基础设施建设项目资金管理分析

杨利德

[摘 要]我国基础设施建设主要以政府为主导，项目涉及的资金量庞大，资金管理在整个项目实施建设中极为重要。文章就此对我国基础设施建设项目资金管理若干内容进行简要的分析，包括了项目前期的资金集中管理、项目运行中的资金风险管理以及项目后期的绩效管理三个方面內容，通过分析其主要表现的问题，提出了几点优化管理策略。

[关键词]基础设施建设;项目资金管理;资金集中;资金风险;财务决算

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.14.116

基础设施建设项目庞大而复杂，在项目周期内的前中后阶段都涉及大量的管理内容。资金管理同样贯穿三个阶段，且每一个阶段管理侧重点不同，文章简要就基础设施建设项目的前期资金集中管理、中期的资金风险管理、后期的绩效管理问题进行简要的分析，并提出了几点优化策略。

1 基础设施建设项目资金管理问题的表现

1.1 资金集中管理问题的表现

与一般的工程项目有所区别，基础设施项目往往涉及了广大公众的刚性需求，所以这类项目建设时也涉及了政府多个职能部门，诸如发展改革委、交通局、财政部门、审计部门、税务部门、国土资源部门、环保部门等。这也就导致了开展这类施工项目建设时的相关审批资金管理，需要进行主体部门相应职能的划分与沟通才能有效完成。简言之，基础设施项目资金集中管理，在项目运行中主要是为了规范化资金管理工作，解决这类项目特有的问题，但受限于有效规范制度的建立，在实际当中是存在着弊端的。目前在基础设施建设项目资金集中管理上，近年来多地开始实行“集中支付制度”，部分地区建立了相应支付体系以及财政资金运行机制，国内大型央企建立财务公司资金集中平台对闲置资金进行集中管理和运转创效。这些实践为基础设施建设项目资金管理提供了较为可行的参考。

1.2 资金风险管理问题的表现

资金风险管理是在基础设施建设项目实施中最为重要的管理内容。由于基础设施建设项目的特殊性，其中最为普遍的一种风险就是项目进行中其内部的资金周转调剂风险。众所周知，基础设施建设的项目不仅规模大，周期长。就过去一些年度中我国实际情况来看，全国各地都大量的开展了基础设施建设，各地几乎都出现过区域内一个项目正处于在建周期内，又出现了新的基础设施项目。这些不同基础设施项目管理机构人员及上级部门规划存在着差异，在不同项目中开展建设时，财政拨付可能会根据规划与项目管理需求进行资金的周转调剂。近些年来随着我国基础设施建设的日益完善，这种风险相对出现的概率变低，但从过去长时间以来各地基础设施建设项目内部资金周转调剂风险频发，并没有彻底解决这种问题，直观地反映出了在资金风险管理上还未完善，仍然是一个需要重视的管理内容。

1.3 绩效管理

基础设施建设项目由于普遍周期较长，涉及区域较大且复杂，其公共产品的服务属性显而易见，需要有一项直观的指标来评价。绩效的评价考核管理的运用，对于评价资金在投入产出上是否能够带来这种效果具有重要意义。项目投资与产出的评价上，不仅要考虑项目综合利润水平，还要考虑到其所产生的社会效益，运用绩效评价可较为直观反映出投资建设项目从启动到竣工周期内，产出的利润水平和社会效益。但就目前国内基础设施建设项目到了竣工阶段的情况来看，并非全部项目均建立了相应的绩效制度，绩效衡量的因素难以量化，绩效管理工作也很难开展，可以说当下基础设施建设项目的社会效益，在竣工之后多是以利润为指标。一些社会效益也多是理论性的概述，导致了一些具有长远价值的基础设施项目遭受了质疑，这方面也是重要的原因。

2 基础设施建设项目资金管理问题原因分析

2.1 资金集中管理存在弊端的原因

就目前在国内基础设施建设项目资金集中管理存在的弊端原因，不同的地方可能存在一些差异。但整体上的内在原因基本是相同的，主要是由于项目初期缺乏合规手续，施工难度大，急于赶工期，进而导致了采用集中管理效应的不足的问题。例如部分地区进行基础设施建设项目，存在着宽松软现象，原本是为了加快施工进度，在施工主体没有获得财务预算批复、施工许可等合规手续的情况下，就予以开工。这种情况之下，采用了资金集中管理的方式，当施工建设不断进行，向财政等相关部门核实预算和资金时，就难以避免的出现审核不通过，导致了项目建设资金缺乏保障，甚至被迫停工等问题。对签订施工总承包等合同方式引入的各大型施工央企也存在建设资金难以为继，波及各大型施工央企财务公司资金集中平台的正常运转。

2.2 资金风险管理存在不足的原因

项目资金内部周转存在的风险，从表面上看可能是各地建设项目周期重叠、资金压力所导致的。但从本质上看，这根本在于各地基础设施建设项目没有建立起一套有限的资金风险防控机制，主要表现在两个方面：一是内部资金周转的风险评估机制。一个区域内若存在着施工周期重叠的不同基础设施项目，在启动周期晚的项目启动施工前，就应该有效地评估对启动周期早的建设项目在资金上带来的影响;二是规范拥有资金调配权的政府资金使用行为，在内部资金风险出现前，政府对专项资金的使用行为若没有规范也必然存在着风险，会加剧整个施工链条上政府方、各大施工央企内部资金周转的风险。

2.3 绩效管理存在空白的原因

就项目竣工阶段有关的绩效管理空白问题的原因，既有历史的原因也有现实的原因。从过去长时间以来我国进行基础设施项目建设，有关的绩效评估在项目建设全生命周期中虽然有所应用，但只是局限于部分针对性较强、适用性较强的建设项目。在思想上并没有充分重视绩效管理的重要价值，导致了在绩效管理并没有能够贯穿建设全生命周期，形成了先天的不足。而到了项目马上要竣工的后期，想要采用绩效考核也难以度量、缺乏参考。

3 优化基础设施建设项目资金管理的若干对策

3.1 采用项目资金授权支付解决资金集中管理不足

正如资金集中管理问题部分最后所提及的，国内近些年来地方逐步实行“集中支付制度”用以解决资金集中管理的弊端。采用这种模式进行资金管理，必须要完成一系列工作才能够取得授权资格。通过新的规范标准的运用，能够很大程度解决地方政府基础设施建设项目由于种种规范标准不足，对资金集中管理带来的制约。在业主取得建设资金保障的前提下，施工链条上各大施工央企亦应充分利用财务公司进行资金集中管理，盘活存量资金，创收创效。

3.2 建立健全內部资金风险防控机制

基础设施建设项目内部资金周转风险的问题的解决相对直观，应立足于风险评估机制建立和资金使用行为的管控上。首先，建立内部资金周转风险评估机制，应尽早建立起一套针对不同建设项目同时上马，所面临着建设周期重叠带来的风险识别评估机制。其次，政府资金使用行为的规范机制建立上，不能简单从政府自身出发，应结合政府使用资金流向的对象判别，哪类需要严格监督，哪类可适当放宽，行政性与经济性结合判断。各大施工央企亦应根据内部控制要求，建立健全资金管理风险防控制度、流程和矩阵，明确职责落实责任，提升资金风险防控管理水平。

3.3 建立有效绩效考核制度

与传统市场经济下的建设项目比较，基础设施建设项目的公共属性、非营利性较强。在对其进行绩效管理时，具体的考核指标、标准需要逐步的依据经验或理论来完善。在这之前需要建立起一套基本的涉及项目建设全生命周期内所有环节的基本制度，为后续发展打下基础。这套制度是后续指标、标准的基石，各地方公共基础设施建设项目应加以尝试建立，逐步形成具有价值考核的内容，通过绩效考核量化考核结果，指引施工建设，保障建设项目优质、高效完成，投入公共服务中。

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