以制度建设推动社会治理创新

张术霞

[摘 要]当下，我国正面临社会结构转型、社会矛盾与问题交织叠加、社会需求升级、移动互联网迅猛发展等复杂形势，社会治理面临严峻考验。党的十九届四中全会提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，为依靠制度建设推动社会治理创新提供了遵循。新形势下，迫切需要加强正确处理人民内部矛盾、社会安防控、公共安全、基层协同治理、国家安全保障等方面的社会治理制度的建设，将制度优势转化为治理效能，运用制度威力应对风险挑战的冲击。

[关键词]制度建设;社会治理;创新

社会治理是国家治理的重要组成部分。党的十九届四中全会提出：“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全。”①将社会治理制度纳入中国特色社会主义制度建设轨道，从制度的高度，为新时代加强和创新社会治理指明了方向。

一、加强社会治理制度建设的现实意义

首先，加强社会治理制度建设，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的制度安排。党的十九届四中全会围绕完善国家制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，部署了13个方面的重点任务，其中之一就是坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。这充分说明社会治理制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分。完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要工作，就是完善社会治理制度、推进社会治理体系和治理能力的现代化。

其次，加强社会治理制度体系建设，是适应主要矛盾变化的必然要求。党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”②社会主要矛盾的变化是关系党和国家事业全局的变化，是加强社会治理制度建设的现实依据和理论支撑。新时代人民对美好生活的需要在日益增长，参与社会事务的意愿不断增强，社会治理的参与度也越来越高。迫切需要加强多元主体协同治理的社会治理制度建设，引导社会各方力量有序参与，加快形成“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”③，来满足人民日益增长的需求，不断提升人民群众的获得感、幸福感和安全感。

二、加强和创新社会治理的制度性要求

新中国成立以来，我们党不断加强社会管理、推进社会治理创新，取得巨大成就。社会治理制度经历了由加强社会管理、推进社会管理体制创新，到改进社会治理方式、创新社会治理体制，再到完善社会治理制度的逐步深化。一路走来，渐入佳境，为构建系统完备、科学规范、运行有效的社会治理制度体系奠定了坚实基础，为完善符合中国国情的中国特色社会主义制度体系提供了制度支撑。但是，也要看到，当前的社会治理制度体系并不健全，难以应对社会结构深刻转型、社会矛盾与问题交织叠加、社会需求转型升级、移动互联网迅猛发展等带来的风险挑战。新时代迫切需要加强社会治理制度体系建设，以制度威力应对各种风险挑战的冲击。

1.社会结构深刻转型，需要制度性协同

一是利益分配结构。随着经济社会的深入发展，社会分工的细化，整个社会的分配方式逐步变得多元、多样，区域分配、行业分配、社会保障性分配、按劳动成果分配、按生产要素分配等多种分配方式纵横交织，使利益关系复杂化和收入差距扩大化。基尼系数是衡量居民收入差距的国际通用指标，国际上普遍将数值0.4作为警戒线，超过0.4说明收入差距较大④。根据国家统计局公布的《中国住户调查年鉴》，2010-2018年我国居民收入基尼系数分别是0.481、0.477、0.474、0.473、0.469、0.462、0.465、0.467、0.474，都高于0.4。收入差距較大，容易引发低收入群体对社会的不满，不利于社会的和谐稳定。有效整合多元化的利益群体、促进利益分配的公平公正，需要与之相适应的社会治理制度加以规范。

二是阶层结构。不同的社会阶层由于经济收入、社会地位、教育程度、职业分工等的不同，造成了在社会声望、思想观念、价值观等方面的差异，使各阶层之间缺乏普遍认同的公共价值观，在很多事情上难以达成共识。协调阶层关系、化解阶层矛盾、畅通阶层间的流动渠道⑤，都迫切需要有效的社会治理制度予以保障。

三是城乡结构。近年来，中国的城镇化率持续增长，我国城镇化率已经从1949年的10.64%⑥增长到2019年的60.6%⑦，人口规模也从3949万人⑧增长到现在的84843万人⑨，打破了城乡二元结构。大量农村人口涌入城市，不仅让农村的“空心化”问题、“留守”问题等日益突出，也给城市带来许多问题，比如因城镇扩张带来的征地拆迁问题、农村人口及其子女的城市生活融入问题、外来人口管理难问题等，让社会治理变得复杂化。

此外，家庭结构、社会心理结构等，都在经历急剧而复杂的变化，使当前的社会治理面临严峻考验。急需一套系统完备、科学规范、运行高效的社会治理制度与之相适应。以科学有效的社会治理制度，助推社会结构成功转型。

2.社会矛盾问题交织叠加，需要制度性调处

党的十九届四中全会指出：“新中国成立七十年来，我们党领导人民创造了世所罕见的经济快速发展奇迹。”⑩这主要是指，我国用几十年时间走完了发达国家几百年走过的工业化进程，跃居世界第二大经济体。我国经济发展取得的成绩举世惊叹，但随着经济的快速发展，各种社会矛盾和问题也集中呈现出来。比如医患矛盾、劳资矛盾、干群矛盾等，涉及经济、政治、社会、文化等各个方面，既有历史遗留矛盾，也有随着社会的不断发展出现的新矛盾、新问题。新、旧矛盾和问题纵横交织，极易产生连锁反应和叠加效应，加大社会治理的难度。因此，新时代化解社会矛盾、处理社会问题，应更加注重社会治理制度建设，充分发挥制度在调处社会矛盾、解决社会问题中的关键作用。

3.社会需求转型升级，需要制度性满足

随着经济社会快速发展，人民生活水平日益提高，社会需求转型升级，引发了更多的民生问题，加重了社会治理的任务。社会需求转型升级主要体现在：需求种类多样化和需求标准升级化。需求种类多样化，主要是指除了物质文化生活需求外，人民对民主、法治、公平、正义、安全等方面的需求越来越多。需求标准升级化，是指现在人们的需求开始由注重量的积累向注重质的提高转变、由生存型向公平型转变，并且随着社会不断进步，人们的需求标准仍在逐步提升。比如，现在人们对住房的需求，不再是有没有房子住的问题，而是要住面积更大、位置更好的房子。而且，现在人们的需求层次急剧分化，有的需求很个性化，有的需求很小众化，单靠某个主体难以满足人们日益增长的社会需求，必须推进多元主体协同共治的社会治理制度建设，凝聚各方力量，来满足不同的社会需求。

4.移动互联网迅猛发展，需要制度性规范

截至2019年6月，我国网民规模达8.54亿，手机网民规模达8.47亿。互联网的快速发展，给人们的生活带来极大便利的同时，也增加了社会治理的风险。一是网络安全问题。比如“暗网”已沦为暴力、毒品、色情、诈骗等的黑色空间。二是网络谣言大肆传播。比如今年关于新型冠状病毒的各种谣言通过网络大肆传播等。如果政府和主流媒体不及时进行澄清辟谣，极易扰乱正常的社会秩序。三是各种思想观念、意识形态在网络上相互交锋、碰撞、传播，给主流核心价值观带来一定冲击。种种网络乱象对社会治理产生不良影响。新时代加强和创新社会治理，需要进一步加强网络治理相关制度建设，营造风清气正的网络空间，为互联网经济健康发展提供制度保障。

三、加强社会治理制度建设的总体思路

社会治理创新关键是制度的创新。加强社会治理制度体系建设，必须从维护广大人民根本利益的制度入手。

1.完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制

正確处理人民内部矛盾是保持社会和谐稳定的基础。一是完善信访制度，进一步畅通公众诉求表达渠道。在这方面，全国已经有很多创新性的做法，比如陕西、山东推行的信访陪访员制度。二是健全行政、司法、人民调解相互联动的体制机制，学习和推广“枫桥经验”，努力将矛盾化解在基层。例如，江苏南通通过建立社会矛盾纠纷大调解机制，创新“诉调”“公调”“检调”“访调”等对接机制， 从市、县、乡、村到村民小组，建立6级调解工作网格，实现了人民调解、行政调解、司法调解的联动协作，将绝大部分矛盾化解在基层。还有浙江2019年推出的“最多跑一地”策略、上海青浦区推行的“一站两中心”建设等，都是通过矛盾化解机制的创新，将多数矛盾化解在基层，极大提升了社会治理的效能。但各地区很多创新性的做法具有分散化、碎片化等特点，无法向全国推广，需要进一步加强制度的顶层设计，把这些碎片化的做法加以有效整合，形成可复制可推广的经验。三是健全社会公平正义法治保障制度。在化解矛盾、解决纠纷、平衡利益等关键环节上，始终要以人民为中心，通过公平正义的法定程序来保障好人民利益、维护好人民权利，切实让人民群众感受到公平正义。

2.完善社会治安防控体系

社会治安防控是社会治理的重要领域之一。加强社会治安防控对维护社会和谐稳定至关重要。一是加强全方位、立体化的公共安全防控网络体系建设，充分运用先进科技手段，比如大数据、云计算、物联网、人工智能等，推进社会治安防控网络的专业化、信息化、智能化，大力提升预测、预警、预防、处置各类风险的能力，增强治安防控的精准性和有效性。比如，上海市全面推行的智慧公安建设，通过在学校、社区、楼宇、单位、街面、商圈等公共场所，安装视频监控、智能感知设备，借助大数据、云计算、人工智能等技术手段，促使社会治安问题发现更加及时、问题处置更加高效，推动实现治安防控由事后处理向源头治理的转变，有效破解了一些社会治理的“顽疾”，成为社会治安防控体系创新的成功典范。二是健全网络治理制度。进一步加强网络监管、信息审核、信息追溯、舆论引导、网民举报、违规处罚等方面的制度建设，依法加大对虚假信息发布、网络谣言传播等行为的打击力度，加快健全网络综合治理体系，确保网络空间在法制化轨道上有序运行。同时，加强治安巡查、案件督办、责任包干、群众监督、违法处罚等基础性制度建设，形成长效管理机制，充分运用法治思维和法治方式维护公民合法权益。

3.健全公共安全体制机制

公共安全事关人民群众的根本利益，是社会和谐稳定、人民安居乐业的重要保障。当前我国正处在公共安全事件易发、多发和频发期，自然灾害、重大安全生产事故、公共卫生事件等防控难度加大，潜在风险增多，需要从以下方面发力。一是构建全方位、系统性的公共安全体制机制，着力提升防灾、减灾、救灾能力。针对当前信息安全、生产安全、食品药品安全、公共卫生安全等领域遇到的瓶颈问题，加大科研攻关，尽快突破科技瓶颈，着力提升安全预警、态势研判、风险评估、应急处置等关键环节的风险防控能力。二是建立严格的食品、药品可追溯制度和质量标识制度，加强对整个生产过程、生产环节的信息采集，实现各环节的信息可查询、可追溯，最大限度降低风险，保障人民生命财产安全。比如，长三角三省一市联合建立了食品安全信息追溯体系，蔬菜从大棚摘下后，先被贴上“身份证”，

再运往超市，通过全过程留痕，确保食品安全。三是完善公共卫生应急管理体制。比如，针对今年在新冠肺炎疫情防控工作中发现的短板和不足，细化改进方案，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，着力提升重大疫情防控能力。同时，要充分发挥社会组织的救助功能和人民大众的自救互救能力，形成全社会共同参与的公共安全体制机制。

4.构建基层社会协同治理机制

基层是服务群众的“最后一公里”，也是社会问题和社会矛盾多发地。基层要治理得好，必须在社会协同上下功夫。一要健全基层治理综合保障制度。推动社会治理的重心向基层下移，把更多的社会资源、民生服务、管理权限放到基层，让基层有职、有权、有人、有物，更好地为群众提供精准化、精细化的管理和服务，而不是仅仅把任务和责任下沉到基层。二是大力推行网格化管理服务制度，健全基层管理和服务体制。因地制宜建立健全网格化管理制度体系，包括基层党组织领导制度、信息采集制度、责任包干制度、督查考核制度等，以制度建设保障基层治理与服务的精准、便捷与高效。三是加强基层多元主体协同共治制度建设。充分调动社会组织、企（事）业单位、人民群众参与基层治理的积极性，正确引导社会各方力量有序参与，加快形成“人人有责、人人尽责、人人享有”的基层治理共同体。比如，上海、深圳等地创新基层治理的重点就是把资源尽可能下放到基层，通过政府购买社会组织、民间机构的专业服务，将社会组织、民间组织、人民群众等社会力量与党委政府力量很好地整合起来，基本实现了政府治理和社会调节、居民自治的良性互动，夯实了基层社会治理基础。

5.完善国家安全保障体系

当今世界正经历百年未有之大变局，国际局势风起云涌，风险挑战明显增多，公众对国家安全的需求日益突出，完善国家安全体系迫在眉睫。新形势下我们要以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、科技、文化、社会安全为保障，构建政治、经济、文化、社会、生态、信息安全为一体的国家安全体系，不断提升国家安全防控能力。同时，要坚守底线思维、增强忧患意识，加强国家安全风险预判、防控协同、防范化解等方面相关制度建设，严厉打击一切敌对势力渗透、破坏、颠覆和分裂活动，确保国家和人民利益不受侵害。

总之，社会治理是国家治理的重要组成部分。完善社会治理制度建设、推动社会治理体系和治理能力现代化，是实现中国特色社会主义制度更加成熟更加定型的前提，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础。新形势下我们必须不断加强社会治理制度建设，以制度建设应对各类风险挑战的冲击。

注释：

①③⑩本书编写组：《党的十九届四中全会〈决定〉学习辅导百问》，党建读物出版社，学习出版社，2019年11月版，第21、22、8、8、22、23页。

②中国中央宣传部：《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》，学习出版社，2018年版，第65页。

④翟伟希：《中国居民收入差距问题及对策》，《华北水利水电大学学报》2018年第3期。

⑤陈友华，施旖旎：《再议“阶层固化”：基于历史视角与国际比较》，《江苏行政学院学报》2018年第3期。

⑥⑧《70年来我国城镇化率大幅提升》，2019年8月15日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-08/15/c_1124881366.htm.

⑦⑨《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》，2020年2月28日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html.《第44次〈中国互联网络发展状况统计报告〉（全文）》，2019年8月30日，http：//www.cac.gov.cn/2019-08/30/c_1124938750.htm.《健全公共安全体系 构建安全保障型社会》，2016年4月18日，http：//opinion.people.com.cn/n1/2016/0418/c1003-28282303.html.

（作者单位：中共上海市青浦区委党校）

（責任编辑 王 玉）