政策网络视角下农村人居环境整治的参与网络治理研究——基于A镇的案例分析

谢晓晓

（中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073）

目前，我国农村人居环境状况很不平衡，脏乱差问题在一些地区还比较突出，与“生态宜居”的要求以及群众的期盼还有很大差距，环境问题仍然是实现小康社会的一大障碍。但是农村人居环境整治是一项系统工程，需要调动有参与意识、参与能力、参与潜力的主体参与到农村人居环境整治中来，并且要激发各个主体的参与积极性。因此，在农村人居环境整治工作中，各个主体是如何参与的？ 各个主体的参与方式是否合理、高效？ 各个主体间是何种关系？ 这种关系是如何影响农村人居环境整治工作的？本文将以这些问题为出发点，以 A镇农村人居环境整治工作为个案，从政策网络理论分析的视角，整理A镇农村人居环境整治工作中的各个参与主体所构成的参与网络，并分析该参与网络存在的问题并提出治理对策，为我国广大农村地区的环境治理问题提供借鉴。

一、网络治理与政策网络理论：农村人居环境整治参与网络治理的一个框架

（一）网络治理的定义和特征

网络治理可以说是介于市场和政府之间的一种治理方式，也可以说是市场和政府进行糅合的一种产物 ，简单地说，网络治理就是政府部门和私人部门、第三部门、公民个人为了实现与增进公共利益而彼此合作的一种共同治理方式。网络治理具有以下几个基本特征：第一，网络治理理论所追求的最终目标是更好的实现和增进公共利益，各个主体都追求公共价值的实现；第二，治理主体多元化是网络治理最基本的特征，治理过程中需要各个主体增强信任；第三，为了消除分歧，信息共享，减少治理阻力，各个主体要建立畅通的沟通机制；第四，治理主体的多元化使得各主体之间的关系网络更加复杂，各主体更需要做好协调工作；第五，各个主体基于互相信任、良好的沟通与协调而展开合作；第六，为了更有效的实现治理目标，各个主体可以互相监督；第七，各个主体之间需要保持良好的互动关系。网络治理理论图示（如图1）。

图1 网络治理理论图

（二）政策网络的涵义和类型

总体来看，西方政策网络研究主要有三种路径，分别是基于资源依赖的政策网络研究路径、基于共同价值的政策网络研究路径和基于共享话语的政策网络研究路径。其中，基于资源依赖型的政策网络视角在理论操作层面和实际应用中都较为简单，当前国内外学者较多的应用资源依赖型政策网络研究路径。该研究路径适用的议题类型为基于资源分配问题而产生矛盾，如：利益分配问题。英国学者罗茨被称为资源依赖型政策网络视角研究的集大成者，他认为政策网络实际上就是多方利益主体在博弈中形成的一种动态框架，罗茨将政策网络进行了分类，并给出每种网络类型的特征（见表1）。其中，政策社群网络、专业网络具有严格的进入资格限制、高度垂直的管理体系、稳定的组织结构；府际网络的进入门槛较低于政策社群网络和专业网络，并且网络内部纵向权力等级关系较弱；生产者网络和议题网络内部网络结构流动性最强，准入门槛最低，网络结构整体缺乏稳定性。

基于上述分析，本研究以A镇农村人居环境整治为例，借鉴网络治理理论中的政策网络视角，探讨A镇农村人居环境整治中的参与关系所构成的网络及其治理对策。

表1 罗茨的政策网络分类模型

二、A镇农村人居环境整治概况

A镇辖36个行政村。根据《A镇人民政府改善人居环境实施方案》（以下简称《方案》）中规定的总体目标：到2020年，全镇农村居民住房、饮水和出行等基本生活条件明显改善，建成一批各具特色的美丽宜居村庄。

目前，A镇农村人居环境整治工作有了初步进展：第一，A镇36个行政村的进村街道、村内主干街道、背街小巷全部完成硬化，实现了“村村通，户户通”，并同步设置了排水设施，确保排水通畅；第二，在2016年A镇36个行政村全部接通了自来水，全部完成了新一轮电网升级改造工作，A镇36个行政村的饮水不安全、用电不安全问题已经解决；第三，A镇36个行政村全部安装了太阳能路灯，实现了村内主街道和公共活动场所夜晚有照明。第四，A镇传统的农作物秸秆焚烧方式已由机械化秸秆还田方式取代，大气污染状况极大改善。但是在其他方面，A镇的农村人居环境整治工作仍有很多不足之处：第一，A镇无害化卫生厕所改造、天然气安装工程，只有个别村庄已经完成，大部分村庄的厕所革命和天然气安装工作在今年的 4月份刚刚开始；第二，在村容村貌的绿化美化亮化工作上，今年3月份A镇36个行政村开始在村庄主干道旁栽种了海棠花小苗，村庄绿化美化亮化工作也处于起步阶段。第三，A镇大部分村庄的房前屋后空地上仍堆积有大量杂物，严重影响了A镇的村容村貌。第四，汤河流经A镇的河段污染严重，沿河而居的村庄将大量生活废水排入河流，大量生活垃圾在河岸两旁堆积。总的来说，A镇农村人居环境整治工作仍处于起步阶段并且与《方案》中设定的目标之间仍有很大差距。

三、A镇农村人居环境整治的参与主体及参与网络

（一）A镇农村人居环境整治的参与主体

目前A镇农村人居环境整治工作的参与主体可分为四类：

1. 政府部门。中央政府部门制定相应的政策法规，制定相关管理体制，为农村人居环境整治工作确立根本方向；开展农村人居环境整治工作所需资金，由中央财政拨付；在 A镇所辖的 36个行政村内，随处可见“全民参与，人人动手，深入开展农村清洁工程”、“携手共建小康社会，全力打造美丽乡村”等美丽乡村乡村建设的标语，部分村庄还在村内主干道两旁的村民房屋围墙上粘贴有关乡村振兴、建设小康社会、弘扬淳朴民风的壁画，不仅可以达到宣传教育的效果，同时也可以提升村容村貌；涉及到需要与企业合作的项目，政府部门负责进行公开招标，并负责协调各利益主体间的关系；当然，政府部门也是农村人居环境整治工作的监督者，确保各利益相关者的行为合乎规则，确保农村人居环境整治工作的效率。总之，对于农村人居环境整治工作，政府部门是政策法规的制定者、贯彻推动者与直接实施者，是财政资源的投入者，是环境利益的协调者，是环境整治行为的监督者，是整治成效的直接责任者，是政策法规的直接宣教者。

2. 市场力量。企业凭借其资金优势参与农村人居环境整治可为政府分担项目资金，减轻财政压力，企业具备的技术优势更是农村人居环境整治工作不可或缺的，同时企业的运行机制、管理模式相比较科层治理更具高效性。目前，A镇农村地区引入了PPP模式与社会资本合作进行厕所革命，由华春建设工程项目管理有限责任公司负责A镇试点村庄无害化厕所改造建设工程的融资建设、运营、维护和移交工作。并且A镇后皇甫村农村人居环境综合整治项目第二次公开招标已结束。另外，A镇三阳纺织厂、华昊电子厂、程鹏新材料等多家乡镇工厂也会参与相关项目的融资工作，为A镇农村人居环境整治工作提供资金支持。

3. 社会力量。这里所说的社会力量是指民间环保团体以及在 A镇开展的相关公益环保志愿者行动。民间环保团体、环保志愿者公益行动以及民间环境自治组织等社会力量相比较政府部门具备沟通成本低的优势，社会力量介入农村人居环境整治，可以弥补传统政府动员模式的失灵。总的来说，社会力量参与A镇农村人居环境整治工作主要是通过宣传教育的方式，且影响力不大， A镇农村人居环境整治工作的社会参与力量比较薄弱。

4. 村民个体。村民是农村环境利益的直接相关者，农村人居环境质量直接关系到村民的生活质量。A镇村民参与农村人居环境整治工作具有较强的积极性，在行动上，大部分村民都能够做到将自家产生的垃圾丢进给各村发放的垃圾箱内，便于统一处理。另外有少部分村民将自家的房前屋后收拾的整洁有序并栽种了各种花草树木，积极做好村容村貌美化绿化工作。今年4月份，A镇36个村庄先后开始了天然气安装工作，各村村民积极配合开挖天然气铺设管道。作为常年居住在村庄的群体，村民对环境的了解和需求最为敏感、直接和快速，少部分村民还会向村干部、乡镇政府反映问题、提供建议。

（二）A镇农村人居环境整治中的参与网络结构

A镇农村人居环境的参与网络结构是由政府部门、市场力量、社会力量以及村民个体构成的。各个参与主体相互影响相互合作构成了A镇农村人居环境整治的参与网络结构，为进一步研究的参与网络结构特征，依据罗茨的政策网络结构，并结合 A镇农村人居环境整治的参与实际，可将A镇农村人居环境整治的参与网络结构进一步划分为政策社群网络（国家发改委、农业农村部、财政部、水利部、住房和城乡建设部、民政部等），府际网络（汤阴县发改委、财政局、水利局、住房和城乡建设局、民政局等），专业网络（研究、规划机构），生产者网络（参与A镇农村人居环境整治的私人企业、私人工厂等），议题网络（村民、志愿者、媒体等）。各类型网络之间的关系见图2。

图2 A镇农村人居环境整治的参与网络结构图

在A镇农村人居环境整治参与网络结构中，政策社群网络在制定农村人居环境整治方案与规划方面起着决定性的作用，政策社群网络依据权力等级对府际网络进行垂直管理，对生产者网络、议题网络也具有一定的指导、管理、监督作用；政策社群网路也可以通过向专业网络进行咨询来提高政策制定的科学性与有效性，同时政策社群网络也会吸收部分来自议题网络的信息和建议。府际网络接受政策社群网络的垂直管理，主要负责A镇农村人居环境整治中的政策执行、监督管理、指导宣传工作，对A镇农村人居环境整治起到关键作用；同时府际网络对生产者网络与议题网络进行有限的垂直管理，府际网络也会吸收来自专业网络和议题网络的信息和建议。专业网络凭借自身拥有的专业知识为政策社群网络、府际网络提供政策规划、整治建议的咨询，对A镇农村人居环境整治工作起到推动作用。生产者网络要根据政策社群网络、府际网络制定的规则展开活动，接受政策社群网络、府际网络的指导、管理、监督；同时生产者凭借其资金优势、技术优势、效率优势可以吸引政策社群网络、府际网络与之展开合作，在A镇农村人居环境整治中起着重要的作用。议题网络由村民、志愿者、媒体等组成，通过直接参与、公共监督、公益活动、直接向村民宣传等手段参与农村人居环境整治，议题网络也要接受政策社群网络、府际网络的指导、监督、管理；同时又凭借其对农村环境的了解度、熟悉度吸引政策社群网络、府际网络与之展开合作。

通过对网络结构特征的描述，并结合A镇农村人居环境整治的参与实际，发现其网络结构在以下几个方面仍需完善：第一，专业网络仅为政府部门提供咨询服务，而与当地民众、环保组织以及企业力量并没有密切的关联性与依赖型，使得当地民众、环保组织以及工厂企业在整个农村人居环境整治中只能通过政府来被动的获取相关整治建议，导致了当地民众、环保组织以及工厂企业的严重参与不足，并且专业网络绕开民众而直接与政府部门进行联系，不利于整个参与网络结构的稳定性。第二，议题网络成员多属于当地村民或是县城的环保组织、媒体部门，尤其是当地村民是农村人居环境整治的直接参与者、环境利益直接相关者，本应是农村人居环境整治的中坚力量。总的来看，其对 A镇农村人居环境整治工作的影响力平均，并且议题网络内部成员较多、流动性较大，网络结构极具不稳定性，导致了议题网络在A镇农村人居环境整治中的参与严重不足。第三，A镇农村人居环境整治参与网络中生产者网络与议题网络之间没有明显的关联性，使得A镇工厂企业的参与行为缺乏村民、第三方力量以及媒体的监督，导致生产者网络对经济效益的关注度过高，对社会责任、社会效益的关注度过低。

四、A镇农村人居环境整治参与网络的优化路径

第一，建立整合性的网络治理机制，加强各个网络之间的关联性，尤其是要建立专业网络、生产者网络、议题网络之间的关联性和依赖性。治理问题本质上可以说是关键资源所有者基于共同目标而进行的制度设计及其过程。网络治理理论强调的是基于各个主体所具有的服务理念与服务意识，由共同目标推动并自发地为实现共同目标而产生的互相信任与合作。网络治理所追求的目标不仅仅在于过程的治理，比如信任机制、协调机制、沟通机制的建立，更重要的获得治理的效果，如资源配置优化、共享价值实现等，并且治理过程目标对治理效果实现具有促进作用。对于A镇农村人居环境整治的参与网络来说，应该建立各个网络之间的关联性，尤其是要建立专业网络、生产者网络、议题网络之间的关联性和依赖性，加强专业研究机构、规划机构对村民、第三方力量和市场力量的专业指导与建议，通过彼此之间信任、沟通、协调、合作、互动、监督，从而最终实现互利互惠的农村人居环境整治的网络治理目标。

第二，增强村民主体作用，提高志愿者、民间环保组织等第三方力量的参与度，提升议题网络在A镇农村人居环境整治参与网络中的影响力。“绿水青山就是金山银山”的环境观重塑了人们对环境价值的理解，促使当地村民在意识形态上树立保护环境的责任意识。但是，在实际参与中，受习惯、利益、文化程度等因素的影响，村民在环境整治中并未表现出积极的参与性，再加上第三方力量在 A镇的农村人居环境整治中的作用是最为薄弱的，因此，要增强村民主体作用，提高志愿者、民间环保组织等第三方力量的参与度。加强对农村的宣传教育工作，不仅要提升农村参与农村环境整治的责任意识，更要增强农民参与农村环境整治的参与意识、行动意识、主体意识，使广大农民真正投入到农村人居环境整治中去，尽快改变“脏、乱、差”面貌。并且要在农村地区大力倡导文明新风，帮助农村自觉革除陋习，养成文明习惯。另外政府部门要重视第三方力量在农村环境保护中的作用，支持引导第三方力量的发展，在目前 A镇民间环保组织、民间志愿者力量相对薄弱的情况下，可由政府部门牵头，组织环保领域的志愿者服务行动。同时第三方力量要注重自我发展，提升自组织能力，通过增强自身力量来推动 A镇农村人居环境整治行动。

第三，建立议题网络与生产者网络之间的互动机制，加强村民、第三方力量对私人工厂企业的监督作用。生产者网络是由以经济利益为目标的群体构成，本身具备极强的“经济人”特征，参与农村人居环境整治工作的目的更倾向于盈利。同时，生产者网络具备资金优势、技术优势和效率优势。其资金优势可以为政府部门分担部分项目资金，减轻财政压力；技术优势可以提高农村人居环境整治工作的效率，降低整治难度，生产者网络参与农村人居环境整治可以弥补政府部门在资金、技术以及效率方面的劣势。政府部门在一定程度上会增强对生产者网络资金和技术的关注，转移甚至忽略对其“经济人”效应的关注。因此，要建立村民、第三方力量与私人工厂企业之间的互动机制，加强村民、第三方力量对私人工厂企业的监督作用，尤其是作为环境利益直接相关者的村民更要加强对生产者网络的监督。村民可有组织性地参观当地工厂和企业，了解当地工厂、企业的主要生产环节，是否进行排污，是否排污经过处理等，监督工厂、企业运转是否对农村环境造成污染和破坏，从而时刻督促生产者网络在发展经济的同时也要承担相应的社会责任，在追求经济效益的同时要把社会效益放在首位。