如何识别政策执行中的政策模糊性与冲突性？——基于政策文献量化方法的探索性研究

吴 宾，齐 昕

(中国海洋大学国际事务与公共管理学院，山东 青岛 266100；上海交通大学国际与公共事务学院，上海 200030)

一、引言

政策执行是政策过程中的重要阶段与步骤(1)Deleon P，Deleon L：What Ever Happened to Policy Implementation?An Alternative Approach，Journal of Public Administration Research and Theory，2002，12(4)．，是将文本形态或政府话语体系下的政策转化为现实结果的过程(2)贺东航、孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》2011年第5期。。政策执行的相关研究肇始于20世纪70年代，主要经历了三个阶段：从对执行效果的评估及其失败成因的探索，到“自上而下”与“自下而上”的模式争论，再到将两种模式进行整合性分析。其中，理查德·马特兰德(Richard E.Matland)提出的模糊—冲突模型是整合性分析框架中的经典理论。该理论指出，政策属性一定程度上决定了政策执行的方式；政策属性可分为模糊性和冲突性。政策模糊性是政策的固有属性，主要是指政策目标和实现手段上的模糊，其可能来源于政策合法性阶段的部门利益协调，也可能产生于政策问题的跨界性、执行过程的政治性、执行结果的不可控性。政策冲突性指的是政策执行过程中的多个参与者存在政策目标认同上的不一致。政策冲突性具有两面性：一方面，较低的冲突可促进高效率从而找到政策的合理路径；另一方面，较高程度的冲突会阻滞政策的执行，使政策参与者过多地强调自身利益诉求，如采用附加报酬、互投赞成票等讨价还价的方式，并最终导致政策的失败(3)周芬芬：《地方政府在农村中小学布局调整中的执行策略——基于模糊—冲突模型的分析》，《教育与经济》2006年第3期。。在单一制的府际结构下，政策冲突性主要表现为中央与地方政府间的利益冲突。根据政策模糊性、冲突性程度的差异，马特兰德区分了四种不同的政策执行类型——行政性执行(模糊性和冲突性均低)、象征性执行(模糊性和冲突性双高)、试验性执行(模糊性较高、冲突性较低)、政治性执行(模糊性较低、冲突性较高)。同时，当政策执行者获得了“资源”“权力”“情景”“强大的联盟”等支配性要素时，行政性执行、政治性执行、试验性执行、象征性执行模式就将会顺利展开(4)Matland R：Synthesizing the Implementation Literature：The Ambiguity—Conflict Model of Policy Implementation，Journal of Public Administration and Research，1995，5(2).。

模糊—冲突模型作为从政策属性角度观察政策执行模式的重要理论，为政策执行研究提供了考察政府行为的理论视窗。政府行为是政策执行研究中的重要研究对象，通过透视政府运作过程，提炼政府行为逻辑图景，厘清其与政策执行结果的关系，可以更好地呈现复杂场域下的政策执行过程。然而，无论是西方世界还是中国，政治权力往往出于自我保护目的而倾向于隐藏其决策信息或真实行为，因此，如何打开政策过程尤其是政策执行过程的黑箱就成为研究者重点关注的问题。目前，对于政府行为这一关键变量的测度，已有研究主要采用主观观察的方法，包括观察组织主导者行为与动机、访谈或问卷调查等，存在着一定的主观误差(5)黄萃、任弢、张剑：《政策文献量化研究：公共政策研究的新方向》，《公共管理学报》2015年第12期。。对于政策模糊—冲突性的研究和测量亦是如此。那么，如何降低主观误差，精准识别政策的模糊性与冲突性，提高把握政府行为逻辑的准确性呢？政策文献量化研究方法作为带有定量色彩的分析工具，不失为一种有效途径：一是具备逻辑合理性。政策文献集中反映政策属性，模糊性与冲突性属于政策的内在属性，可通过政策文献分析得以识别。二是具备客观性。政策文献是政策意图形成和实施的客观呈现，既反映了政策过程及结果，也保留了一定的情境性信息，可成为政策分析的事实依据。三是具备可操作性。政策文献具有良好的数据可编码性及易得性，同时由于行文用语的规范与限制，政策文献的词汇量与语法结构均相对简单，分析难度被大幅削弱(6)任弢、黄萃、苏竣：《公共政策文本研究的路径与发展趋势》，《中国行政管理》2017年第5期。。

本文之所以选择将2007—2019年我国中央及地方政府颁布的农业转移人口住房政策文本作为分析样本，是因为该政策具有较高的模糊性、冲突性，政策执行整体上呈现出“象征性执行”模式(7)吴宾、李娟：《农民工住房保障政策失灵及其矫正策略》，《湖南农业大学学报(社会科学版)》2016年第2期。。本文尝试运用政策文献量化研究方法对该政策的模糊性及冲突性进行识别，并与政策实践结果相比较，验证该量化研究方法客观识别政策属性的科学性及有效性，以期基于方法论视角推动模糊—冲突模型的本土化发展。

二、文献综述与分析框架

作为政策执行研究领域的经典理论，模糊—冲突模型被大量运用于相关研究中，如Howard将模型中的四种执行模式扩展为四种政策参与者的性格特征(8)Howard J Y，Wrobel S L， Nitta K A：Implementing Change in an Urban School District： A Case Study of the Reorganization of the Little Rock School District， Public Administration Review，2010， 70(6).；Mitchell将模型与组织结构理论相结合构建了权变模型，并认为政策执行受制于组织结构和政策双重因素(9)Elizabeth Mitchell：Applying and Assessing a Contingency Model for Online Learning Policy Implementation in Higher Education，Simon Fraser University，2006(4).。近年来，我国学者基于该模型对农村中小学布局调整、”拉闸限电“、社会化养老等政策展开了实证分析。胡业飞指出，模糊政策的执行者会选择求解和替代等政策“转化工具”，将较难开展的“试验性执行”转化为完成难度较小的“行政性执行”(10)④ 胡业飞、崔杨杨：《模糊政策的政策执行研究——以中国社会化养老政策为例》，《公共管理学报》2015年第12期。。杨宏山建构了“路径—激励”分析框架以降低政策的模糊性与冲突性(11)杨宏山：《政策执行的路径—激励分析框架：以住房保障政策为例》，《政治学研究》2014年第1期。。基于模糊性，学者们强调了政策目标、政策手段对政策执行的影响，认为政策文本的模糊性会留予执行者较大的自主行动空间，有可能导致政策执行的偏差。基于政策冲突性，产生了政治激励与经济激励两种观点，强调自上而下的激励机制对政策执行的影响。前者包括“晋升锦标赛”“分权化权威主义”以及政治问责机制等，后者则指出地方政府政策执行中的市场亲善性行为以及地方财政支出偏好于经济增长的事实。陈玲、薛澜等提出了政策执行的政治经济双重激励理论。

在模糊—冲突模型研究中，对政策属性进行识别是关键环节。已有研究多采用两种主观测量的方法：一是通过观察组织主导者行为与动机来分析政府行为，如竺乾威以“拉闸限电”政策为例，通过分析地方政府政策执行的行为逻辑来识别政策的冲突性(12)竺乾威：《地方政府的政策执行行为分析：以“拉闸限电”为例》，《西安交通大学学报(社会科学版)》2012年第2期。；二是对大量组织成员进行访谈或问卷调查，如胡业飞对四省一市的公务员进行了深度访谈以识别社会化养老政策的模糊性④。这两种方式虽然具有一定的科学性和可操作性，但也衍生了主观误差较大的问题。具体而言，第一种方法以个人行为代替组织行为会导致组织文化、制度环境、人际互动等因素被忽略，而第二种方法观测链条较长，两次观测过程(一为成员对组织行为观察，二为调查者对成员的观察)加大了主观误差存在的可能。

事实上，对于政策属性和政府行为的识别存在着第三种路径，即直接以组织本身为观测对象，对政府组织的规模、预算、具体行政行为等进行观测，从而能够有效降低主观观测误差。在此路径中，公共政策文本可以作为观测对象(13)黄萃、任弢、张剑：《政策文献量化研究：公共政策研究的新方向》，《公共管理学报》2015年第12期。，原因在于其是公共政策存在的物理载体，既是政策执行和绩效评估的重要依据，也是政策主体调控和管理行为的“印迹”，是政策过程可记录、可追溯的客观反映，从而为观察政策过程提供了一扇窗口(14)任弢、黄萃、苏竣：《公共政策文本研究的路径与发展趋势》，《中国行政管理》2017年第5期。。政策文献量化研究便是客观观测政策文本的方法，其结合统计学、文献计量学等学科的方法，对政策文献内容与外部结构要素进行量化分析，以揭示政策议题的历史变迁、政策工具的选择与组合等公共政策研究问题。政策文献量化研究主要包括政策文献计量法与政策内容分析法。

那么在政策文献中，政策模糊性与冲突性的具体表现是什么呢？(1)模糊性。马特兰德指出模糊性主要来源于目标和手段的不确定性，并且认为这往往是政策执行失败的首因。对政策文献中关于政策目标及政策工具的语言表述进行深入分析，将能够判断出政策模糊的程度。此外，本文认为对于政策模糊性的考量不能仅限于单一政策的评估，而应将其置于完整的政策体系中加以观察，即政策衔接程度的测量。具体而言，如果一项政策由多部具备高衔接性的政策文件组成，实现了全方位部署各项工作的效果，则视之为模糊性较低的政策；若一项政策仅有零星几部相关文件，甚至是以“条款”的形态零散分布于其他政策文件中，而无完整全面的相关文件，处于难以充分向下传达政策意图的状态，则此类政策可视为模糊性较高的政策。(2)冲突性。在政策执行的过程中，冲突性主要表现为相关政策主体之间基于利益得失而进行的博弈过程。在政策文献中，政策冲突性主要体现为政策差异，因而通过对比分析各政策主体出台的政策文本，可明晰政策冲突性的高低程度。我们认为，农业转移人口住房政策执行不力的问题主要是由央地间利益博弈所导致的，因而出台政策的时间差异、内容差异及利益差异可作为测量政策差异的三个主要维度。一般而言，当地方对中央政策观望态度明显引致采纳政策延迟时间过长，同时其依照自身利益出发、不遵从中央规定调整或制定地方政策，乃至阻碍了政策目标的实现时，便意味着央地利益存在冲突的可能性极大。需要注意的是，央地政策文本出现细微的、非原则性上的差异，有可能是地方政府因地制宜、防止“一刀切”的积极治理行为，故不能将所有政策差异均视作政策冲突的表现，而需将文本内容分析嵌于具体的政策环境、利益背景之中，以提高政策冲突性识别的准确性。

综上所述，结合政策文献量化研究规范，本文构建了如下分析框架：对于政策模糊性的识别，将基于中央政策文本，从政策目标、政策工具及政策衔接三个方面进行考察；对于政策冲突性的识别，将从政策采纳、内容表述和利益分析三方面加以分析。以农业转移人口住房政策为例，识别其高模糊性及高冲突性的特征，以验证政策文献量化研究方法客观识别模糊性及冲突性的科学性(见图1)。

图1 分析框架图

三、政策模糊性识别

(一)政策目标的模糊性

政策目标是政策主体为了解决相关问题而采取的政策行为所要达到的目标、指标和效果。通过观察相关政策文本发现，在21份与农业转移人口住房政策密切相关的政策文件中，仅有2007年的《关于改善农民工居住条件的指导意见》和2014年的《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》与农业转移人口住房问题直接相关(见表1)。

表1 中央政府直接关涉农业转移人口住房的政策

与农业转移人口住房直接相关的政策数量较少且出台频率较低，并且近几年来未有新政策出台，同时2014年的政策中“逐步改善农民工居住条件”的相关规定仅为该文件中的一部分，占比为4.4%。由此可见，中央对于解决农业转移人口住房问题的决心有待提升。进一步从政策目标内容表述来看，责任主体方面，2007年的政策强调“用工单位是改善农民工居住条件的责任主体”以及“政府发挥引导作用”，但并未对政府的监督职能进行明确规定，这意味着政策执行的自由空间较大；2014年的住房政策虽将部分政府部门纳入责任主体范围，然而仅是指明该项工作由“住房城乡建设部会同发展改革委、财政部、国土资源部、税务总局负责”，而未对其具体权责加以明确规定，呈现一种“任务简单分配”的状态。另外，现有政策条款尚未对农业转移人口住房政策进行长期、中期和短期的目标规划，仅是提出一些原则性和宏观性的要求，缺乏对于具体标的、标准、时限、财政投入及物质资源分配等多个关键政策文件要素的明确规定，表述较为模糊。

(二)政策工具的模糊性

本文对21份与农业转移人口住房政策密切相关的文本，按照“政策编号—章节—具体条款—(段落)”进行编码，构建了农业转移人口住房政策文本的内容分析单元编码表(见表2。限于篇幅，表格中第3—20号政策编码省略)。

表2 政策文本内容分析单元编码表

运用Zegveld和Rothwell的政策工具分类方法，本文将政策工具分为供给型、环境型和需求型三种类型，并以此建立X维度；由于农业转移人口住房政策起步较晚且呈碎片化，政策内容无明显类别，因此不对Y维度进行具体划分，而是把政策作为一个整体进行研究。在X维度中，环境型政策工具主要体现为政策对农业转移人口住房问题的影响力。政府通过制定目标规划、调整税收制度、提供金融优惠等政策为其提供良好发展环境(15)张韵君：《政策工具视角的中小企业技术创新政策分析》，《中国行政管理》2012年第4期。，间接推进农业转移人口住房问题的解决，包括总体目标规划、财政政策、市场支持、政府税收优惠、法规管制等内容。供给型政策工具主要表现为政策对农业转移人口住房政策发展的推动力。政府通过提供资金支持、基础设施建设和信息投入等措施，为政策执行提供了支持。需求型政策工具对政策的拉动作用体现为，政府通过采购社会服务、贸易管制等手段，减少了住房政策实施的不确定性及市场障碍。

依据每个交叉表格的具体内涵对政策编码进行归类统计，构建出政策编码二维分布图。对图中的编码进行频数统计，可得到政策工具频数分布统计表(见表3)。

表3 农业转移人口住房政策工具使用频率表

由表3可知，我国农业转移人口住房政策综合运用了供给型、需求型和环境型政策工具，其中，环境型政策工具的使用频率为61.29%，供给型政策工具的使用频率为25.81%，需求型政策工具的使用频率仅为12.9%。可见，政府更侧重于采用环境型政策工具来改善农业转移人口的住房条件与环境，以此间接影响并推动我国农业转移人口住房问题的解决(16)夏艳霞：《基于模糊—冲突模型的农业转移人口住房政策执行研究》，中国海洋大学硕士论文，2018年。。然而，在针对农业转移人口等中低收入群体的住房建设问题上，由于其保障性意义更大，因此市场参与的积极性普遍偏低。同时，住房建设及租赁牵涉大量土地、资金的运用，如果政府不采用强制性手段并加大供给型工具的使用，而是寄希望于推动市场机制来解决农业转移人口住房问题，其政策成效将明显不佳。其次，农业转移人口住房政策中关于政策工具的语言表述也具有模糊性。现有相关法律制度中大量使用了模棱两可或含混不清的概念，一些词语缺乏明确的含义和指向，也没有硬性和量化的标准。有研究者认为，过高的政策语言模糊性有可能使政策本身沦为空洞无物的宣言或告示(17)韩志明：《政策过程的模糊性及其策略模式——理解国家治理的复杂性》，《学海》2017年第6期。。同时，相关文件多采用建议性的语言对提供房源的方式进行表述，如2007年的《关于改善农民工居住条件的指导意见》中指出，“用工单位可以采取无偿提供、廉价租赁等方式向农民工提供居住场所”，同时也存在大量模糊性的表述，如“有条件的地方，可以比照经济适用住房建设的相关优惠政策，根据产业布局、农民工数量及分布状况，政府引导，市场运作，建设符合农民工特点的住房”，而对“有条件的地方”及“符合农民工特点”的具体含义没有予以明确。2014年的《关于进一步做好为农民工服务工作》中，虽然将部分农业转移人口纳入了城市住房政策体系中，但是仍未对具体准入门槛作出相关规定，如规定“逐步将在城镇稳定就业的农民工纳入住房公积金制度实施范围”，但对于“稳定就业”的年限标准没有明确，这便留予地方政府极大的变通机会。总之，清晰的政策应具备基础事实、愿景陈述、目标政策和行动计划等基本要素，且需表述清晰、易懂、完整。农业转移人口住房政策文本则少有如上要素与特征。

(三)政策衔接的碎片化

良好的、能清晰传达政策意图的政策应具备衔接性，即政策体系中各政策、政策文本各要素间能实现顺畅的衔接，在结构上呈现递进式线型逻辑(18)李东泉、黎唯：《省级新型城镇化规划文本传递中的流变分析》，《规划师》2017年第33期。。若本应统一、完整、协调的政策目标、内容或过程呈分割和零散化，导致政策之间产生相互独立甚至冲突的状态，则将阻碍政策自上而下的清晰传达，影响政策执行的效果，使政策的模糊性更为突出。在21份政策文本中，与农业转移人口住房政策直接相关的只有2007年的《关于改善农民工居住条件的指导意见》，其明确提出要改善农业转移人口的居住条件，给予一定的住房优惠政策。除此之外，关于农业转移人口的住房政策大量散见于一些与“三农”和住房保障等相关的政策中，通常都是一段或一句描述性语言，没有量化指标，也不具有强制性，且相较于其他领域的政策来说数量较少，彼此之间衔接性较差。如2015年的《关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》中就简单提了一句“将符合条件的农民工纳入城镇社会保障和城镇住房保障实施范围”。该政策文件主要针对的是“三农”问题，目标是促进我国农业现代化发展，从而加快全面小康目标的实现，虽然提到将“符合条件的农民工纳入城镇住房保障实施范围”，但是并没有明确的实施路径和手段，具有很强的模糊性。而与农业转移人口住房密切相关的户籍制度、城镇住房制度、土地制度、就业制度等，并未围绕该问题形成合力，而是呈现出相对割裂的状态。

四、政策冲突性识别

(一)政策采纳

对于地方政府采纳中央政策意愿的评估，主要是基于两者间出台政策的时间差，若时间差超过了合理的范畴，则认为地方政府采纳中央政策的意愿较低，央地间冲突较为显著。由于农业转移人口住房政策存在碎片化现象，难以对其进行全面的描述性统计，且多项政策条款交叉、重复地出现于不同的政策之中，影响了数据的独立性及可分析性，故我们选择政策范畴内具有代表性的《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》及其地方政策进行分析。选择该政策的合理性在于：住房租赁政策致力于推进“租购并举”，建立健全房地产市场长效机制，缓解房价上行压力，合理引导住房需求，解决中低收入者的居住问题，促进“住有所居”目标的实现，而农业转移人口便是该项政策的覆盖对象之一。

市级政府是政策落地的主体，但我们在统计中发现，中央政策出台之后的半年时间内，仅有2个市级单位跟进中央出台了相关政策；一年时间内，出台政策的城市数量仍然极少；截至2019年5月，即中央政策出台三年后，跟进城市数量仍停留在两位数。由此看来，农业转移人口住房政策推进速度较慢，市级政府对于中央政策呈观望状态。市级政策观望，是指政府由于自身原因对政策出台持消极态度，并对其他政府行动进行观察的行为。那么这样的观望行为是否是以考量地方具体情况、因城施策、精准调控为初衷的积极的地方治理行为呢？显然不是。2016年5月出台的《意见》，强调了“到2020年，基本形成供应主体多元、经营服务规范、租赁关系稳定的住房租赁市场体系，基本形成保基本、促公平、可持续的公共租赁住房保障体系，基本形成市场规则明晰、政府监管有力、权益保障充分的住房租赁法规制度体系，推动实现城镇居民住有所居”的政策目标，并明确了“落实地方责任”，且多次使用“加快”等字眼，对地方政府作出了“软约束”。并且住建部早在2015年1月就已出台了《关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》，将培育住房租赁市场作为未来工作重点并向下传递了明晰的政治信号。然而地方政府的响应情绪却普遍低迷，采纳延迟时间也长达一年之久，行为过于迟缓，明显超出了合理的时间差范畴。以G省为例，其于2016年8月出台相应政策，成为最早采纳中央住房租赁政策的省份，并明确将省会城市L市作为REITs试点城市。但即使被“点名”进行试点，L市也直到2017年12月才进行了政策响应，时间延迟明显过长。

为进一步佐证这一结论，本文选取同年的房地产去库存政策的出台情况作对比分析。房地产政策与农业转移人口住房政策同属于住房政策领域，但经济属性更强，对于促进经济发展的作用较大，并且由于农业转移人口购房能力较弱，相较于住房租赁政策，房地产政策对于解决农业转移人口住房问题的效果并不显著。进行两者的比较，可看出政府对于农业转移人口住房政策的重视程度如何。结果发现，在去库存政策的执行过程中，中央层面运用了财政、金融等推动手段，地方层面对此反应积极，出台政策的数量和速度都极高：2016年第一季度便有十几个省份150多个城市出台了“去库存”政策，大部分二三线城市都积极采取了给楼市“松绑”的措施。如福州提高了公积金贷款额度，珠海取消了部分商品住房需提供社保或纳税证明的限制，三亚暂停了用地审批、规划报建审批等程序(19)黄燕芬、张超：《防范风险、促进房地产市场平稳健康发展——2016年房地产市场回顾及2017年展望》，《价格理论与实践》2016年第12期。。与仅用三个月就实现了150多个政策市级扩散的“去库存”政策相比，地方政府对于住房租赁政策的采纳意愿偏低。可见，在农业转移人口住房政策执行过程中，中央与地方政府间的政策冲突性显著。

(二)内容表述

政策执行中的政策文本流变过程，是政策执行的首要环节，具体是指政策从中央传递到地方的过程。在政策文本流变过程中，政策往往会被重新解读、细化或再规划，形成风格、结构、重点各异的政策文本(20)李东泉、黎唯：《省级新型城镇化规划文本传递中的流变分析》，《规划师》2017年第33期。，主要体现在文本创新、政策目标具体化、行动安排和内容落实四个方面(21)李瑞昌：《中国公共政策实施中的“政策空传”现象研究》，《公共行政评论》2012年第5期。。通过对央地政策进行文本信息挖掘并对比分析，客观呈现文本流变的过程，可以充分反映央地政府间态度和观点的差异，从而识别政策的冲突性。本文选取上海、广州、深圳、青岛和成都等人口流入量较大的大中型城市作为研究对象，搜集整理了五地的农业转移人口住房政策，结合中央政策进行了对比分析(见表4)。

表4 央地农业转移人口住房政策文本内容比较

研究发现：(1)各城市无一例外地都将农业转移人口排除在享受经济适用房和廉租房政策之外，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》明确提出，“采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件”。各地方政府将该政策的申请对象限制为具有本地户籍的城市居民，从而直接将非户籍人员排除在外了。(2)各地方政府对中央政策的变通执行。通过梳理各地公共租赁房申请资格发现，尽管多个地区将农业转移人口纳入了申请范围，但是其具体的申请门槛却高于城市中的低收入群体。具体而言，除对农业转移人口的住房情况和家庭财产收入等进行标准限定外，还需其提供暂居证明并规定了居住年限、缴纳社会保险的年限，并需要对其是否有稳定的收入来源进行统计。事实上，中央出台的《公共租赁住房管理办法》的相关规定中仅对就业年限进行了限定，而各城市的申请条件中不仅限制了就业年限，还增加了对居住年限与社会保障缴纳年限的审核。如此进行政策加码，不断升级申请资格的限制，是试图将农业转移人口排斥在政策体系之外的体现。(3)公租房申请程序繁琐复杂，从而将大量的农业转移人口拒之门外。广东省的广州、东莞、佛山等地规定，申请者申请公共租赁住房需要7个证件并等候90天，并且审批程序繁琐复杂，需经过“三审三公示”流程：首先由社区开展入户调查并给予初审意见，街道住建部门、社区居委会进行复审并公示，再由区住建、民政、公安等多个部门对申请人的家庭住房、人口、收入、车辆、财产等情况进行审核并出具意见证明，最后由区住建部门进行终审并公示。在复杂的流程下，农业转移人口的申请积极性大幅降低。(4)公租房地理位置偏远，空间失配现象明显，职住分离影响严重，抑制了农业转移人口的申请积极性。在住房选址上，住建部明确要求“公租房应当优先安排在交通便利、公共设施较为齐全的区域”，然而受城市土地区位价格与土地财政的影响，大多数地方政府选择将保障房建在城市边缘。结果是，“空间失配”以及引发的职住分离问题，严重阻碍了目标群体的申请及入住。此外，地方政府还依据群体进行公租房分配，将本地居民申请剩余下的房源分配给农业转移人口。此类房源位置更为偏远，公建配套设施条件更为恶劣，从而进一步降低了农业转移人口的申请积极性。同时，此种分配及居住方式导致了“居住隔离”现象的出现，使得在同一城市内部出现了城市居民与外来人口并存的新二元结构，变相加剧了公租房沦为城市贫民窟温床的可能性，阻滞了农业转移人口的城市融入。

(三)利益分析

1.中央和地方政府的价值理念不同。党和中央政府高度重视我国的农业转移人口问题，党的十八大明确提出“有序推进农业转移人口市民化”，十八届三中全会指出“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出，要保证农业转移人口随迁子女平等享有受教育权利、拓宽住房保障渠道、扩大社会保障覆盖面、完善公共就业创业服务体系、改善基本医疗卫生条件等，积极推进农业转移人口享有城镇基本公共服务。中央政府的目标是，为农业转移人口提供更好的公共服务，推进农业转移人口市民化，加快我国城镇化建设的速度。然而在我国，地方政府既是推进相关政策的责任主体，同时又具备“理性经济人”特征，其往往会出于地方利益最大化考虑，且在晋升锦标赛的机制下，普遍追求“GDP的增长”，并最终导致倾向于选择促进经济增长的政策，而相对忽视民生等社会政策。因此在面对社会政策的执行时，地方政府往往会选择不依照中央意图执行政策的行动策略。就农业转移人口住房政策而言，地方政府基于“成本—收益”的考虑，最终形成了与中央政策存在偏差甚至相悖的地方政策。

2.流出地与流入地间的博弈。我国农业转移人口大多是跨省(市)流动的，当农业转移人口从一个城市流入另一个城市后，其所享受公共服务的供给主体也就由流出地的地方政府变为流入地的地方政府。长久以来，我国城市政府主要是为拥有城市户籍的人口提供公共服务的，因此农业转移人口的进入将会对当地居民的公共服务资源形成“挤占”。在这种情况下，流入地政府和居民只想享受农业转移人口带来的“劳动力及其服务”红利，而不愿为其提供与城市居民一致的公共服务，这就导致政府会设定一系列的限制性条件以阻碍农业转移人口的市民化，同时城市居民也会存在一定的排斥心理。

3.用工企业的排斥。大量的农业转移人口为用工企业提供了充足的廉价劳动力，也为企业赚取了足够的利润。但是在农业转移人口供过于求的情况下，企业会认为农业转移人口劳动力是取之不尽、用之不竭的，加之农业转移人口法律知识缺乏，导致了部分企业随意剥削劳动力、延长工作时间、压低并时常拖欠工资等现象的出现。在这种情况下，农业转移人口不可能完成资本的积累，因此个人也就没有能力在城市中买房居住。还有一些企业视为农业转移人口交付“五险一金”为压力，不愿意为农业转移人口交纳住房公积金，一些企业甚至不与其签订劳动合同，以此来减少保险费用支出。住房公积金的缺失，进一步降低了农业转移人口购买商品房的可能性。

4.公共成本分担。农业转移人口实现市民化需要一定的成本，即享受与当地户籍居民同样的公共服务所必须支付的代价的总和(22)胡桂兰、邓朝晖、蒋雪清：《农民工市民化成本效益分析》，《农业经济问题》2013年第5期。。其中，住房成本成为不容忽视的一大成本。住房不仅是农业转移人口在城市居住的场所，更是帮助其融入城市的重要部分，是实现农业转移人口市民化的中间机制。农业转移人口的住房成本是巨大的，需要中央政府和地方政府、流出地政府和流入地政府、企业以及个人共同分担。1994年我国实施的财政分税制使地方政府拥有了一定的财税自主权，但作为公共服务的主要提供者，其财政支出远远大于收入，其支出大约为中央政府的6倍(23)王晓红、王吉恒：《农业转移人口市民化成本困境及对策分析》，《农业现代化研究》2015年第5期。。这导致地方政府的担子明显过重，地方财政几乎无法维持正常的运转，出现了严重的“财政收支倒挂”现象。与此同时，由于中央政府“简政放权”，使得地方政府拥有了较大的自主权，财政支出项目逐渐增多，地方财政负担进一步加重。由此，在农业转移人口住房方面，地方政府希望中央政府可以增加更多的资金补贴，中央政府则希望地方政府承担其主体责任，两者之间的博弈关系得以形成。

5.信息不对称。在市场交易中，当交易一方无法获知另一方的行动及信息，或获取信息的成本高昂时，交易双方就会处于信息掌握的不对称状态(24)张燕、邓义：《信息不对称对我国农村劳动力转移的制约及经济法规制——基于经济人假设和促进现代农业可持续发展视角》，《湖北社会科学》2009年第4期。。信息不对称中的信息劣势方将承担道德风险并同时面临“逆向选择”问题。在农业转移人口住房方面，信息不对称主要是指政府、房屋中介和农业转移人口等主体，在住房相关信息的数量和质量上存在较大差别，表现为政府和房屋中介拥有较多的住房信息，而农业转移人口对此掌握较少，处于被动接受状态。近年来，尽管随着政府信息越来越公开透明，农业转移人口能够获取的信息资源也越来越多，但是房屋中介为赚取高额利润，在公布房屋信息或者介绍房屋时往往会有所保留。在交易过程中，农业转移人口仍旧处于信息劣势，“逆向选择”的结果是，房屋价格变得扭曲，成交价格高于实际价格，并最终导致住房市场混乱，房价居高不下。

五、结论与讨论

本文以我国中央及地方的农业转移人口住房政策为研究对象，运用政策文献量化研究方法，对政策模糊性及冲突性加以识别。研究结果表明，中央发布的农业转移人口住房政策存在对政策目标及工具的设计与表述模糊、政策衔接碎片化的特征，因而政策模糊性较高；通过央地农业转移人口住房政策对比发现，地方采纳中央政策的意愿较低而选择“延迟采纳”策略，央地政策内容表述存在较大差异。这一点尤其表现在对硬性量化标准的表述上。结合央地利益关系的实际情景分析，我们认为其政策冲突性较高。这与我国农业转移人口住房政策象征性执行的实际相吻合，由此验证了文本分析识别政策模糊性及冲突性的可行性与科学性。

在政策实践中，运用客观的识别方法对政策属性进行判断，并进一步地对政策文本制定效果加以评估，将推动政策文本的优化与完善。中国公共政策执行过程主要包括政策文本流变、职能部门政策实施行动和公众参与活动三部分，其中政策文本流变是首要环节。若能在政策制定环节进行文本分析，降低不必要的文本模糊性，同时把握央地冲突的逻辑并由此尽可能地从政策文本制定层面实现央地利益拟合，将有效减少政策执行的阻力，推动政策的有效执行。此外，本文关于农业转移人口住房政策的分析结果，对于构建与农业转移人口特征相适应、与城镇住房制度相衔接、与渐进式城镇化相协调的农业转移人口住房实现机制，具有重要的现实意义。

当然，作为一个探索性的分析框架，本文也存在一些局限：一方面，本文采用政策文献量化研究方法，基于政策文本展开探讨，难以深描政策模糊性和冲突性在政策实践中更具体的表现。同时只从文字出发而缺乏实践的印证，可能会出现一定的识别误差，因此应将其与实证分析相结合，以更精准识别政策的模糊性和冲突性。另一方面，政策文献量化研究方法更多的是描述性分析方法，无法帮助我们厘清变量之间的因果关系，尤其是在冲突性的研究中，可透过政策文本对比窥探冲突性所在，但难以解释其形成机理。