上海社区防控疫情的有效实践

何海兵

[摘 要]新冠肺炎疫情是对我国治理体系和治理能力的一次大考，也是对上海这些年来坚持创新社会治理加强基层建设实践的检验。上海各个社区通过“强办法”“硬办法”“严办法”“好办法”“暖办法”，以绣花般的精细和韧性，织起一张防疫安全网，使社区成为疫情防控的坚强堡垒。在这次疫情防控中，也暴露出上海基层治理体系和治理能力方面的一些短板，需要进一步夯实治理基础，提高有效应对突发公共事件的能力。

[关键词]防控;疫情;上海;社区;基层治理

习近平总书记明确指出：“社区是疫情联防联控、群防群控的关键防线，要推动防控资源和力量下沉，把社区这道防线守严守牢。”①“抗击疫情有两个阵地，一个是医院救死扶伤阵地，一个是社区防控阵地。坚持不懈做好疫情防控工作关键靠社区。”②社区防控工作事关国家抗“疫”大局，事关人民切身利益。国务院也发出了《关于加强新型冠状病毒感染肺炎疫情社区防控工作的通知》，将社区作为疫情防控的主要阵地。上海市委、市政府坚决贯彻落实习近平总书记重要讲话和中央决策部署精神，出台了《本市居民区（村）疫情防控管理操作导则》，坚持关口前移、源头把控，使社区成为疫情防控的坚强堡垒。

一、上海社区在防疫中的做法和成效

上海作为一座有着2400多万人口的超大城市，防控新冠疫情的压力异常严峻。上海各个社区通过辛勤奋战，以绣花般的精细和韧性，织起一张防疫安全网。

1.用“强办法”做好指挥协调

1月27日，习近平作出重要指示强调，各级党组织和广大党员干部必须团结带领广大人民群众坚决贯彻落实党中央决策部署，让党旗在防控疫情斗争第一线高高飘扬。他要求各级党委要科学判断形势、精准把握疫情，统一领导、统一指挥、统一行动。上海已经构建了市、区、街镇、居村四级联动体系。市委总揽全局、协调各方，加强总体谋划、宏观指导、督促检查;区委是“一线指挥部”，履行第一责任，负责整体布局、指挥协调;街镇党（工）委是“龙头”，履行直接责任，负责统筹推进、抓好落实;居村等基层党组织是“战斗堡垒”，履行具体责任，负责组织动员、服务管理。上海在社区防疫中，依托以居民区党组织为核心，居委会为主导，业委会、物业公司、社区民警、志愿者等共同参与的社区治理格局，建立了楼组、小区、片区上下贯通的组织体系，实现防控任务分片包块、责任到楼、联系到户、落实到人。

2.用“硬办法”做好人员管理

人员管理是社区防疫工作的重中之重，是最大的难点，也是硬任务，必须采取“硬核”办法，做到人员管理全覆盖、无遗漏。为此，2月7日上海市人大常委会通过《上海市人民代表大会常务委员会关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》，《决定》第十一条规定：“个人有隐瞒病史、重点地区旅行史、与患者或疑似患者接触史、逃避隔离医学观察等行为，除依法严格追究相应法律责任外，有关部门还应当按照国家和本市规定，将其失信信息向本市公共信用信息平台归集，并依法采取惩戒措施。”③市信用办专门印发配套细则《关于做好疫情防控期间信用管理和服务工作的通知》，明确要求归集四类失信信息，并推动长三角区域范围内信息共享。同时，市发展改革委、市公安局经过共同研究，明确根据疫情防控需要，将与疫情相关数据由市公安局直接向市公共信用信息服务平台推送。除了法律手段，上海社区还各有高招。浦东新区德馨居民区采取了“挂图作战”的办法。德馨居民区位于浦东川沙新镇西北角，靠近华夏高架路，一直是外来人员密集区域，目前居民区共1700户，本地户籍1258人，外来人员2285人。面对这一挑战，德馨居民区党总支制作了一张涵盖四个小区的全覆盖排摸情况表，结合实有人口变动情况表，形成一张实时更新的“作战图”，将有关动态变化信息及时更新，做到一图在墙、一网打尽、一目了然，全方位、全覆盖织牢织密防控网。④惠南镇园中社区在宝业万华城小区试行“小区居民电子出入卡”，受到居民点赞。有了电子出入卡后，居民不需要再携带纸质版的临时通行证，只要用手机扫码就可以验证身份。与此同时，办理电子出入卡，通过后台直接将数据导入系统，有效减轻了人工登记的压力。北蔡镇推出“智能门磁”，智能门磁的原理是通过物理磁吸的开合，全天候监测开关门状态，实时掌握居家隔离人员开门情况。智能门磁的使用大大提高了基层工作效率，既减少了人力投入，又减少了工作人员与隔离人员的近距离接触。

3.用“严办法”做好空间管理

为了防疫，社区实行封闭管理。对有围墙、有物业的住宅小区，有条件的要做到“一小区一出入口”;对有围墙、无物业的住宅小区，街镇组织力量负责出入口执勤;对无围墙的住宅小区，要加强道口把控。⑤浦东新区唐镇充分发挥已建成的“雪亮工程”和“智慧小区”视频平台，将全镇辖区范围内已安装的100余个公共视频有效利用起来，以“一键模式”实现24小时对小区和村道出入口的防疫情况进行全天候监督。每天3个时段视频巡查，发现问题落实整改，对整改效果落实视频回查，每天还有一张视频巡查成绩单。这样不仅节约了人力，加强了考核整改力度，还能第一时间通知提醒值守人员到岗到位、规范操作并劝散聚集群众，提升了立体化防控疫情能力和水平。联洋年华小区还推出了一款防控神器——机器人“金宝宝”。 “金宝宝”的两只耳朵、颈部安装了4个摄像头，可以360度呈现小区内情况，巡逻录像会被保存15天。“金宝宝”会一边循环播报防控疫情提示语，一边巡逻;每到一幢居民楼的楼道处，会旋转一圈，就可以让安保人员看到居民楼周边实况。小区入口人车进出状况、安保人员落实人员信息登记等防疫措施的情况，“金宝宝”都可以进行实时在线直播。

4.用“好辦法”做好群众动员

社区防疫是一场人民战“疫”，必须充分发动人民群众。没有人民群众的参与、支持和配合，这场战“疫”很难获胜。首先，要做好社区防疫的宣传工作，充分利用各种载体和形式，广泛宣传疫情防控和家庭聚集性疫情防护知识，回应群众关注，解疑释惑，引导居民正确认识疫情;倡导居民“无事不出门、不串门、不聚会”，严格遵守在公共场所佩戴口罩的规定，提高自我防护意识。奉贤区南桥镇居民还创作了“九不歌”的防疫顺口溜：一不轻视不随意，二不隐瞒不乱跑，三不恐惧不慌张，四不折腾不乱防，五不赴宴不摆酒，六不串门不扎堆，七不脏乱不怕烦，八不添乱不懒散，九不造谣不信谣。其次，党员干部要发挥带头示范作用。社区人手不足，各街镇采取了机关干部“下沉”社区的做法。闵行区江川路街道试点开展居民区第二书记责任制，通过择优筛选、精心匹配，派遣机关24名优秀党员作为居民区党（总）支第二书记，到工作量较大的居民区报到。作为居民区书记的帮手和递补，第二书记将在书记的带教下开展居民区工作，在书记轮休或者不在岗时，全面主持居民区工作，担负起第一责任人职责。同时，从报到之日起，第二书记暂不承担原岗位工作，按照居民区的作息时间，全身心投入居民区疫情防控工作。再次，招募志愿者服务队伍。嘉定区外冈镇的自治品牌项目“老大人”在此次防疫中发挥了重要作用。比如，杏花社区区域分散，但防疫工作得到了居民大力的支持与密切配合。从原来没有物业管理的别墅小区，到现在70%的业主积极参与防控，防控志愿者达到67名，所有小区实行全封闭，24小时值守。由“老大人”牵头安排分班、值守，及时向社区汇报返沪人员。除了居民，还有大量驻区单位的在职党员积极到社区担任志愿者。

5.用“暖办法”做好服务保障

社区防疫需要“空间隔离”，但不能造成“心理隔离”，也就是说疫情防控要严，但不代表没有人情味。社区要一手抓疫情防控，一手抓居民基本生活保障。疫情发生以来，长宁区各居民区充分发挥党员、志愿者和骨干的作用，加强与隔离观察对象的联系沟通，为居家隔离家庭做好日常生活保障和心理疏导，为社区内困难老人、残疾人、重大病患者和低保特困户等特殊群体提供帮扶服务。今年1月至今，长宁区共计发放各类社会救助资金2947.1万元，惠及3.18万人次。浦东新区高行镇开发出“房态图”2.0升级版——电子化“数字门牌”，居民足不出户，只要动动手指就能查询、上报、反映与疫情相关信息和服务求助等。电子化“数字门牌”实现了手机、电脑、墙面、书面四种模式的随意切换。华高二居党总支书记黄静华表示，通过纳入独居老人、重点关注对象、党员结对、志愿骨干、楼组长等布点标识，及时更新和完善小区及居民的信息资料，提供预警提醒等功能，实现了居民区的智慧化管理。很多社区干部临时变身“外卖小哥”，为隔离居民和有需要的居民等把生活物资送上门。

如同2003年防控“非典”一样，上海社区在此次防疫工作中经受了考验，治理能力明显提升。一是基层党组织的组织力进一步增强。社区党组织在疫情面前迅速行动起来，广泛动员党员和群众，协调业委会、物业公司、社区民警等力量，整合社区人、财、物资源，在很短的时间内全面投入到艰巨的防疫工作中。二是社会协同的力度进一步提升。上海着力打造共建共治共享的社会治理格局，在这次社区防疫中也得到充分体现。企事业单位与社区的互动越来越多，单位的参与程度大幅提升。一些单位为社区捐款、捐口罩等物资，一些科技企业为社区开发防疫小程序等。比如，上海田野农副产品配送服务有限公司与周浦镇周源社区和海棠名苑居民区均为党建联建单位，该公司了解到周源社区下辖的5个居委有42户来自重点地区的居家隔离家庭，海棠名苑有多家重点地区居家隔离家庭后，公司提出免费为这些家庭提供大米、食用油和蔬菜。⑥三是社区共同体意识进一步提高。防疫工作不仅增进了社区与居民的互动，而且增强了居民的社区意识。很多居民工作忙碌不太关心社区，社区意识不强，由于防疫而与社区建立了连接关系。

上海市在这次社区防疫工作中的经验可以归纳为以下几点：

一是党建引领。社区防疫工作做得好不好，关键在于基层党组织作用的发挥。这是上海一贯以来的重要经验，即把加强党的基层建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，把基层党建和基层治理结合起来。党建工作不是空转、虚转，重点要落在“实”字上，确保组织有活力、党员起作用、群众得实惠。

二是重心下沉。社会治理的重心和落脚点在基层，疫情防控的重点和难点也在基层。习近平总书记视察上海时指出，“社区是城市治理的‘最后一公里，是党委和政府联系群众、服务群众的神经末梢。”上海坚持重心下移、力量下沉、配置加强，不断拓展、提升“家门口服务”，更多、更好、更彻底地解决群众办事的“最后一公里”问题，从而让人民群众拥有更多获得感、幸福感、安全感。

三是自治共治。重心下沉，目的是要激活末梢，激活社区活力，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社区治理共同体。上海在社会治理创新中坚持自治共治，将自上而下和自下而上结合起来。社区防疫工作，如果没有居民群众的参与，就不会是人民战“疫”，也很难取得胜利。除了居民参与，社区防疫需要政府力量、市场力量、社会力量协同作战，发挥共治的作用。在疫情面前，没有人能置身事外，没有人是一座孤岛。

四是法治保障。上海创造性地开展立法工作，率先通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》，这为确保中央和市委关于疫情重大部署落实落地，打好上海疫情防控阻击战提供了及时有效的法治支撑。有了这个《决定》，上海开展防控疫情工作底气更足，执法者腰杆更硬。居民区党组织书记反映，在搜集居民的相关疫情防控信息时，有居民质疑居委会凭什么这么做，往往不愿如实告知。现在有了这个《决定》，工作就好做多了。

五是科技支撑。党的十九届四中全会提出社会治理要科技支撑，上海这次社区防疫也是一场智慧战“疫”，大数据、AI成为社区一线战“疫”好帮手。疫情来袭，口罩作为重要的防疫物资牵动每个社区居民的心。为了减少人员密集，避免交叉感染，上海不少小区纷纷创新预约登记方式，通过电话、短信、微信、小程序等“不见面”预约方式，让居民不出家门就能做好口罩购买的预约登记。上海宝山“社区通”作为基层治理的互联网基建设施，全区453个居委、103个村全部上线，66.6万余名居村民实名加入，覆盖49万余户家庭，短时间内就在全区范围内推出了“口罩预约”的功能。⑦

二、上海社区防疫存在的几个问题

在这次疫情防控工作中，也暴露出上海社区治理体系和治理能力方面存在的一些短板，社区层面存在的主要问题有以下几个方面：

1.社区得到的支持力度不够

在突发的公共卫生事件面前，社区的力量和资源显然是不足的，需要各方面的支持和援助。防疫工作的布置既要对社区提要求，还要给予其足够的保障，而不是完全让社区自己解决。比如人员队伍方面，虽然街镇采取了机关干部下沉的做法，但是有的街镇并没有真正落实到位，仅仅建立了一个联系机制，机关干部也仅仅是每天到社区打个卡，没有像江川路街道那样真正把机关干部充实到社区防疫队伍当中去。有关政策的出台更需要听取社区的意见，比如口罩预约登记工作，社区还不知道相关内容，媒体就已经公开发布了，很多居民就打电话询问社区居委会，导致居委会工作很被动，还有居民投诉居委会，让居委会感到很委屈。

2.社区动员程度不够

社區防疫是人民战“疫”，需要居民参与，而不是居委会包办一切。在社区宣传动员上，全市的不平衡状况特别明显，重视自治能力建设的社区，就比较容易招募志愿者，而有些自治基础弱的社区甚至出现招募志愿者零响应的现象。而对于在家的在职居民，由于平时缺乏社区公共价值的引导，此时也难以动员出来。传统的路径依赖导致居委会单打独斗，显然力不从心，还招致很多指责之声。

3.社会组织作用发挥不够

社区防疫需要社会协同，这次企事业单位参与的程度提升了，但是平时在社区治理中非常活跃的社会组织此时似乎消失了。社会组织在社区防疫工作中边缘化了，成了不需要的角色。虽然有些社会组织认识到了问题和挑战，想有所作为，不甘被冷落，但却苦于没有参与的途径和渠道，自身也缺乏足够的资源。

三、夯实治理基础，有效应对突发公共事件的建议

习近平总书记指出，“针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实。”基层是国家治理的基础，基础不牢，地动山摇。因此，要着力提升基层社会治理体系和治理能力的现代化。

1.进一步加强基层党组织建设

上海社区防疫经验再次证明，基层党组织强不强，关系到社区发展，关系到社会稳定，关系到居民的美好生活。习近平总书记强调要“充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用”。因此，要进一步赋能基层党组织，加快推进带头人队伍建设，提高基层党组织统筹协调社会治理资源、服务群众的能力。作为社区的党组织，要增强整体思维和系统思维，强化党建引领自治共治德治法治的能力。要把突发公共事件纳入社区治理范畴，做好平时常态社区治理的基础性工作。要把社区全体居民纳入社区治理对象，逐步引导居民成为社区治理的主体，从而推进社区共同体建设。

2.进一步优化社区治理结构

作为上海创新社会治理的成果，目前上海已经建立了5万名专业化的社区工作者队伍。这支队伍在这次社区防疫中发挥了主力军的作用，他们的功劳应当给予充分肯定。不过，不能因为这支队伍的建立而理所当然地强化居委会的行政化色彩。如果让社区工作者仅仅对上负责，忙于完成上面各条线各种各样的考核任务，那么自然会导致社区工作日常时期疏于联系居民群众，乃至不会做群众工作。因此，需要进一步优化社区治理结构，采取专职+兼职的方式，改变社区居委会全部由社区工作者构成的情况。

3.进一步推动社会组织发展

此次社区防疫，一些机关干部认为政府的力量足够强大，不需要社会组织了，购买服务的主体已经多元化了，社会组织也没有什么优势。这是对社会组织的错误认识。社会组织的发展，有利于社会活力的激发，有利于社会体系的重组，有利于社会共识的凝聚。因此，要着重弘扬社会组织的使命感，推动社区的专业化社会组织的发展。

注释：

①①《习近平在北京市调研指导新型冠状病毒肺炎疫情防控工作时强调：以更坚定的信心更顽强的意志更果断的措施坚决打赢疫情防控的人民战争总体战阻击战》，《人民日报》2020年2月11日，第1版。

②《在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时的讲话》，2020年3月31日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2020-03/31/c_1125794013.htm.

③《上海市人民代表大会常务委员会公告第30号》，2020年2月7日， http：//www.spcsc.sh.cn/n1939/n1944/n1946/n2029/u1ai205288.html.

④王志彦：《当疫情防控遇见返沪高峰，上海一小区“挂图作战”，“七色旗”标出1700户居民》，2020年2月9日，https：//www.jfdaily.com/news/detail？id=208893.

⑤《本市居民区（村）疫情防控管理操作导则》，2020年2月17日， http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw32419/nw48516/nw48545/nw48607/u26aw63840.html.

⑥沈馨艺：《你们安心在家，我们就在身边》，2020年2月6日， http：//www.pdtimes.com.cn/html/2020-02/06/content_2_1.htm.

⑦葛俊俊，董志雯：《疫苗研发、AI+社区、一网统管……智慧战“疫”拼出“上海速度”》，2020年2月24日，http：//sh.people.com.cn/n2/2020/0224/c134768-33821913.html.

（作者系中共上海市委黨校现代社区发展研究中心主任、教授）

（责任编辑 矫海霞）