农村土地征收多元保障安置方式探析——以大理市的改革试点探索为例

张志芳

（大理市征地事务中心，云南大理 671000）

大理市是云南省唯一的农村土地制度改革试点地区。全市下辖11 个乡镇，2019 年度户籍人口64.57 万人，户籍人口城镇化率49.76%。2015 年3月，大理市被列为全国33个农村土地制度改革三项试点县市之一，承担宅基地制度改革试点任务；2016 年9 月，同步开展农村土地征收制度改革试点。2014年土地变更调查数据显示，大理市土地总面积1 738.63 平方千米，其中农用地1 186.46 平方千米，占68.24%；建设用地147.24 平方千米，占8.47%；其他土地404.93平方千米，占23.29%。2015年至2018年，大理市本级共经依法批准建设用地3.711 165平方千米，完成征地面积1.787 9平方千米。本文以大理市在全国农村土地制度改革试点中探索农村土地征收多元保障安置方式的实践为研究对象，以期完善和优化失地农民安置政策。

一、研究背景

土地征收事关社会公共利益的实现，土地征收的安置方式涉及到农民的切身利益和社会稳定。积极探索惠民高效的安置方式是农村土地征收制度改革的重要任务，而且在改革实践中已经在某些方面形成了“可复制、能推广、利修法”的改革成果。

（一）探索惠民高效安置方式极其重要

长期以来，由于农村土地征收工作中存在重实体、轻程序的传统思维，重效率、轻公平的价值取向，重权力、轻权利的观念指引，致使被征地农民没有得到妥善安置，影响了农民的权益保障和社会的和谐稳定〔1〕。土地征收工作在“公权”与“私权”的配置方面，从程序到实体均倾向于“公权”，被征收人的“私权”没有得到全面保障〔2〕。征地补偿工作中的程序不规范、法定补偿办法存在缺陷、补偿标准偏低且规定过死，被征地农民长远生计保障不足等问题，是土地征收制度改革中应注重优先解决好的重点〔3〕。实施征地补偿方式改革，不仅有利于提高土地利用效率、促进土地集约节约利用，而且能够提供农民财产性收入，改善干群关系，促进社会稳定，实现城乡统筹和谐发展〔4〕。寻求惠民有效的安置方式是农村土地制度改革的重要任务。根据国土资源部《关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》（国土资发〔2015〕35 号），农村土地征收制度改革试点目标是健全程序规范、补偿合理、保障多元的农村土地征收制度；主要内容是缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民的合理、规范、多元保障机制，建立土地征收中兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。

（二）试点改革富有成效

在农村土地征收制度试点中，大理市制定实施了《大理市集体土地征收管理办法（试行）》《大理市集体土地征收程序规定（试行）》《大理市改革完善被征地人员基本养老保障实施办法（试行）》等10个政策制度，形成了市域土地征收改革的制度框架和实施指南，并根据改革实践中形成的“可复制、能推广、利修法”的试点经验，向自然资源部提供了关于修改《中华人民共和国土地管理法》的相关建议。2019 年8 月26 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了关于修改《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的决定。新修订的《土地管理法》较为充分地吸纳了试点地区的探索实践成果：一是缩小征地范围，第45 条明确因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等6 种情形，确需征收的，可以依法实施征收。二是规范征收程序，第47 条明确将原来的征地批后公告改为征地批前公告，多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的，应当召开听证会修改；征地报批以前，县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。三是提高补偿标准，第48 条明确以区片综合地价取代原来的年产值倍数法，在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增加农村村民住宅补偿费用和被征地农民社会保障费用。

（三）多元保障安置方式亟待深入探索完善

新法将2004 年国务院28 号文件提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的政策要求上升为法律规定，但对“多元保障”的具体方式没有明确规定，体现了修法的审慎性。大理市在改革试点中，将国家土地制度改革的顶层设计与基层首创精神有机结合，通过探索新增代征安置地回购、失地农民保障提标扩面等途径，形成了土地征收安置的多元保障模式〔5〕。全市被征地村组利用政策优势发展第二、三产业，壮大集体经济，使失地农民获得长期、稳定的收益，被征地农民生产生活水平得到了保障、提高，相关经验和做法值得研究和借鉴。从“单一方式”安置向“多种方式组合”安置进行改革实践的重要经验探索，也是构建和谐社会和促进城乡一体化的必然趋势。因此，在具体征地实践中，需要进一步探索完善“多元保障”方式，以期形成更广泛的共识和推广的政策。

二、土地征收安置方式的探索

安置方式长期以来始终是困扰征地工作的难题，也促使各地积极探索创新安置方式，丰富安置途径，形成了一些成功的安置模式。常见的土地征收补偿方式主要有就业安置、货币补偿、留地安置、租赁或入股安置等方式，各种安置方式各有利弊〔6〕。但是，征地安置的群众诉求和群众满意度因各地的经济发展水平、就业状况、征地用途等不同而存在巨大的差异。征地补偿和农民安置是农村土地征收制度改革三要素中最核心的问题，在安置途径上，强调住房安置、就业促进和培训、纳入养老和医疗等城镇社会保障体系，留地留物业让农村集体经济组织经营等多种保障机制〔7〕。大理市关注被征地农民安置的可持续性，注重安置方式的多元化，引导被征地农民探索致富道路，探索多种安置方式满足不同的需求，解决被征地农民的生产生活问题。

（一）货币安置

货币安置方式是政府向被征地农民支付土地补偿费以及生产生活补偿费用的安置方式，是目前农村土地征收中使用比较普遍的一种方式，具有程序简便、计算精确、公平公正等优点。但是货币安置方式将不具备必要生存技能的失地农民推向劳动力市场，具有不可持续和失地农民获得感和幸福感缺失等问题〔8〕。大理市的改革试点主要在补偿标准上进行了突破，并与其他安置方式有机组合，释放改革红利。2017 年3 月发布的《大理市人民政府关于集体土地征收补偿标准的指导意见》，明确了园地、集体建设用地、未利用地、林地的补偿标准指导价，合理提高征地补偿标准，对修订前的《土地管理法》第47条“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍”进行了突破。如上关水厂片区土地征收补偿费由83.07 元∕平方米提高至112.5 元∕平方米（详见表1），比原适用标准每平方米提高29.43 元。同时，对青苗补偿和坟墓搬迁补助标准进行了修订和提高，青苗补偿费为旱地2.25 元∕平方米、水田3.75元∕平方米、菜地4.5 元∕平方米；坟墓搬迁补助费为暗坟 300 元∕冢、土坟 600 元∕冢、砖坟 1 000 元∕冢、石坟 1 200 元∕冢、大石坟 2 000 元∕冢、双坟按单坟 2 倍价进行补助。

表1 大理市集体土地征收补偿标准指导价（元∕平方米）

（二）社保安置

社保安置模式是指农村土地征收中安排一定比例的土地增值收益用于失地农民的教育、医疗、养老等社会保障，并完全纳入城市保障体系的安置方式〔9〕。2008 年，大理市在全省率先建立了被征地人员养老保险，失地农民的社会保障按《大理市被征地人员基本养老保险实施办法（试行）》执行，年满18 周岁的完全失地农民按政府与个人各承担50%的方式一次性缴纳15 000 元的保险费参加保险，待年满60 周岁后每月领取160 元；2015 年将参保年龄放宽至16 岁，缴费标准提高至65 700 元，待遇标准提高至365 元。文件明确2015 年以前个人须筹集7 500 元、2015 年后个人须筹集32 850 元才能办理参保（详见表2）。截至2016 年12 月有8 816人按老政策参保，1998 年至 2008 年 5 月 1 日期间被征地且完全失地的1.61万人和2008年5月1日后符合条件的2.62万人没有参保。

试点中，大理市推进被征地人员养老保障与城乡居民基本养老保险制度并轨，出台了《大理市改革完善被征地人员基本养老保障实施办法（试行）》，提高保障标准，降低参保门槛，扩大保障覆盖面。经认定的完全失地人员可以根据个人年龄、自身经济能力等情况选择参加大理市城乡居民养老保险或城镇职工养老保险。完全失地人员选择城乡居民养老保险或城镇职工养老保险，在参保缴费后，政府给予每人每年1 000元的补助，补助期限15年。参加城乡居民养老保险，未年满60 周岁的，按年享受政府补助，单独计入个人账户；已年满60 周岁的，一次性享受15年的补助，单独计入个人账户，按城乡居民养老保险待遇计发办法核定待遇标准，并与已领取的城乡居民养老保险待遇叠加享受。参加城镇职工养老保险，未达到法定退休年龄的，每年按规定缴费并提供缴费凭证，可申请享受当年政府补助。参保人符合城乡居民养老保险或城镇职工养老保险待遇领取条件时，补助年限累计达不到15 年的，一次性补足至15 年。截至2019 年9 月末已按新办法参保3.38万人，洱海湖区外延15米范围内承包土地用于生态保护后，不再有其他承包土地的完全失地人员也已纳入养老保险补助。

表2 大理市被征地人员养老保险参保条件及标准变化对照表

（三）留地安置

留地安置方式最先出现在深圳，然后全国多地广泛借鉴采用，是指在土地征收过程中，安排一定比例的土地留给被征地农民用于发展生产经营等用途，使失地农民长远生计有持续性的经营性收益保障的安置方式〔10〕。2006 年，大理市根据《云南省人民政府关于进一步加强土地征用管理工作的通知》精神，下发了《大理市人民政府关于进一步加强全市农村集体土地征收管理工作的通知》，明确在符合土地利用总体规划和城镇建设规划的前提下，根据被征地村民的要求，可按征收耕地面积15%以内的比例，预留给被征地集体经济组织，并将其划拨给被征地农民使用，作为发展用地来解决他们生产、生活的后顾之忧，缓解社会矛盾。试点前，已累计安排代征安置地3 130 666.7 平方米，一些村组将土地分配到户，由被征地村民分散建设经营；部分区位较好的村组将土地统一出租，用于发展集体经济，取得了较好的效益。

以凤仪镇石龙村委会千户营自然村为例，该村地处交通要道交汇点，距下关主城区6千米，在大理创新工业园区凤仪片区范围内。全村农户327 户，农业人口1 250 人。2009 年凤仪工业园区实施建设以来，全村累计被征收土地453 333.3 平方米，现有耕地面积不足33 333.3 平方米，人均耕地不足66.7平方米，是典型的失地村。千户营村土地资源紧张，但地理位置十分优越，是凤仪开发建设的核心区域，周边汽车、仓储、物流业发展迅速。2011 年，该村将76 666.7平方米暂无条件开发的代征安置用地整体对外招租建设汽车城项目，租期为20 年，每年租金200 多万元，要求租赁期满后企业所搭建的地上建筑物无偿归村集体所有。目前该项目已经投资建成上海通用五菱、奔驰等十余个知名汽车品牌4S 店，2016 年项目区内各4S 店实现销售及服务年收入9.2亿元，上缴税收达3 000万元。

（四）商铺安置

大理市山地多、平坝少，苍山洱海自然保护区生态管控严格，安置留用地的用途与城市规划的协调难度越来越大，出现了开发利用程度低、土地闲置等问题。针对代征安置地低效利用的实际情况，2007 年大理市人民政府印发了《关于加强土地管理暂行规定》，规定村、组代征安置用地因无投资项目或无资金投入建设，经2∕3 以上村民或村民代表表决同意要求处置代征安置用地的，经市人民政府批准后，移交大理市土地收购储备交易中心统一公开处置，处置收益的70%返回村、组，30%上缴市财政；2017 年又印发了《关于进一步加强代征安置用地及中心城区建设用地管理工作的若干意见》，规定禁止将代征安置用地分配到个人或用于违规建房，因历史原因将代征安置用地分配到村民手中，但尚未实施建设的代征安置用地，连片的由集体经济组织采取股权量化等方式收回，进行统一开发建设。在此期间，大理市探索了商铺安置方式。

以下关镇大关邑村委会大关邑自然村为例，该村总人口3 000 多人，地处下关镇经济社会发展活跃区域，历年来经过多次土地征收，村民已完全失地。2009 年，大关邑自然村召开党员和村民代表会议，表决同意用原4 400 平方米代征安置用地置换附近拟建商业项目3 000 平方米商铺，政府在国有土地使用权挂牌出让过程中明确了该项条件。2013 年项目建成，村集体取得了约定的一层临街商铺并对外出租，年租金收入300 余万元，村集体每年固定将租金中的240 万元分配到各农户用于生产生活，村民人均受益分红约1 000元∕年，其余收益用于集体清洁费等支出。按目前市场价估算该区片3 000平方米商铺资产价已达1.2亿元左右。

（五）投资入股安置

采取投资入股的安置模式是将农民集体在土地征收中要求的对价转为股份的方式进行安置，不仅可以降低投资方的资金成本，而且能够让失地农民得到股息，有利于将被征地农民融入土地开发利用，实现农民长远的生计保障〔11〕。大理市支持被征地村集体以土地入股、村民以土地征收补偿金入股来创办经济实体，参与征地后的建设项目开发，集体经济不断发展壮大，失地农民由“村民”变“股东”，获得长期、稳定的分红，培育了稳定的收入来源。

以下关镇荷花村为例，该村地处大理市西北郊，下辖5个自然村10个村民小组，辖区面积8平方千米，共有1 266 户4 615 人，其中白族人口占96%。2003 年至今全村被征收耕地2 000 000 平方米，现人均耕地面积仅为133.3 平方米。荷花村大部分集体土地被征收后，根据被征收土地拟建设项目的特点，确立了“服务城市发展”和“一组一项目、一村一品牌”的思路，利用“合作股份”和“红色信贷”等惠民利民政策，荷花村三组投资组建了主要从事大理大学学生公寓和高校后勤服务的公司，实现年营业收入260万元，130户入股村民年均获利1.2万元；荷花村四组组建了云师大附中—大理新世纪中学后勤服务公司，实现年营业收入240 多万元，140 户入股村民每户年均获利1万多元；村委会对闲置的集体土地进行开发整理，投资建成幼儿园、综合市场、加油站等村集体项目，带动了建筑、餐饮、运输、养殖、服务、旅游等个体经济发展，较好地解决了农民就业、增收等问题，实现了产业发展由单一型向多元化经营的转变，广大村民纷纷走上了致富奔小康之路。

（六）就业安置

大理市在征地的同时充分考虑失地农民的就业问题，坚持“市场引导培训、培训促进就业”，加大对农民创业、就业方面的培训。鼓励用地单位尽可能把适合于农民就业的工作岗位优先安排给被征地农民。对从事个体经济的村民，举办各类创业培训和技能培训班等系统培训，帮助选准经营项目，提高生产技能和就业能力，不断拓宽发展就业渠道。鼓励被征地集体经济组织将代征安置地用于兴办第三产业、个体私营企业等，以安置农村富余劳动力；村集体的综合市场、建材市场等项目坚持优先安排失地农民的经营摊位和工作岗位，为失地村民提供较多的就业岗位。2005 年至2016 年8 月，大理市共安排失地农民就业27 000 多人，其中：海东镇 3 200 人，凤仪镇 11 600 人，大理镇 3 600 人，市本级8 600人。

三、多元保障安置的绩效分析

大理市土地征收以货币和社保安置为主，被征地农民均可以选择货币安置和享受失地农民的社保政策，并根据不同村组及项目实际情况采取“货币+社保+留地”“货币+社保+铺面”“货币+社保+入股”等不同组合方式，在土地征收安置中进行多元保障模式的探索。这种多元保障模式不仅在壮大农村集体经济和保障失地农民收入平稳增长方面发挥了重要作用，而且在保障城市建设和保护农民利益之间寻找到了平衡点，促进了农业转移人口就地就近城镇化。大理市的试点改革探索取得了显著的成效和丰富的经验。

（一）探索了征地安置新经验

2016年9月大理市承担土地征收制度改革试点工作以来，按照试点要求边试点、边探索、边总结，切实维护被征地农民权益，不断探索完善土地征收多元保障机制。推进失地农民养老保障全覆盖，按照“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的要求，坚持“新人新办法、老人老办法”的原则，出台《大理市改革完善被征地人员基本养老保障实施办法（试行）》，推行被征地人员养老保障与城乡居民基本养老保险制度并轨；将提高征地补偿标准作为被征地农民分享增值收益的主要方式，在全面综合分析土地区位、地类、产值、社会经济发展程度等因素的基础上，进一步统一征收补偿标准，出台集体土地征收补偿标准指导意见；探索提高留用地利用效率。针对大理市历年来留用地利用效率低下、与城市总体规划不协调、形成新的“城中村”等问题，出台进一步加强代征安置用地及中心城区建设用地管理工作的若干意见，转变留用地安置方式，改为按同等面积开发利用的纯收益（原则上按征地统一年产值补偿标准或区片综合地价的10倍）给予集体货币补偿，专项用于发展集体经济。对存量的留用地，由集体统一规划建设或采取入股、合作经营等方式开发利用，有效提高土地利用效率。

（二）促进了新型城镇化进程

农村土地征收促进了城市化的发展，例如试点凤仪镇丰瀛汽车城、下关镇荷花村大理新世纪中学后勤服务公司、大理市第三幼儿园、艺墅花乡一层商铺等约120 000 平方米土地征收多元保障实施项目具有明晰、合法的产权，依托于城市化发展，周边设施配套不断完善，许多代征安置用地项目已处于区域内的“黄金地段”，带动了农村周边基础设施不断完善，改进了村内水、电、路及公共活动场所等设施，促进了新型城镇化进程。村集体围绕征地项目确定本村组产业发展方向和路径，使失地农民能够在原生产生活区域集体投资实施的项目中优先就近就业，通过就业技能培训和提供适宜岗位，妥善安置了大部分劳动年龄段内的失地农民。其中丰瀛汽车城安排本村就业人员150 人，大理新世纪中学后勤服务公司安排70 位村民就业。多个村组以传统耕种为主的就业方式转变为亦商亦农的多种就业方式，切实增加了被征地农民收入，促进社会稳定和谐发展。

（三）促进了集体经济的发展

结合农村集体资产股份权能改革，积极引导村组通过村民入股、合作开发等形式，整合土地补偿资金、村组留用土地等资源，建立适应现代社会经济发展的新型集体经济股份合作社，实现资产资金保值增值，使失地农民有了稳定的收入来源。仅下关镇荷花村2016 年已实现了村集体经济年收入达1 400 多万元，村集体资产总值达3 亿多元，股金分红600多万元，全村人均年收入从过去的数百元增至现在的14 325元，村集体经济不断发展壮大。

（四）保障了农户的经济收益

通过积极探索尝试土地征收多元保障安置方式，促进农民实现了多元化的收益。货币安置让农户获得了财产性收益；社保安置让农户获得了保障性收益；留地安置让农户获得了地租收益；商铺安置让农户获得了租赁收益；投资入股安置让农户获得了红利性收益；就业安置让农户获得了工资性收益。村集体也利用代征安置用地、留物业等政策机遇创建经济实体，保障村民生产生活水平不断发展提高，使人财物有机统一，保障了农户的经济收益，争取实现农户失地不失利。

四、存在的主要问题及建议

土地征收安置问题，既要坚持国家的改革方向，也要立足于地方试点进行探索。大理市多元保障安置方式的做法还存在以下几方面的主要问题：一是农民集体主体地位虚化。通过提高补偿标准、完善社会保障等多种形式，对被征地农民的权益保障力度不断加大，但是集体作为土地所有者的主体地位被不断弱化，管理集体事务、发展集体经济能力不足的问题逐步显现。二是土地补偿费分配矛盾多。征地补偿安置补助费的分配在村级是通过村民自治方式进行的，各村分配方式差异较大，在分配比例上有全额到户、按比例到户，在发放方式上有按人头发放、按户发放，在发放对象常住人口方面涉及迁出、迁入、农嫁女等较为复杂的问题，也容易引发村民之间的矛盾。三是实物安置周期长。征地项目从实施征地到项目建成间隔时间长，项目性质、建设规模等土地使用条件需到供地环节才能确认，导致土地征收协议中约定的留商铺、留物业等保障措施落实难度大、耗费时间长。四是土地征收保障机制不健全。在农民的土地被征用后，从安置保障方面采取了积极措施，失地农民的生产生活有了一定保障，同时也存在一系列生活、就业和社会问题，失地农民的社会保障还缺少法制化的规范和保障。针对上述问题，建议从以下几个方面进行完善。

（一）增强农民集体的主体地位

坚持农村土地的集体所有，有利于保证广大农民群众平等享有基本生产资料，是实现共同富裕的一个重要基础。在建立多元保障体系过程中，应当更加充分体现和保证农民集体对集体土地的所有权，积极稳妥推进农村集体产权制度改革，发展农民股份合作，通过进一步明确农村土地征收补偿的受益主体，强化农民集体的主体地位。增强基层组织服务功能和发展集体经济的能力，保障失地农民对集体资产收益的分配权，使农村集体经济组织成员有稳定的生活来源，进而建立农民增收的长效机制。

（二）完善农村基层治理机制

集体农村土地征收补偿费分配等问题是基层社会管理的具体事务，既有传统风俗习惯遗留的惯性思维问题，也有政策不明晰产生的观点争议问题，更有农村基层缺乏高效的矛盾协调机制的社会治理问题。因此，要运用好村民自治的政策，将国家的法律法规与基层的具体社会事务实际情况有机结合起来，通过制定村规民约等途径，构建相关利益全体村民参与的利益诉求表达渠道和高效的利益矛盾协调机制。切实推进基层社会事务治理的民主协商，落实村民民主权利，健全村民议事制度，通过共建共治实现共享，提升基层治理能力。

（三）帮助农民提升市民化能力

失地农民就业困难，既有国家劳动就业体制、地区就业市场、失地农民自身技能素质等客观原因，也有土地征收项目的价值取向和地方政府施政理念等主观因素，因此很有必要有计划、有针对性地组织开展就业创业促进工作。一是政府安排专项的保障基金用于被征地农民再就业培训，运用行政职能把劳动保障、农业、水利、科技、教育、社会团体等有关部门现有的培训基地以及本地院校确定为农村劳动力转移培训机构，落实培训职责和任务，让被征地农民学会一项甚至多项职业技能。二是积极探索创立政府和农民携手合作、利益共享的机制，定期开展形式多样、内容广泛的实用技术培训，从而提高被征地农民的就业竞争能力和就业机会。三是鼓励被征地农民通过灵活多样的形式实现就业，支持暂时性失业的部分被征地农民发挥其农业生产技能，承包经营农业园区、种养殖业，发展产业链条。政府在金融、工商、税务等方面出台相应的优惠政策，鼓励失地农民兴办城乡第三产业和自主创业。同时，针对耗时长的项目，考虑进行安置过渡期的潜在损失补偿。

（四）建立以土地供应市场化为基础的征地补偿机制

完善征地安置保障模式，应遵循市场经济规律，按照市场经济的价格形成和调节机制，平等对待土地等各种生产要素，合理确定土地征收补偿标准〔12〕。随着市场环境的变化，经济社会发展的不稳定性和不确定性增加，传统的安置方式应该顺应市场化的潮流，着眼长远进行改革创新，推动征地安置走上制度化、法制化、多元化“组合拳”的轨道。一是在确定区片综合地价过程中，应考虑农民在若干年内土地正常收益权损失、土地潜在收益损失、土地增值的价格损失以及农民失去土地的各项间接损失等，充分体现“效益、公平”原则。二是实现土地征收补偿方式多样化。采用以货币为主、多种保障形式为辅的保障模式，为被征地农民提供完备的养老保障、再就业的机会等多种征地补偿方式，以此解决被征地农民在失去土地后的生活保障问题。三是合理分配征地补偿费用，明晰集体与个人的份额，有效保护农民的合法权益的同时，防止集体财产流失，增强集体经济后续发展的能力。

综上所述，土地征收补偿制度和安置方式的完善不能孤立看待自身问题，必须纳入土地制度的整体框架，进行整体设计，协同推进改革。各种安置方式各有利弊，单一的安置方式不能一劳永逸地解决被征地农民的当前和长远生计问题，必须寻找“组合拳式”的多元化安置优势。完善安置方式要着眼于推动征地补偿安置走上制度化和法制化轨道的目标，以为被征地农民提供长期可靠的基本生活保障为基础，以市场需求为导向，因地制宜地探索符合当地实际、适应市场经济要求的安置途径，逐步建立起“经济补偿、社会保障、就业服务、产业安置”为一体的多元保障体系。