长江流域生态补偿政府转移支付融资法律问题研究

张倩婷　刘鑫雨

摘 要：通过界定生态补偿、转移支付等概念，以仙桃为例进行调研分析，提出针对性宣传、畅通民众参与渠道、完善生态补偿机制等建设性意见。研究长江流域生态补偿政府转移支付融资的法律问题，可以规范地方政府融资平台设立和运作，推动法律与制度完善，促进公平、协调、生态环境可持续发展。

关键词：生态补偿;转移支付;法律制度

文章编号：1004-7026（2020）08-0007-04         中国图书分类号：F205;F283;F812.4        文献标志码：A

长江流域环境状况不容乐观，加强立法保护刻不容缓。生态补偿是生态文明建设“八大抓手”之一，是发展绿色化的有力抓手。政府在生态补偿实践中发挥了重要作用，力推转移支付融资，但是也出现了宣传落实不到位、透明度欠缺、补偿机制不完善等问题。

1  长江流域生态补偿政府转移支付融资概念界定

1.1  政府生態补偿转移支付融资概念

1.1.1  生态补偿

关于生态补偿的概念，国内外学者尚未形成统一定义。我国目前将生态补偿的理解分为广义和狭义。广义的生态补偿包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励、破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿和对造成环境污染者的收费。狭义的生态补偿则主要指对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励、破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿。这里采用狭义概念[1]。

1.1.2  转移支付

转移支付是指政府或企业无偿支付给个人以增加其收入、购买力的费用，是收入进行再分配的一种形式。转移支付包含政府和企业两种。此处主要讨论政府的转移支付[2]。

1.1.3  政府转移支付融资

根据政府间的关系，可以把政府的转移支付分为横向和纵向两个方面。横向转移支付是指同级地方政府间发生的资金平行转移，多是富裕地区向贫困地区供资金援助。纵向转移支付主为中央政府对地方政府资金的转移，主要为共享税分享比例的协调和重要投资项目的拨款[3]。

1.2  生态补偿政府转移支付融资与政府其他融资手段比较

1.2.1  生态补偿现有的财政融资手段

现有生态补偿手段是中央政府在预算内对地方政府进行转移支付为主，同时加强省（自治区、直辖市）以下地方政府转移的能力，逐步形成以地方补偿为主，中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制的制度[4]。利用财政融资手段进行生态补偿目前还不是很成熟。

1.2.2  政府转移支付与政府其他融资手段比较

政府其他融资手段主要有转移支付、专项项目补偿及税收返还等融资模式。

（1）政府转移支付融资与政府其他融资手段相同点。二者都是通过一定的手段，使生态补偿项目获得直接、间接的资金支持;资金性质相同，即转移支付都是财政资金，行为都是政府财政资金转移。

（2）政府转移支付与政府其他融资手段不同点。补偿形式：转移支付通过各级政府财政支持，将资金直接拨付到生态补偿项目中;政府其他融资手段，比如税收返还政策，是对生态补偿的间接的资金补偿。资金投向对象：生态补偿预算内的专项资金，往往投资某个具体的工程项目，聚焦于更新项目某个方面的投资;转移支付往往更加广泛，比如对某一领域的投资。

2.1  调研基本情况

本次调研以调查法为主。湖北仙桃属长江流域江汉平原腹地，亚热带季风气候，雨量充足，四季分明。境内河渠相通，近武汉，交通承上启下，四通八达，是华中地区重要汽车零配件生产基地、食品环保产业聚集区，近年经济充满活力但环境污染压力大。当地积极响应长江经济带发展战略制定规划，有生态补偿和政府转移支付融资基础[5]。发放问卷360份，回收357份，有效率为99.16%。按调研对象特征进行详细划分。

2.2  长江流域生态补偿政府转移支付融资法律现状

2.2.1  民众对环境关心状况

（1）民众关心长江流域环境。数据显示（图1），比较、有点关心占比超半数（31.67%+34.17%）;少数人毫不关心（5%）。不论处在何年龄段，人们都关心环境问题，并且与教育程度关系不大，这利于生态补偿等政策推进。

通过走访发现，群众对长江流域生态环境关心多为社会责任感驱使，这与近来国家环境政策宣传落实、人们环保意识提升有关。

（2）距离影响关心程度。人们对长江流域关心程度受到自己居住地和长江流域间距离影响（如图2）。居住地“住在”“靠近”长江流域的人较居住地“不在”长江流域旁的人而言，对长江流域环境更关心。长江流域生态补偿有关政策对居住地离长江流域越近的人生活覆盖多，影响更大。

2.2.2  民众对相关内容了解有限

数据表明，约77.3%的民众不了解“生态补偿”概念，21.1%有些了解，仅1.7%比较了解（表1）。对“转移支付”概念了解情况也较差。

此外，人们对生态补偿政府转移支付融资的政策也不太了解，但有较高了解欲（表2）。

从事相关行业的工作人员或财政局工作者占对政策有些了解、比较了解的比例约70.7%。不了解但想要了解的人中37.79%为农林牧渔业，政策与他们生产活动家庭收入挂钩。学生占18%，多出于个人对于社会的关注和亲友活动与此有关而想了解。了解政策信息途径多为新闻报道、网上查找（47%）和微博、微信等APP（34%），只有较少人（5.3%）从政府政务部门了解这些信息。