论新形势下普通高校保卫组织的改革与建设

刘久军

当前，我国普通高校规模壮大，重点高校对社会发展的作用越来越大，高校的安全稳定直接关系着高校的健康发展，承担高校安全稳定工作职能的保卫组织责任重大。但由于种种原因，保卫组织很难完全履行这一重要职责，急需进行改革和建设。在当前形势下，应加快“校园110”建设步伐，加快校园安全立法，并对校园安全管理者适度授权，做到权责相适应，以利于更好地开展工作。

一、普通高校保卫组织的现状

普通高校保卫组织，从广义上说，包含安全机关、公安机关等外部保卫组织和学校内部保卫组织，是负责高校安全的相关组织机构。不同高校内部的保卫组织，有在编和不在编之分，又有常设与不常设之区别，既有高校设立的内部保卫组织，也有高校师生员工的保卫自治组织（治保会、大学生自卫队等）。文章所称的仅指高校内部常设的保卫组织，表现形式主要有保卫处（科）、保卫部，少数学校还设有公安处或派出所（与保卫处共存），部分规模不大的学校由后勤处（总务处）代为履行保卫处的工作职责。目前，普通高校保卫组织的主要职责在于：关注动态信息并及时进行筛选、跟踪，落实安保责任，采取必要的安全防范措施，调解、处置和避免不安全争端、事件。保证学校的平静和社会稳定。

20世纪90年代中后期，由于原先所拥有的执法权被逐渐弱化，部分高校只能参照《治安处罚法》行使部分治安处罚权。这样，全国各高校的几乎所有保卫组织，已经没有治安处罚权。高校安保部门的工作转为行政作业，即靠上级指示、领导批示和文件、通知精神办事，高校安保工作执行力度，在相当程度上取决于领导意志。

二、普通高校保卫组织的演变过程

新中国成立初期，我国国内政治斗争十分复杂。为应对复杂形势，1950年，政务院出台了《关于在国家财政部门中建立保卫工作的决定》，各高校开始陆续设立校内保卫部门。厦门大学等少数高校，在校内设立了公安派出所。1954年，公安部第一次全国文化保卫工作会议要求高校组建保卫科（组）。为切实保障校园安全，1980年5月，国务院又出台相关文件，要求全国各高校将保卫科（组）扩编为保卫处，并赋予保卫处执行公安机关的相关权力。趁着1988年4月《关于在部分高等学校设立派出所实施办法的通知》的东风，全国360多所重点高校纷纷设立校内派出所。一套班子，两块牌子，双重领导，依法行政，高校保卫处和派出所在维护学校治安和校园稳定中发挥了重要作用。

1994年4月，国务院下发了《国务院批转公安部关于企业事业单位公安体制改革意见的通知》，通知要求，原来企事业单位成立的公安机关，原则上要予以撤销。考虑到重点大学的特殊情况，可对公安派出机构维持现状，暂时保留。但是，学校公安保卫机构取消了执法权，不再是派出所性质的公安机关基层组织，只是学校的职能部门。

2002年12月，教育部、公安部出台的《关于加强高校安全保卫工作的通知》，敦促高校“加快公安机构体制改革和建设的步伐，抓紧落实相关工作”。高校公安派出机构党的关系实行上级公安机关党委和学校党委双重领导、以上级公安机关为主的管理体制。学校公安派出机构主要负责人的任免、奖惩、调动，由上级公安机关负责，征求学校党委意见。各地对高校的保卫组织进行了一系列的改革尝试。

三、普通高校保卫组织的改革

随着国务院、教育部、公安部一系列高校公安保卫机构改革文件的出台，各地教育和公安部门根据自身情况进行改革，在全国比较有影响的有三种模式。

（一）上海模式

上海市公安局将本局文化保卫处改建为文化保卫分局，由文保分局管理全市高校公安派出所，上海市高校内部保卫机构改为派出所。上海模式的派出所作为校内行政部门，仍接受学校和相关教育部门的领导，学校任命的保卫部（处）长兼任学校公安派出所负责人。上海模式的高校保卫组织，组织方式和管理体制基本不变，保卫干部全部是学校派出所的干警，但学校公安派出所的干警公务员化。这种改革，最重要和最核心的便是赋予了高校保卫组织一定的执法权。

（二）武汉模式

武汉市公安局也将本局文化保卫处改为文化保卫分局，但不同于上海的是，武汉模式的高校派出所，是在高校相对集中的区域设立属地化管理的派出所，每个派出所往往需要管理多所高校。学校仅管理户口，其他公安业务由这些派出所负责。属地化高校派出所隶属于市公安局的文保分局，其组织、人事关系仍在市局;高校原有公安干警可自愿参加考试，进入新派出所。

（三）江西模式

江西省公安厅、教育厅的改革措施与上海、武汉又有所不同。江西省组建了14个隶属于地方公安局的高校派出所，其工作人员主要来自原先高校的保卫人员。而高校内部的保卫工作仍由高校保卫人员组织负责，实质上仅是增加了地方公安的建制和数量。派出所领导层的人事任免、奖惩与调动等，均由地方公安局负责，其民警的人事关系、工资、编制等均在上级公安机关。

实践中，这三种模式各有利弊，最终全部停止。

四、普通高校保卫组织面临的主要问题

（一）没有执法权

1994年，国务院批转公安部关于企业事业单位公安体制改革的意见，要求原则上撤销对企业事业单位设立的公安机构。1995年，《人民警察法》明确了公安机关的20多项职责，其中包括：预防、制止和侦查犯罪活动;维护国家安全和社会稳定，防范和打击恐怖主义;实施道路交通安全管理;监督管理消防工作;管理放射性危险物品、物质，管理易制毒化学品;调解处理民间纠纷等。在现实工作中，普通高校保卫组织依然在履行部分人民警察的职责，但法律并未授予他们开展相关公安工作的权力。

（二）无法可依

高校保卫组织开展的一些校园安全管理工作无法可依。全国人大代表、西南交通大学教授陈大鹏向全国人民代表大会提出议案，希望制定《校园安全法》。陈大鹏提出，学校保卫工作只有有法可依，才能真正维护师生的安全和学校的稳定。2004年9月13日，经国务院第64次常务会议通过、自2004年12月1日起施行的《企业事业单位内部治安保卫工作条例》第22条明确提出，高等学校治安保卫工作的具体规定由国务院另行制定。到目前为止，尚无明确的高校保衛工作规定，高校安全保卫工作依然在参照《内保条例》等规定执行。

五、普通高校保卫组织改革和建设的有效途径

（一）加快“校园110”建设步伐

高校规模还在扩大，治安形势越来越复杂，隐蔽战线的斗争越来越突出。保卫组织无执法权，治安、刑事案件都得依靠地方公安来完成。而地方公安任务十分繁重，警力相对不足，对校内影响不大的治安和刑事案件一般不会迅速处理。所以向普通高校派驻警察，建设实实在在的“校园110”十分必要。

（二）加快校園安全立法

学校保卫组织的工作人员仅是普通教师，却从事部分警察工作，他们既无警械也无使用警械的权力，开展工作十分危险。我国高等教育已进入内涵发展的关键时期，确保校园安全稳定，事关国家的发展和民族的兴旺。主管部门应参照国外的先进经验，让校园管理者有法可依。

（三）对校园安全管理者适度授权

给城市违停车辆贴罚单本是警察的权力，为了加强管理，城管也被授权。让普通高校保卫组织工作人员权责相适应是调动工作积极性、做好校园安全稳定工作的基本要求。现在，为了减少案件，学校保卫组织只是一味被动地防范，将校园或校内部分场所封闭，减少校园与社会的接触，从而减少发案或纠纷，这与开放的大学精神是相违背的。但面对当前普通高校保卫组织有责无权的现状，各高校只能减少开放的广度和深度。

安全稳定工作作为高校发展的基础性工作，通过改革和建设、完善机构和队伍、健全工作体制和机制，必将会更好地维护高校的安全稳定，高校也会为实现“中国梦”做出积极的贡献。

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（作者单位 南京晓庄学院）