川渝跨界河流中，不乏存在未协同治理的污染问题，上下游治污责任互相推诿等跨界问题。跨界污染是成渝城市群面临的一大难题，例如受到污染的河流琼江，发源于四川省乐至县，流经四川省遂宁市、资阳市及重庆市潼南区、铜梁区，全长约240公里，其中四川段长120公里，重庆段长120公里。近年来，由于沿江两岸工厂的污染物排放及生活污水的直接排放，琼江流域出现高锰酸钾、磷化物等化学污染物质严重超标的现象。成渝城市群也还存在类似于琼江的其它跨界污染河流，河流的污染治理并不能只依靠一方政府来解决，需要上下游城市共同合作处理污染问题。

二、成渝城市群协同治理的必要性

（一）必须协同治理经济结构，增强城市群集聚带动能力

党的十九大提出，成渝城市群作为西部大开发的“主阵地”和“前沿窗口”，应当在国家大力实施区域协调发展战略中当好“排头兵”。成渝城市群目前虽说是西部经济基础最好、经济实力最强的区域之一，但距离规划目标还是有一定的差距。成渝城市群仍然面临着内部的一体化发展不足，利益冲突机制尚未健全等问题。首先，“中部塌陷”是成渝城市群一体化发展的典型问题，要化“中部塌陷”为“中部崛起“，成渝城市群内部各个城市必须明确自身定位与布局，协调发展，推进城乡发展一体化。其次，成渝城市群产业结构问题由来已久，内部城市未能形成优势互补、错位发展的格局，在一定程度上形成了产业壁垒，不利于成渝城市群壮大现代产业体系，夯实城市群产业基础。为此，内部各大小城市必须协调解决在产业上存在的利益冲突问题，必须在各地比较优势的基础之上，建立健全利益冲突解决机制，促进产业分工协作，增强成渝城市群整体集聚带动能力。

（二）必须协同完善交通基础设施，提升城市群公共服务水平

建设城际交通网络，优化和完善各大线路，提高交通基础设施服务水平是构建成渝城市群一体化发展的必要基础支撑，同时也是其成为连接国内外重要通道的必要基础条件。2017年1月，国务院批复《西部大开发“十三五”规划》，规划强调，发展壮大成渝城市群，发挥其沟通西南西北、连接国内国外的独特优势，实现跨区域协同治理，将有力推动“一带一路”和长江经济带战略契合互动，打造西部地区经济增长重要引擎。协同开展互通道路项目建设是加快两地互通进程的有利因素，是两地向国家汇报争取将成渝城市群列入国家第四个区域交通规划的必要条件;协同建设将解决如“达万高铁”之争的问题，将推进两地加快重大铁路项目建设的进程;协同建设将有力推进两地公路网的完善与扩张，进一步消除省际间的“断头路”与“瓶颈路”，从而达到提高成渝城市群整个区域普通干线公路互联互通的水平;双方协同建设水路，是畅通长江上游航道的有力支撑，共同依托长江黄金水道打造成渝城市群整体对外的经济通道;协同建设新道路，将避免基础设施重复建设，从而有效降低资源浪费程度。此外，协同建设基础设施也是解决两地利益争端问题的一种途径，在保持以成渝城市群整体有较高利益的基础下，四川重庆可建立利益共享机制，既能提升成渝城市群公共服务水平，又能实现双方利益共赢。

（三）必须协同治理生态环境，推动城市群生态示范建设

推进大气污染联防，深化跨界水域污染联治等措施是成渝城市群推进环境共治和生态共建的必要途径。成渝城市群位于长江上游地区，成渝城市群不仅是一个有着巨大发展潜力的经济群落，更是关系子孙福祉的生态屏障，也是长江经济带战略发展驱动的重要组成部分。习近平总书记说过：“推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发。”成渝城市群的跨界环境问题，影响的不仅仅是川渝两地的发展，更是事关长江经济带的发展格局。成渝城市群在高速发展经济的当今，生态环境相比而言较为脆弱。空气无边界，共饮一江水。两地能够共同享受优质环境带来的舒适，也会一起遭受污染的影响，因此在面对环境问题时，任何一方都不可以逃脱责任。川渝两地必须协同治理面临的跨界生态环境问题，坚定不移“把修复长江生态环境摆在压倒性位置”，毗邻之间应加强联防联治力度，统筹生态环境监管，从而有助于扩大绿色生态规模，有助于筑牢长江上游生态屏障，有助于成渝城市群的长远协同发展。

三、对策与建议

为解决成渝城市群在发展中面临的问题，川渝两地必须协调发展，共同制定长远规划与协调机制，以强有力的立法保障措施推动实施，突破现有利益格局，充分释放双核椭圆的张力。

（一）构建成渝城市群全方位合作机制

要把成渝城市群建设成为世界级城市群，须借鉴长三角、英国伦敦等国际城市群的合作协调机制，建立健全属于成渝区域的一体化发展体制机制。积极构建成渝城市群在经济、产业、交通、环境等领域的合作机制，充分发挥核心城市的带动作用，统筹产业、交通基础设施建设、环境保护等方面“多规合一”，实现统一规划、互建共享。

（二）构建成渝城市群一体化利益共享机制

实现成渝城市群跨界治理的成本共担、利益共享，是解决成渝跨界问题的重要途径，是推进成渝城市群一体化发展，增强综合竞争力的关键。构建高效协同、利益相关的成渝产业体系，促进两地差异化布局主导产业，形成城市间分工协作和错位发展的产业布局。建立生态补偿机制，实现跨界水质与大气监测等环境数据共享，推进跨界水域污染和大气污染问题的联防联治。

（三）建立完善跨区域合作的奖惩机制

成渝城市群的发展离不开强有力的保障措施。建立有效的跨区域合作奖惩机制，实现联合惩戒，是成渝城市群合作共赢的必要保障。要保障加快成渝产业、交通、环境等突出跨界问题的完善与治理，要保障推动成渝城市群重点工作的进程，要保障维持成渝合作的持續稳定发展态势。

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〔杨波（通讯作者）、龚锐，重庆邮电大学经济管理学院〕