湄潭县土地政策创新与减贫效果研究

张羽佳

[摘 要] 打好脱贫攻坚战是近些年中央的一项工作重点，我国的脱贫工作已从经济扶贫转变为多种扶贫方式相结合。贵州省湄潭县通过“增人不增地、减人不减地”、土地整治、农村集体经营性建设用地入市等土地政策，并结合自身特色产业促进农业经济快速发展，成功退出国家贫困县行列。本文拟对湄潭县实施的土地政策进行分析，为其他不发达地区提供脱贫经验。

[关键词] 土地政策;减贫;湄潭县

[中图分类号] F301.2;F323.8 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2020）08-57-2

2020年中央一号文件提出了脱贫攻坚的重大任务。湄潭县位于经济落后、贫困难度大且地区广的贵州省，没有深厚的工业基础和良好的地理位置，加之少数民族人口众多等问题，使得湄潭县作为一个国家贫困县长期处于经济发展迟缓状态。对于西部不发达地区，农业发展是唯一能带动经济发展的武器，而土地与农业、农民都有着密不可分的关系。从1987年起，经过几轮重大的土地改革，湄潭县逐步发展成为全国闻名的土地改革试验区，并于2018年9月正式退出国家贫困县名单，经济得以迅速发展。其土地改革经验对于贫困地区的脱贫和发展具有示范作用。

1 湄潭县土地政策创新做法

1.1 “增人不增地、减人不减地”

湄潭县从1980年开始实行家庭承包责任制，激发了农民生产意愿，农业得到了快速发展。然而，随着人口增长，每隔几年需进行一次土地调整，使得农民无法获得确确实实的土地承包权，总体土地收益降低[1]。因此，湄潭县结合自身的地域、经济特点，探索出了“增人不增地、减人不减地”的做法。具体来说，在个体家庭承包的期限内，其家庭成员平均享有所承包的土地份额，因新生、死亡或娶妻等原因造成的个体家庭成员变动并不会影响承包地面积;女儿外嫁而户口未迁出原家庭，也未在新居住地获取承包地的情况，仍然属于原家庭成员并平均享有原家庭的土地份额。通过实施“增人不增地、减人不减地”制度，个体农民与土地的承包关系得以稳固，不因人口增减等人为因素和优劣土地等自然因素而反复对个体承包的土地进行调整，对于构建人与人、人与地之间长期稳定的关系以及土地的合理利用、农业发展具有积极作用。1993年至今，国家先后出台了一系列文件、法律和法规，将这一政策正规化、制度化。

1.2 土地整治

湄潭县属于喀斯特地貌，土地细碎化严重，土地质量也不高。为提高农田机械化率，同时为了保护生态环境，实现生态环境和经济发展共同发展的目标，湄潭县开展了强有力的土地整治工作，重点是高标准农田建设。

高标准农田建设的具体操作如下。一是严格标准，统筹协调推进建设。在统一规划的基础上，明确各级各部门的职责，在实施过程中让平坦区域基本达到渠相通、路相连，具备防洪防涝功能，基本实现园林化;坡耕地区域达到防涝防洪功能，基本实现梯田化。同时，全面推进作物秸秆综合利用，加强有机肥的应用，提升土壤肥力。二是加强宣传，发挥农民主体作用。主要采取集中讨论、家庭推广、信息传播的形式，做好每个家庭的思想宣传工作，最大限度地争取农民群体的理解和支持。三是配套实施，突显项目建设效益。整合水利设施、生产技术等资源，打破原始自然边界，使土地平整，合理安排灌溉和排水渠道，从而增加耕地总面积。

1.3 农村宅基地改革

2017年12月，湄潭县开始进行宅基地制度改革工作。近年来，湄潭县在探索盘活闲置农村宅基地的路径和方法，取得了一定成效，主要做法如下：一是收回闲置宅基地，解决一户多宅问题;二是分置闲置宅基地，增加农民财产收入;三是腾退闲置宅基地，盘活存量集体建设用地[2]。湄潭县的做法加强了村集体对宅基地的掌控和治理能力，解决了超标准占用宅基地、一户多宅、非集体成员占用等历史遗留问题，推进了宅基地“三权分置”改革。此外，湄潭县先后出台了《湄潭县宅基地制度改革试点实施方案》《农村宅基地管理暂行办法》《湄潭县宅基地腾退及节余建设用地使用办法》《湄潭县农村宅基地有偿使用管理暂行办法》等文件，促进宅基地改革工作顺利进行。

1.4 农村集体经营性建设用地入市

2015年，湄潭县成为全国新一轮农村改革试验区中農村集体经营性建设用地入市的第一批试点地区，并于8月27日，通过拍卖的方式使位于湄潭县茅坪镇面积为3 332 m2的集体土地得以卖出，成功开启湄潭县集体经营性建设用地入市改革工作篇章。

2016年，湄潭县探索确立了定组织明主体、定地块明权属、定途径明方式、定平台明市场及定比例明分配的改革路径，为集体经营性建设用地入市中关于如何确定入市主体、入市途径以及入市土地收益分配等问题提供了宝贵经验，“五定五明”的做法也被中央采纳，并写入文件进行全国推广[3]。

2017年，基于实际发展情况，湄潭县率先创新性地提出综合类集体经营性建设用地分割登记入市路径。即在保障农民居住权利和财产权利的前提下，对农民宅基地中实际运用于商服、工矿仓储等经营性用途的部分，进行分割登记，赋予其出让、出租、入股、抵押和担保的权利。并通过了《湄潭县综合类集体建设用地分割登记入市工作方案》（湄党办发〔2017〕76号）。当年10月，兴隆镇刘某通过股份经济合作社提出申请，分割多余宅基地给同镇村民，完成了全国第一宗宅基地分割案例[4]。

2 湄潭县通过土地政策创新促进减贫的对策

湄潭县通过土地政策创新而实现的减贫成效主要包括3个方面。

2.1 整合优化土地资源

“增人不增地、减人不减地”解决了人与人、人与地之间的权属关系，为稳定长久的农业发展提供了前提，土地整治在保护耕地的基础上对贫瘠的土地资源进行优化整合，极大地提高了农业机械化率和667 m2平均产出量。通过这些政策措施，使得贫困地区农田基础设施条件得到改善，从而改善村民农业生产和生活条件，为之后的农业产业化、工业化发展打下良好基础。

2.2 增加农民财产性收入

宅基地改革促使农户有保障地自愿退出闲置宅基地，并直接获取经济收入。农村集体经营性建设用地入市促使集体所有土地权属清晰，农民作为集体组织的一员，通过入市可直接获取收入。此外，集体组织将集体收入折成股份进行投资，农民还可以获得长期的增值收益。

2.3 发展特色农业

湄潭县是贵州省茶产业第一县、全国重点产茶县。通过做大做强茶叶，建设中华茶叶博览园，湄潭县实现了农业产业化发展，同时带动了乡村旅游业发展。而乡村旅游的大力发展不但增加了当地农民的整体收入，还带来了新的就业岗位。例如，作为贵州省第一批乡村旅游示范村，通过农村集体经营性建设用地入市后形成的龙凤村万花源农旅一体项目，获得国家发改委推广。2019年，湄潭县接待游客543.9万人（次），比2018年增长26.3%;完成旅游收入48.1亿元，比2018年增長41.2%[5]。

3 结语

近40年来，作为农村土地改革试验区，以改革促进发展，湄潭县经济和社会发展都实现了质的飞跃。2018年，湄潭县贫困发生率下降至1.79%，并退出了国家贫困县行列。2019年，湄潭县完成地区生产总值122亿元，全面小康实现程度达97%。湄潭县的经验说明，贫困地区在进行脱贫攻坚任务时应注重土地改革，充分激活和利用好土地资源，同时把重点放在农业上，结合当地特色农业，做大做强农业，走农业带动工业发展促进减贫的道路。

参考文献

[1]邵夏珍.“增人不增地、减人不减地”试验与农村转型：黔省500农户样本[J].改革，2014（12）：71-80.

[2]陶通艾，王家乾.湄潭“收、分、腾、转”四步盘活闲置宅基地[J].农村经营管理，2019（11）：12-13.

[3]刘志超，强海洋，白天政.贵州湄潭：以“五定”方式探索“入市”新路径[J].经验交流，2018（9）：56-57.

[4]陶通艾，王家乾.湄潭成功分割全国首例宅基地登记为集体经营性建设用地[EB/OL].（2017-12-27）[2020-02-02].http：//gzmt.gog.cn/system/2017/12/27/016317024.shtml.

[5]湄潭县人民政府.湄潭县2020年政府工作报告[EB/OL].（2020-01-14）[2020-02-02].http：//www.meitan.gov.cn/zwgk/zfgzbg/202001/t20200114_43057980.html.