国有闲置土地的防范、处置与监管机制

摘 要：基于我国国有闲置土地不断增加，处置和监管闲置土地面临诸多困难的客观态势，从规划、供应及出让方面设计了土地闲置的防范机制，以减少国有闲置土地的产生。对于已发生的闲置土地则从储备、城市片区规划更新利用及流转等方面设计了国有闲置土地的处置机制，以有效盘活存量国有闲置土地。同时，为了确保国有闲置土地防范与处置顺利实施，从完善处置办法、加强联合监管及健全信息化监管3个方面设计了国有闲置土地的监管机制。

关键词：国有闲置土地;防范机制;处置机制;监管机制

文章编号：1004-7026（2020）08-0004-04         中国图书分类号：F301.2          文献标志码：A

土地作为社会经济发展不可或缺的资源要素，土地资源配置效率与经济发展质量相互影响。改革开放以来，我国经济增长伴随着大量的土地资源投入，形成了粗放的土地利用模式，土地产出率远低于发达国家。2017年中国建设用地地均GDP为2.08亿元/km2，仅相当于欧美国家的1/4～1/5[1]。而且我国土地闲置问题突出，根据全国第二次土地调查数据，我国建设用地面积为3 500万hm2，其中闲置土地、空闲土地、批而未供土地面积约2 667万hm2，各种人为因素造成的废弃闲置地面积达1 300万hm2，未利用地面积达26亿hm2 [2]。为了解决土地大量闲置的问题，自然资源部2018年印发《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》，提出处置批而未供土地和闲置土地的要求，力求改变土地资源无效和低效供给。党的十九大也提出了“提高全要素生产率，土地利用方式需要进一步转变”的要求。因此，如何确实落实好十九大的要求和自然资源部的部署，尽快转变土地利用方式，优化土地资源配置，减少和盘活闲置土地，提高土地产出率是需要重视和深入研究的问题。从防范、处置和监管3个维度设计减少、处置和监管闲置土地的机制，力求有助于减少新产生的闲置土地，有利于重新配置存量闲置土地，提高闲置土地利用率，促进经济高质量发展。

1  供地环节中国有土地闲置的防范机制

1.1  建立科學的规划引导机制，避免规划冲突引起的国有土地闲置

1.1.1  强化规划编制的科学性，从规划上防范闲置土地的产生

闲置土地的产生，根源往往在于不合理甚至相互矛盾的各类规划。应引导地方政府按节约、集约利用的理念和要求，对土地利用作出科学、系统规划，从空间角度对地方社会经济发展、土地利用布局、产业结构等作出约束性安排，从规划上确保土地利用的合理性，避免土地资源粗放利用的弊端，减少出现闲置土地的可能性。

1.1.2  编制国土空间规划，统摄各项规划编制

各地可通过编制国土空间规划来统领土地利用总体规划、城乡控制性规划、国民经济和社会发展规划及产业规划等，解决多年来我国各部门各自编制规划而缺乏统摄的问题，减少因规划冲突而引起的土地闲置。

1.1.3  健全多部门规划协同编制、实施与管理机制

在空间总体规划的引领下，让发改、规划、国土等部门协同编制产业空间规划、城市控制性规划和土地利用总体规划，以确保各类规划衔接一致，也更易于兼顾好规划的刚性和弹性，形成刚性与弹性相结合的土地利用管控体系，为实行土地利用精细化管理和差别化管理奠定基础，提高规划管理质量和效率，减少闲置土地的产生。

1.1.4  建立规划控制线管理制度

从规划上明晰各类用地的功能分区与产业分区，确定好产业发展定位，做好产业规划。同时，增强规划的严肃性与指导性，建立和严格实施规划线管控制度，防止用地跟着产业项目走，从根本上改变产业布局与实际用地脱节的问题，防止政府供应土地后又因产业项目改变而引起土地的闲置。

1.2  建立科学的土地供应机制，避免供应不当引起的国有土地闲置

1.2.1  严格合理测算和控制项目的土地供给规模，避免土地过量供给导致的土地闲置

长期以来，我国各地普遍存在土地粗放利用的现象，不少项目供地规模高达“百亩”甚至“千亩”，远超实际用地需要，在土地供应时就已埋下了土地闲置的隐患。强化相关主体的节约、集约用地意识，提高地方政府的项目供地门槛，创建由自然资源部门牵头、发改、规划、住建等部门参与的项目用地评估小组，对项目供地和用地规模进行科学评估，以节约、集约利用为准则，合理确定项目的供地和用地规模，提高项目投资强度，从土地供给源头上防范土地闲置。

1.2.2  建立科学的产业综合审查机制

建立和实行产业用地负面清单制度，明确国家或地区优先发展和限制发展的产业与技术目录。同时，按照科学发展的内涵，构建科学用地的绩效评价制度，对项目的投资规模、技术含量、行业前景、土地利用效率、土地出让价格等进行综合评估审查，形成项目供应门槛。在土地供应时，优先供地给高科技企业，对于高能耗、高污染的项目则减少或不予供地，确保具备技术含量、经济实力强和发展前景好的企业获得土地使用权，减少因企业资金不足、行业发展不景气等原因导致的土地闲置。

1.2.3  建立履约保证金制度

土地市场较活跃的地区可在土地出让阶段签订土地出让合同时，先由土地受让方按不低于地块出让价款20%的比例支付履约保证金，并将保证金存入政府与企业共同监管的账户。在土地开发利用阶段，对于按期动工建设的项目，企业可根据动工时间、投资进度，在政府的监管下，分期从账户中支取保证金，用于项目建设。对于不能按期动工建设而造成土地闲置的项目，政府可直接从履约保证金中收取法定土地闲置费用。

通过实行预付履约保证金，能在土地供给环节就采取有效措施防止和处置土地闲置的问题。据调查，上海市闵行区政府对新增工业用地和经营性用地就采取了履约保证金制度，根据项目动工、竣工等不同阶段采取履约退还或违约罚没的管理方式，防止土地闲置，取得了很好的效果[3]。实践证明，这种预付履约保证金的方式能有效地防止土地闲置，是值得推广借鉴的方式。

1.3  完善土地出让机制，避免“毛地”出让导致的国有土地闲置

1.3.1  保障充足资金，完成地块的征收补偿工作

对于新增建设用地，土地储备机构需按相关法律要求对村集体进行足额补偿，并进行农转用报批，完成全部土地征收工作后才将土地纳入政府储备范围。对于存量建设用地，土地储备机构需按相关政策法规，足额补偿土地权属主体后，再将土地纳入政府储备范围，减少政府征收补偿工作不到位而产生的土地闲置。

1.3.2  确保完成储备地块的地上建构筑物拆除和原产权证书注销工作

为了避免征地拆迁遗留问题，确保土地产权清晰，土地储备部门在完成征收补偿工作之后，应对宗地进行清表，拆除地上的建构筑物及其他需要迁移的地上地下附着设施，并平整好土地。

另外，土地上的房屋租户、产权纠纷、法律纠纷等都会导致土地出让后无法开发利用而成为闲置土地。因此，土地储备机构还应对地块可能存在的权属、经济纠纷等进行深入细致的前期调查，并在完全处理好纠纷、支付完补偿之后注销宗地的原产权证书，防止土地受让主体拿到土地之后不能进行正常的土地开发利用而引起土地闲置。

1.3.3  完成地块周边的基础设施配套建设

供电、供水、道路等配套设施是用地主体动工建设的基本条件，因此，在出让宗地之前必须完成“路通、水通、电通”，如此才符合“净地”的标准。土地储备机构必须在土地出让前完成宗地周边的基础设施配套等前期工程，防止土地出让后因未达到“净地”标准而闲置浪费。

2  土地利用环节中的闲置土地处置机制

2.1  建立国有闲置土地与土地储备联动处置机制

2.1.1  制定闲置土地收储的补偿机制

对于因市场变化而经营困难，主动要求政府收储土地的用地主体，土地储备机构需按政策对其减免相关税费，并进行常规的土地和建构筑物等方面的补偿。

2.1.2  建立闲置土地再利用的收益分成机制

如果政府重新挂牌公开出让收储的闲置土地，那么政府可在土地出让收益中提取一定比例的收益奖励给原闲置土地使用主体，以此来鼓励闲置土地使用主体主动尽快将闲置土地交给政府收储，加快闲置土地的盘活利用过程，提高闲置土地的配置效率。

2.1.3  探索建立物业返还的闲置土地储备机制

对于一些暂时遇到市场环境不佳、资金周转困难的使用主体而言，他们并不愿意在法定的闲置期内将闲置土地交给政府收储，而是倾向于等待困难转机之后再重新利用土地进行投资开发，这往往会使土地长期闲置。针对这种情况，地方政府可探索建立物业返还的收儲机制。土地储备机构在收储此类闲置土地时，可与土地使用主体协商，并在补偿协议中约定，在重新出让收储的土地时，将在原地块上返还一定比例的物业给闲置土地原使用主体使用，以帮助企业渡过发展难关。这种返还机制提高了政府收储闲置土地的可行性，加快了土地的盘活进程，也让闲置土地原使用主体获得更满意的解决方案，使双方实现共赢。

2.2  建立国有闲置土地与城市更新联动的处置机制

2.2.1  建立闲置土地合资入股、共同开发的土地整备模式

在推进城市更新的土地整备工作时，可把闲置土地纳入片区统一规划、统一整备、统一开发，允许闲置土地使用主体将闲置土地作价入股，以股份合作的方式，与城市更新机构或负责土地整理的企业一起推进闲置土地所在片区的土地整备工作，并参与分享闲置土地盘活后的收益，以提高闲置土地使用主体盘活土地的积极性。

2.2.2  通过调整城市更新片区规划来盘活闲置土地

由被市场淘汰的企业所引起的闲置工业用地，地方政府可以根据新的规划定位，将这些闲置工业用地纳入片区规划中，在与闲置土地原使用主体协商之后，将其规划进行调整，变更为商业、科研等用地。

同时，允许有意继续开发利用土地的闲置土地原使用主体，按照新的规划性质与国土部门签订补充协议，补交土地出让金，继续开发使用原来的土地。如果企业由于自身原因在新规划用途批准后2年内仍无法开发利用土地，那么政府将依法收回该土地的使用权。对于没有意愿再开发利用闲置用地的原使用主体，政府可先按照当时该宗地的土地出让收入返还其土地剩余使用年限的土地出让金，然后政府依法收回该宗地。

2.2.3  通过土地置换或物业返还的方式来盘活闲置土地

在城市片区更新统一规划之后，土地整备实施主体可以按照城市片区的更新规划，与闲置土地使用主体协商。在双方同意的情况下，闲置土地使用主体可以通过接受返还物业或土地置换的方式获得物业或其他宗地的使用权，土地整备实施主体则将闲置土地纳入片区更新，统一实施片区的土地整备，在推进城市更新中盘活闲置土地。据调查，福建省三明市明溪县通过土地置换方式，对利科生物、三老食品、如意纺织、典雅化工等小规模企业进行用地调整，提升了土地利用率[4]。明溪县通过这种方式累计已置换盘活了闲置土地1.3万m2，明显加快了闲置土地的处置进度，值得其他地区借鉴。

2.3  创新国有闲置土地的流转机制

2.3.1  制定闲置土地盘活奖励政策，激励土地使用主体流转闲置土地

在符合规划和不改变土地性质的前提下，引导企业结合地区产业发展态势将闲置土地流转再用于新兴产业等具有良好发展前景的产业，在助推地区产业发展的同时盘活闲置土地。对于依法流转的闲置土地，如果新的产业项目建设达到了地方政府约定的投资强度和税收要求，那么地方政府可对闲置土地新使用主体给予一定奖励。对于闲置土地原使用主体，政府则可减免其在闲置土地转让环节中的契税、土地增值税等相关税费，以鼓励闲置土地使用主体积极流转盘活闲置土地。

2.3.2  建立闲置土地转让“预告登记”制度

为了加快闲置土地的流转速度，地方政府可以建立闲置土地转让“预告登记”制度，即允许闲置土地转让，但在签订闲置土地转让协议之后的1年内，实行先投入再转让的“预告登记”制度。由预告登记的受让主体和原闲置土地使用主体向国土部门书面承诺，在1年内能让土地开发利用达到非闲置标准。如果1年内土地开发利用达到了非闲置的标准，预告登记转为正式登记。预告登记的受让主体凭土地转让协议和预告登记，到规划、建设等部门办理项目开发建设审批手续，闲置土地正式转让。否则，政府不再办理闲置土地使用权的转移登记，依法收回闲置土地。

通过实行“预告登记”制度能盘活闲置土地，也能避免土地流转后再闲置的问题。例如，为了盘活闲置资源，2018年8月，浙江省宁波市江北区对洪塘工业公司地块实行预告登记，2019年5月预告登记的受让主体领取了施工许可证，顺利解决了该地块的闲置问题[5]。

2.3.3  允许闲置土地有条件分割出让

在符合城市规划、产业规划的前提下，地方政府可允许闲置土地使用主体有条件分割出让面积较大的闲置土地，将不同的分割地块分别转让给不同的优质市场主体。但是地方政府必须根据自身的产业规划，对受让主体的土地开发利用情况严加监管，防止土地再次闲置。

3  创新监管环节中国有闲置土地的监管机制

3.1  完善国有闲置土地监管的法律体系

3.1.1  完善现行《闲置土地处置办法》

针对在闲置土地处置操作中存在的问题和难点，应细化相关规定，进一步明晰国有闲置土地的认定标准，提高地方政府监管闲置土地的效率。与此相对应，同步完善《土地管理法》《房地产管理法》等法律，形成闲置土地监管的法律体系，为地方政府监管闲置土地建立更有效的制度体系。

3.1.2  增强《闲置土地处置办法》的法律地位和效力

建议将完善后的《闲置土地处置办法》上升为法律，以提高该办法的震慑力和威严性，让建设用地使用主体能充分认识到闲置土地行为属于违法行为，需要承担相应的法律后果，从法律上约束建设用地使用主体闲置土地的行为，提高法律监管效力。

3.1.3  加强《闲置土地处置办法》实施落实的强制性机制

由于多年来我国存在闲置土地监管落实难的问题，建议增加闲置土地使用主体不按时履行或不履行政府依法依规作出处置决议的征罚办法，以强制闲置土地使用主体依法履行职责，提高土地闲置的违法违规成本和不履行监管决议的成本。

3.2  创建国有闲置土地的联合监管机制

3.2.1  建立部门联动的闲置土地查处机制

通过集体协商或制度建设进一步明确发改、国土、建设、规划、财政等部门在闲置土地处置过程中的职责，充分发挥各部门的作用，形成联动查处合力，提高闲置土地监管的能力和水平。

3.2.2  建立闲置土地监管的公众参与机制

国土部门可通过定期公布所有闲置土地的具体情况，包括閑置情况、再开发利用情况及被依法处置情况等，将每一宗国有闲置土地都置于公共监督之下。同时，向公众宣传闲置土地处置的法律法规，提高公众对闲置土地的认识，鼓励群众通过电话、网站、微信等方式监督和举报闲置土地，充分发挥公众对闲置土地的监督作用。

3.2.3  对金融机构普及闲置土地知识

对银行等金融机构普及闲置土地知识，让金融机构及时了解闲置土地监管的各项规定，增加金融机构对闲置土地的关注度，提高金融机构及时发现闲置土地的概率，并对闲置土地使用主体实行审慎贷款和核准融资政策，防止闲置土地产生债务难题，避免增加闲置土地的监管难度。

3.3  健全国有闲置土地的信息化监管机制

3.3.1  建立建设项目用地监管系统

为了实现土地利用的动态监管，建议对每一宗建设项目用地的利用情况建立一个跟踪监管的资料信息档案，将宗地说明、现场照片、用地类型、用地规模、投资强度、容积率及建设进展情况等信息录入系统，以利于实施实时、动态监管。

3.3.2  建立建设项目用地信息化动态监察系统

为了及时发现闲置土地，建议对建设项目用地利用情况开展常态化高分辨航空遥感动态监管，实行从闲置问题发现、纠正到处置的全过程信息化管理。

3.3.3  构建多途径的综合监管体系

为了综合发挥各方监管的力量，建议利用网络、数据管理等平台将遥感技术、地理信息系统技术等现代信息化监管方式与巡察、检查、举报、信访等传统监管方法相结合，对闲置土地展开多途径监督，以提高闲置土地的监管效率。

参考文献：

[1]冯彪.中国地均GDP不到欧美1/4国土部定下5年新增建设用地3256万亩硬约束[EB/OL].[2016-04-15]http：//finance.ifeng.com/a/20160415/14323848_0.shtml.

[2]杨秀琴.中国建设用地节约集约利用研究[M].广州：广东经济出版社，2017.

[3]上海市政府.闵行区：多管齐下、部门联动，推进闲置土地处置工作[EB/OL].[2015-11-18].http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2315/nw15343/u21aw1078704.html.

[4]明溪县政府办.明溪县大力实施“腾笼换鸟”盘活闲置土地厂房[EB/OL].[2018-06-06].http：//www.sm.gov.cn/zw/zwxx/xjdt/201806/t20180606_1149541.html.

[5]朱军备.激活土地二级市场 宁波缘何走在全国前列[EB/OL].[2019-11-06].http：//finance.eastmoney.com/a/201911061283005367.html.

（编辑：季  鑫）