国家治理现代化场景下协同治理理论框架的构建

赖先进

〔摘要〕不同于西方语境下的协同治理，推进国家治理现代化场景下的协同治理行为具有内在特色，是治理体系上下、左右、内外各类主体协同的治理活动。现有国内外协同治理的理论研究框架主要遵循分类建构思路，具有很强的异质性，缺乏清晰一致的理论框架。国家治理现代化场景，为构建系统性、整体性的协同治理理论框架提供了基础条件。基于国家治理现代化场景的制度、人、工具或技术等基本要素，构建了协同治理的理论框架：价值目标、制度设计、行为选择、条件环境，并对协同治理的实现路径和对策进行了分析和思考。

〔关键词〕国家治理;场景;协同治理;理论框架

〔中图分类号〕D63-3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2020）03-0103-08

21世纪以来，作为治理理论谱系的功能性子体系，协同治理及其相关概念（英文名称“Collaborative Governance”，国内理论界也称之为合作治理、协作治理）①也在理论界相继被提出，正呈现蓬勃发展态势，成为国内外理论研究和实践应用的时髦热点。目前，协同治理理论缺乏清晰一致的理论框架，限制了理论的推广和实践应用。在我国国家治理现代化场景下构建协同治理理论框架，有利于丰富和发展协同治理理论，形成具有中国风格的本土化协同治理理论。

一、问题的提出：协同治理研究缺乏清晰一致的理论框架

如何实现协同治理，协同治理实现的理论框架是怎样的，这是协同治理理论研究的关键问题。国内外学者对此进行了深入的分析，对协同治理及相关的理论框架进行了不少研究，形成了一些有代表性的主要理论研究框架。

（一）国外协同治理理论研究框架与评析

第一，跨部门协同的理论框架。2006年，明尼苏达大学约翰· 布赖森·芭芭拉教授等对跨部门协同的影响因素进行了研究，提出了跨部门协同合作的框架，包括初始条件、过程、结构、结果和问责等。〔1〕秦长江在跨部门协同框架基础上修改扩充，提出了协作性公共管理的理论框架，包括外部环境、初始条件、资源依赖和共同利益、催化性领导和发起人等。〔2〕跨部门协同理论分析框架较早对协同治理理论框架进行了研究，为后续研究奠定了基础，但该理论框架相对笼统、抽象，没有总结和提炼出影响协同实现的关键要素。

第二，协同治理的SFIC框架。加州大学伯克利分校克里斯·安塞尔、艾莉森·加什通过对137个来自不同国家、不同政策领域的案例进行 “连续近似分析”（successive approximation），得出了理论模型，模型的主要因素有：起始条件、催化领导、制度设计和协同过程。〔3〕田培杰基于SFIC理论模型，构建了协同治理的新分析模型-综合模型，包括外部环境、协同动因、协同引擎、协同行为、协同后果。〔4〕该理论框架提出了影响协同治理的关键要素，但主要分析狭义的政府与社会协同治理，理论框架对分析政府内部协同治理具有局限性。

第三，协同型公共管理、协同政府的理论框架。锡拉丘兹大学罗斯玛丽·欧拉瑞教授等研究了协同型公共管理理论（Collaborative Public Administration），提出了影响协同的因素：背景、协同目标、成员选择与能力构建、协作者激励与承诺、协作结构、协作权力、问责、沟通、合法性、信任、信息技术等。〔5〕汤姆·林分析了英国协同政府实践，提出了协同型政府在英国政府管理实践中运行的主要类型和维度，包括新的组织类型、新的责任与激励、新的公共服务提供、新的跨组织工作方式等。〔6〕这两个理论分析框架主要着眼点是协同行为的影响因素，侧重于行为分析，缺少制度分析。

第四，协同治理体系的整合性框架、执行框架。2012年，亚利桑那大学教授Kirk Emerson、锡拉丘兹大学Tina Nabatchi教授等提出了一个协同治理的整合性框架。〔7〕该理论框架将协同治理相关的概念（跨部门协同、网络治理等相近的理论）进行了整合，提出了协同治理体系（Collaborative Governance Regime），并构建了从协同系统情境、驱动因素到协作行动、影响和适应的过程性理论框架。以色列萨皮尔学院利希·拉哈特等针对协同治理的执行构建了三重视角，认为协同治理在执行中有效的三个重要条件：价值、决策、环境。〔8〕

综合国外现有的这些研究，可以发现国外的相关理论研究尚未形成清晰统一的理论框架，存在一定的研究局限：第一，对广义的协同治理理论框架研究较少，现有不少理论框架是针对政府与社会协同狭义概念的。第二，现有理论研究具有很强的抽象性（包括过程分析、结构分析等），虽然全面分析总结了协同治理的框架，但具有要素不突出的弱点和局限。第三，这些理论框架主要是基于西方的公共治理实践提炼总结的，对我国的公共治理实践、协同治理实践的解释力有待验证。

（二）国内协同治理理论的研究框架与评析

近年来，国内不少学者也对协同治理及相关理论（合作治理、跨部门协同、整体性治理）的实现框架进行了研究。蔡岚从长株潭公交一体化案例中构建了地方政府合作治理的框架，包括三个主要因素：政策舞台、 政治权威和参与网络。〔9〕王俊敏等基于协同论视角构建跨域水环境的流域政府协同治理分析框架，包括跨域水环境治理的关键变量（ 序参量） 、绩效考核等（控制变量）。〔10〕王清分析政府部门间为何合作，从组织环境、组织资源和组织行为匹配性的角度构建了政绩共容体的分析框架。〔11〕范逢春构建了农村公共服务的整体性治理框架，包括治理框架的目标导向、治理过程的持续完整、治理主体的责任整合、治理系统的制度建设、治理平台的信息共享等。〔12〕徐艳晴等围绕水环境的跨界特性与协同需求、结构性协同机制、程序性协同机制等三个方面，构建一个跨部门协同的分析框架。〔13〕

在国外协同治理理论启发下，国内现有研究对协同治理的理论框架进行了本土化的调适性研究，丰富和发展了协同治理理论。但也存在一定局限：现有协同治理理论研究框架具有很强的异质性、多样性，和国外理论研究一样，尚未形成清晰一致的理论框架。国内协同治理理论框架研究缺乏整合性，主要的建构路径是分门别类解释和分析某个类型的協同治理活动和现象。现有协同治理的理论框架并未放在国家治理体系和治理能力现代化的总体框架中进行。

二、国家治理现代化场景下协同治理的理论框架

在中国国家治理现代化场景中，治理无论在定义上，还是在背景上都具有内在特点。一方面，在我国本土化语境下，治理的定义是治国理政行为（党领导人民治理国家）。因而，推进国家治理体系和治理能力现代化（以下简称“国家治理现代化”）主要是治国理政方式和能力的现代化，这在主体上、结构上是区别于西方的治理概念（个人和公私机构管理共同事务各种方式的总称）。另一方面，我国推进国家治理现代化的背景是实现“两个一百年”奋斗目标的重大任务，是把新时代改革开放推向前进的根本要求，是应对风险挑战、赢得主动的有力保证。这与西方国家治理概念应用的背景有显著区别，西方运用治理概念主要是对民主治理模式的修正和补充。20世纪80年代民主治理模式出现信任危机、财政危机和管理危机后，西方国家政府进行了政府改革，成为治理理论生成的实践背景。1989年世界银行发表题为《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》的报告中，首先使用了“治理危机”，也是基于这些国家民主模式失效而强调治理的理论逻辑。

在中国国家治理现代化场景中，协同治理活动也具有内在的特色。党的十八届三中全会明确，全面深化改革的总目标是推进国家治理现代化。党的十九大党章修正案将增强改革措施的协调性修改为更加注重改革的系统性、整体性、协同性。这表明，在我国的全面深化改革和国家治理现代化进程中，改革与治理的协同性不仅包括政府与社会的协同治理，也蕴含着政府内部上下左右的协同治理活动，协同治理是一个复合型的概念。

同时，从国内外关于协同治理的理论框架研究可以看出，由于协同治理类型多样，影响协同治理的因素也是多样的，具有很强的异质性。仅从单个类型协同治理活动的性质出发，难以构建适用各类协同治理活动的普适性解释框架。要构建普适性的协同治理解释框架，需要转换思路、拓宽分析视角。协同学理论认为，系统无处不在。〔14〕由于协同治理是涉及治理体系上下、左右、内外的协同行为，如果把国家治理体系看做一个系统，协同治理就是国家治理体系的子系统。从这个意义上看，影响国家治理的关键因素，也影响着国家治理内部协同治理的实现。

（一）价值目标：协同意愿和动力的生成

第一，从国家治理看，价值目标是治理活动的出发点和起点。《共产党宣言》指出：“过去的一切运动都是少数人的，或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动。”人民立场是中国共产党的根本政治立场，以人民为中心也是推进国家治理体系和能力现代化的根本价值。坚持以人民为中心，维护和实现公共价值，也是公共治理活动的价值目标。治理活动是价值理性和工具理性的结合体，是价值判断和事实判断的结合体。如果价值目标不清晰、价值与手段错位、价值导向错误，治理方法和治理手段再好，也难以保障治理活动取得预期效果。

第二，从协同治理看，协同一致的价值目标是治理主体产生协同合作意愿，生成协同合作的动力源。巴纳德组织理论认为，组织是一个协同系统，组织的三个基本要素是协同意愿、共同的目标和信息交流。从组织理论看，国家治理体系也是一个协作系统，要实现治理体系内部各治理主体的协同合作，需要解决的首要问题是共同的目标和协作意愿。在治理体系之中，各类治理主体对于特定的公共事务所持的价值诉求和目标是有差异的，对价值和目标的认知也是有差异的。只有特定复杂公共事务治理任务与各方治理主体的价值目标高度匹配，才能产生高的协同意愿。如果特定公共事务仅与某一方的价值目标高度匹配，整体的协同治理活动也难以产生高的协同意愿（见表1）。

（二）制度设计：协同渠道和动力的持续供给

第一，制度和治理体系是推进国家治理现代化根本。任何一个国家的繁荣发展，都离不开国家治理体系的完善和治理水平的提升。马克思主义基本原理认为，国家制度和治理体系属于上层建筑，对经济基础具有反作用。良好的国家制度和治理体系凭借对经济基础的反作用，能促进生产力发展;不好的国家制度和治理体系不仅不能促进生产力发展，反而会消解生产力。制度经济学理论也认为，推动国家或地区经济繁荣发展的主要因素是制度本身。可以说，完善的国家制度和治理体系能为经济社会发展提供稳定、可靠的外部环境;反之，如果国家制度和治理体系不健全、不科学，经济社会发展将面临诸多因素的干扰与制约，造成经济停滞不前、社会出现失序。推动国家繁荣发展，离不开进国家制度和治理体系的现代化。国家制度和治理体系的优势是一个国家的最大优势，国家制度和治理体系的竞争是国家间最根本的竞争。国家间的竞争与较量，短期主要看军事和经济，中期主要看科技和人才，长期应该主要看制度体系和治理体系。新中国成立70年多来，尤其是改革开放40多年来的实践证明，制度是关系国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题。推动国家繁荣发展，只有扭住制度体系和治理体系这个关键，才能不断解放和发展生产力，提高国家竞争力。

第二，促进协同治理的制度安排是决定协同治理实现的根本。与国家治理现代化一样，协同治理的实现根本上要靠制度设计和安排，制度和治理体系的协同是实现协同治理必不可少的内容。钱穆先生在总结中国历史上最重要的五个朝代（汉、唐、宋、明、清）政治得失时指出，任何一项制度，决不是孤立存在的，各项制度间，必然是互相配合，形成一整套，否则那些制度各各分裂，决不会存在，也不能推行。〔15〕在治理活动中，各类治理主体的协同合作从根本上看，取决于各类制度的协同性、系统性和整体性。如果治理体系中，制度不协同，甚至存在冲突，治理主体就很难达成协同治理行为。目前，中西方理论界关于制度的定义较多，相对而言最可取的是将制度落脚于规则的观点〔16〕，制度是规范社会行为的规则。从规则的角度看，治理体系是一个涵盖各方面的庞大而复杂制度体系。制度按照表现形式分为：成文制度、不成文制度;按照制度具体形态分为：体制机制、法律、法规、政策等;按照规定内容分为：实体性制度和程序性制度;按照层次分为：根本制度、基本制度、重要制度。在制度和治理體系大厦中，要实现制度的协同，关键要在机制设计上下功夫，促进协同治理活动的实现。

（三）行为选择：协同体系和能力的转化

第一，治理体系与治理能力是治理现代化的双重意涵。除推进制度体系和治理体系现代化外，我国国家治理现代化还包含治理能力的现代化。构建完善的制度体系和治理体系，是治理现代化的第一步。如何在制度体系和治理体系基础上，把制度优势转化为治理效能，实现治理能力现代化，是治理现代化的必不可少的内涵。作为“关键少数”，个体层面领导干部的治理能力最为关键。从古代政治和治理看，钱穆先生总结历代政治得失时认为，制度虽像勒定为成文，其实还是跟着人事随时有变动。在古代治理体系中，制度与人是治理的“一体两面”。从现代化理论看，人的现代化是包括国家治理现代化在内社会系统现代化的重要条件。在一个文盲充斥的国度是不能实现共产主义和社会主义的，也同样不能实现现代化。尽管构建现代化的制度和治理体系，如果缺乏执行和运用现代制度的高素质的人力资源，再完美的现代制度和管理方式，也会变成废纸一堆，难以发挥作用。在推进国家治理现代化进程中，要克服“见物不见人”的问题，以干部治理能力现代化为重点，强化人的现代化。

第二，协同行为是协同治理能力转化和生成的微观途径。在治理体系之中，要使制度体系发挥作用，还要关注人的行为（主要是公共管理者的行为）。协同治理在微观上也要取决于个体协同合作行为的生成和实现。一方面，协同治理的个体要积极作为。治理体系内部，有协同治理相关制度保障，不一定能产生协同治理行为，还有一个前提是协同治理的个体要积极作为。如果个体在协同治理活动中不作为、慢作为，协同治理效果必然受到影响。公共治理实践中，存在不少协同治理问题不完全是协同合作制度和渠道的原因，也有个体不作为的因素。另一方面，协同治理的个体要有效参与合作。在积极作为的基础上，协同治理个体要具备协同合作的素质和能力，减少和避免协同治理过程中产生的各类行为冲突。

（四）条件环境：协同活动的支撑和催化

第一，国家制度和治理体系变迁依赖外部的条件和环境。制度所诱导的具体行为方式依赖特定的历史背景和初始条件。〔17〕国家治理体系和治理能力现代化是在大的社会体系中发生的，治理活动必然受到社会条件和环境的制约。行政生态学理论认为，政府行政与环境是相互影响的。首先，外在条件和环境，是国家治理现代化的背景和动因。推进国家治理现代化，既是全面深化改革向制度建设深化的内在要求，也是用制度威力应对各种风险挑战的选择。其次，外在条件和环境，影响着国家治理现代化的走向。当前，全球经济政治格局正在发生深刻的变化，世界正面临百年未有之大变局，治理体系和治理能力受到全球治理变化的影响和塑造。

第二，协同治理的实现也依靠特定的外部条件和环境予以实现。首先，协同的初始条件（包含以往协同合作的历史、现有的协同合作资源等）。其次，协同的技术条件。在当前互联网、云计算、大数据、人工智能等新技术发展日新月异的条件下，对于公共治理、社会治理活动实现协同合作，技术条件具有革命性的催生作用。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化有益于重大问题的决定》，在社会治理体系建设中，新增民主协商、科技支撑两个要素，为社会治理协同发展提供了新的技术和制度条件供给。再次，协同的外部环境（包含重大事件、政治环境、经济环境、文化环境和社会环境等）。

三、理论框架下协同治理实现的主要路径与策略

协同治理的实现既需要治理主体动力、执行力，也需要克服体制机制的阻力，更需要外部环境和条件的推力。基于价值目标、制度设计、行为选择、条件环境的理论框架，协同治理实现的主要路径有：

（一）构建公共价值目标共同体，增强协同治理的动力

首先，要建立治理主体之间的信任关系。信任具有重要的协同价值，包括规范主体行为，消减交往环境的不确定性，节约治理交易成本，并提高治理聯合体的内部驱动力。〔18〕其次，优化对公共价值认知，强化公共价值导向。对于复杂公共事务，把握真正的公共价值是困难的。在公共管理实践中，正义、公平和效率等价值观是复杂、模糊和相互竞争的。〔19〕根据马克·莫尔的公共价值理论，对公共价值进行判断的路径有：确定该行为是否包括公共价值;确定该行为在政治和法律背景下的合法性;确定该行为在管理实践上的可行性。再次，强化利益相关者的协商和沟通，识别复杂公共事务中的公共价值。公共价值不仅是个人偏好的总和，而且是由经过选举和任命的政府官员以及主要利益相关者共同仔细考虑后共同决定的。〔20〕经过协同治理主体的协商和沟通，找出价值和目标“最大公约数”，减少价值和目标冲突，从而生成协同治理的意愿和初始动力。

（二）优化协同治理机制设计，减少体制机制障碍和阻力

制度在我国的公共话语体系中有多种形式的表现，按照从宏观到微观，表现为：体制、机制、法律法规、规则等。与协同治理紧密相关的制度安排层次是机制。

首先，建立相容性激励机制、成本分摊机制，解决利益不对称问题，促进各类主体积极参与。在公共治理实践中，不同的治理主体不可避免地带有自身的合法利益诉求。经济学的机制设计理论认为，在市场经济条件下，如果能有一种制度安排，使行为人追求个人利益的行为，正好与企业实现集体价值最大化的目标相吻合，这一制度安排就是“激励相容”。在协同治理中，也要设计激励相容的机制，让相关主体在追求自身组织目标的同时，实现协同治理的整体目标。针对协同治理的成本，也要建立分摊机制，有效分配治理成本。其次，构建有效的领导与协调机制，解决跨界组织协调问题。协同治理的最大特点是跨界性，跨界协调是超越组织和机构的协调活动，面临跨越组织机构的各种挑战。要在跨界组织体系之间，建立有效的领导和协调机制，促进协同治理活动的生成。比如，在我国，党委和政府内部的领导小组机制就是解决跨界协调的有效形式。再次，建立信息共享与沟通机制，解决信息不对称问题。地方政府跨区域合作治理存在多种形式的信息不对称问题〔21〕，其他类型协同治理活动也存在许多信息不对称问题。最后，要建立保障协同治理的问责、评估、监督和反馈调适机制。协同治理是一个动态的过程，需要及时地进行评估、分析和调整。在协同治理中，要理清治理主体的责任，规范和明晰责任，避免治理主体因避责产生的不作为行为。

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【责任编辑：刘彦武】