对海洋环境民事公益诉讼单一起诉主体之批判

【摘 要】在学界中海洋环境公益诉讼的起诉主体有单一说还有非单一说，这两种观点都是基于《海洋环境保护法》第八十九条第二款的规定，还有人提出该条款根本就不是公益诉讼条款，没有海洋环境公益诉讼起诉主体的条文规定。海洋环境公益诉讼与一般的环境公益诉讼并没有太多的区别，其起诉主体完全可以适用一般的环境公益诉讼。由于海洋环境具有广域性的特点，公民作为起诉主体会面临管辖法院选择难等问题，因此海洋环境公益诉讼得起诉主体与顺位可适用一般环境公益诉讼，但公民作为起诉主体除外。

【关键词】集体经营性建设用地;增值收益;集体成员

引言：

环境公益诉讼的话题比较热门，海洋环境公益诉讼与一般的环境公益诉讼虽然有很大的共性，但是因海洋也有其自身的特性，产生海洋环境公益诉讼的起诉主体与序位是否需要重新进行法律规定的问题。依据惯例，在针对不同的对象会重新规定起诉主体。针对海洋自身特点需要进行特别规定，但是对于更多共性问题，可以直接适用一般环境公益诉讼的规定。基于此观点，对学界中讨论海洋环境公益诉讼单一起诉主体进行批判，兼谈自己的观点。

一、学界对海洋环境公益诉讼顺位讨论之现状

对于海洋环境民事公益诉讼顺位的讨论源于《海洋环境保护法》第八十九条第二款的解释，从据此条款得出只有海洋环境行政机关属于海洋环境公益诉讼的起诉主体到检察机关也属于起诉主体。之后又引发该条款是否属于海洋环境公益诉讼的法律依据之争。

（一）单一起诉主体说

在法律适用层面，根据《立法法》第九十二条，《海洋环境保护法》是国家针对海洋环境保护的特别规定，《环境保护法》是针对环境保护的一般规定，《海洋环境保护法》只有八十九条第二款规定规定了海洋环境监督管理部门的诉讼资格。《环境保护法》《民事诉讼法》规定了检察院与环保组织。有学者提出，按照特别法优于一般法的理论，《海洋环境保护法》具有优先适用性。应该依据海洋环境保护法中仅有的海洋环境监督管理部门具有起诉资格。

这实属是对该理论的错误理解与适用，特殊法是一般法的细化与延伸，特殊法需要遵循一般法的基础理论，而不是对一般法的排斥。也就是海洋环境公益诉讼需要在遵循《环境保护法》的基础上，同时适用自己特殊的规定。

（二）非单一起诉主体说

该观点认为《海洋环境保护法》虽然只规定行政机关具有生态损害赔偿诉讼的起诉资格，但是并没有规定仅限于行政机关，这种理解是对法条的缩小解释，也不符合社会需求。在对法条理解错误的情况下，适用特别法优于一般法的原則已经没有了意义。

反驳的理由是《民事诉讼法》明文规定了环境公益诉讼的起诉主体[1]。（1）《民事诉讼法》与《海洋环境保护法》是相互补充的关系。（2）如果只有海洋行政机关的话无法解释检察机关提起海洋环境民事公益诉讼的现状。（3）多个起诉主体存在是在顺应国情民意。（4）从海洋环境公益诉讼所救济权利的社会性决定着起诉主体不可能是一个，海洋环境公益诉讼所救济权利来源的多样性和模糊性决定了代表其利益的主体应是多元的。（5）从条文本身来看这是赋权性规定而非限定性规定，并非限定为只有海洋环境行政机关一个起诉主体。

（三）不存在法律规定说[2]

《海洋环境保护法》第八十九条第二款规定了对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区给国家造成损失的，环境行政机关可以提起损害赔偿请求。此条款在学界引发了一些讨论。有学者认为该条款是海洋环境公益诉讼条款，根据特别法优于一般法的理论，得出海洋环境公益诉讼的主体只有海洋环境行政机关一位的结论。接着又有学者对这种观点提出反驳，反驳理由之一是无法解释现实中检察机关提起海洋公益诉讼的情况，该学者得出自己的观点，认为检察机关也是海洋环境公益诉讼起诉主体。还有学者对该条款进行细分，认为破环海洋生态属于公益诉讼，破坏海洋水产资源和海洋保护区属于私益诉讼。之后有学者提出该条款是提出损害赔偿请求不是环境公益诉讼，引发出该条款是否属于公益诉讼的法律依据之争。对于法律依据之争，主要有三种观点[3]，一种认为理所应当属于公益诉讼的法律依据。前文提到对于海洋环境公益诉讼起诉主体的讨论，是在该条款属于环境公益诉讼法律依据的基础上。没有说明理由该条款属于公益诉讼条款。

另一种观点认为应当分情况，即破环海洋生态属于公益诉讼，破坏海洋水产资源和海洋保护区属于私益诉讼。此种观点区分了自然资源与生态环境，认为自然资源所有权属于国家，由国务院代表国家行使权利，此种诉讼因为有明确的民事诉讼主体，因此不属于公益诉讼。因为生态环境的权利主体具有不确定性，因此属于公益诉讼。

第三种观点认为该条款不属于海洋环境公益诉讼的法律依据，理由是后面说的是损害赔偿请求权而不是公益诉讼。海洋生态环境损害赔偿诉讼与海洋环境公益诉讼的关系问题向来是学术争议较大的问题。一种观点认为损害赔偿保护的客体是公共利益，损害赔偿诉讼是环境公益诉讼的一种，另一种观点认为损害赔偿属于普通的民事诉讼。还有观点认为是国益诉讼。我赞同第一种观点，认为损害赔偿请求在性质上属于环境民事公益诉讼。但是在顺序上应该损害赔偿优先，公益诉讼进行补充。

二、海洋环境民事公益诉讼起诉主体之论辩

以上关于海洋环境公益诉讼起诉主体的讨论，纯粹基于法条的个人解释。法条的解释需要在遵循基本法理与符合现实实际的前提下进行，否则，对法条的解读将没有意义。而且文章依据的实际案例只是个例，并没有普遍的代表意义。

关于海洋环境公益诉讼的三种讨论，第二种观点已经很好的反驳了第一种观点。第二种观点即“海洋环境公益诉讼起诉主体不限于海洋行政机关”是比较正确的。最近有许多文章在讨论环保组织提起海洋环境公益诉讼的起诉主体资格的问题，一致都认为环境保护组织具备起诉主体资格。检察机关作为法律监督机关，具备起诉主体资格没有争议，而且在现实中也提起了海洋环境公益诉讼。

第三种观点由此讨论引发的该条款是否属于环境公益诉讼的法律规范依据的争论。2017年12月，最高人民法院发布了《关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》，对《海洋环境保护法》第八十九条第二款规定的海洋生态环境损害的诉讼管辖、索赔主体等实体和程序问题做了解释。最高人民法院民四庭负责人就该司法解释回答记者提问时提到，根据《物权法》的规定，海域属于国家所有。对海洋生态环境损害，理应由国家索赔。就海洋生态环境损害提起的索赔诉讼，属于民事公益訴讼范畴。《海环法》是环境领域的特别法，该法第八十九条第二款明确将海洋生态损害索赔的权利专门赋予依法行使海洋环境监督管理权的部门。

该条款属于环境公益诉讼范畴。由于海洋领域的特殊性，特别强调了海洋行政机关的起诉权。由此进行了规定。但是对于海洋环境公益诉讼的顺位与一般的环境公益诉讼仍存在些许差别。如公民不适合作为起诉主体。

三、海洋环境公益诉讼之我见

（一）海洋行政机关优位

起诉主体与序位与一般环境公益诉讼大体相同

为何《海洋环境保护法》几次修改都没有变动八十九条第二款的内容，这是因为海洋环境公益诉讼的特殊性与艰巨性，需要专业性强的并且国家力量大的主体提起，所以由法律专门赋权的海洋主管部门提起索赔，会使得海洋环境工作落到实处。

并且在海洋环境公益诉讼中，原告往往要进行较多的调查取证、专业鉴定、损害评估等专业性较强的工作，既需要有具备法律、环境等专业背景的工作人员作为保障，也需要有较为充足的资金作为基础。具备这些条件的机关才能胜任这种诉讼活动，进而会导致环境公共利益不能获得充分保护。

原告资格是环境公益诉讼的核心问题。既要考虑调动社会组织的积极性使其能够参与到环境公益诉讼中来，又要结合我国国情兼顾诉讼的质量和效率使环境公益诉讼取得应有效果，是立法、司法和个案审理中面临的现实问题。

（二）环保组织，检察机关次之

海洋环境民事公益诉讼是一般的环境公益诉讼在海洋领域的适用，与一般的环境公益诉讼并没有太大的区别。关于海洋环境公益诉讼大体上可直接适用一般公益诉讼的规则。环保组织与检察机关各自有自己的优势。在环保领域是不可或缺的起诉主体。环保组织以环境公益为目的，热心于环境公益事业的组织有自己的专业团队和极大的热情，能够将公共事业作为自己的职责。检察机关是国家的监督机关，因为代表国家，在财力与权力方面具有很强势的地位，提起海洋公益诉讼非常轻松。因为检察机关属于监督机关，所以一般在最后顺位。

（三）公民个人不作为起诉主体

由于海洋环境污染具有广域性的特点，针对海洋公益诉讼若由公民提起诉讼会面临向哪个地方法院诉讼的问题。与一般环境公益诉讼不同的是一般海洋环境问题会跨省，如此大的区域，公民会面临不知向何处诉讼的难题。而且从现实的情况来看，还不具备公民作为起诉主体的环境。目前环保组织与检察机关提起诉讼就少，何况公民个人，无论是专业能力方面，还是财产能力方面都不足。所以从海洋自身的特点与公民个人在目前的现状是不适合作为起诉主体的。

由于海洋的特殊性，海洋污染与大气、陆源污染有很多不同其突出的特点：一是污染源广，不仅人类在海洋的活动可以污染海洋，而且人类在陆地和其他活动方面所产生的污染物，也将通过江河径流、大气扩散和雨雪等降水形式，最终都将汇入海洋。这一特殊点使得海洋环境公益诉讼的难度比一般环境公益诉讼大，一般的公民不具备专业知识与强大的诉讼能力。

二是持续性强，自净的速度没有一般环境污染块，一旦污染物进入海洋后，很难再转移出去，不能溶解和不易分解的物质在海洋中越积越多，对人类造成潜在威胁。这一特点说明海洋环境公益诉讼耗时比较长，彻底解决一次海洋污染的时间要比一般公益诉讼长，公民和专门的海洋行政机关、环保组织及检察机关相比，长时间免费的将一场海洋环境公益诉讼坚持到底的可能性非常低。

三是扩散范围广，全球海洋是相互连通的一个整体，一个海域污染了，往往会扩散到周边，甚至有的后期效应还会波及全球。由于广域性的特点，在管辖法院的选择上也比较难，不具备专门法学素养的公民难以选择管辖法院。海洋环境污染与一般环境污染的不同点造成对公民进行诉讼的障碍。所以公民个人不适宜作为海洋环境公益诉讼的起诉主体。

参考文献：

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作者简介：

胡青青（1994.4）女，河南省信阳市，硕士研究生，汉族，学生，法律硕士，研究方向：法学。

（作者单位：广东外语外贸大学研究生）