京津冀高等教育协同创新行与思

张 丽

21世纪伊始，京津冀区域经济合作等话题逐渐浮出水面而引发更多来自政治和经济界的关注和热议。在十数年前，深圳特区及长三角区域一体化都对区域发展显示出强劲的拉动力；当时的国际社会，欧洲一体化及高等教育协同发展(博洛尼亚进程)处在如火如荼的进程之中。上述形势使得区域经济一体化成为当时的流行观念，势必对京津冀区域合作思想产生较大影响。区域一体化的构思主要来源于通过消除区域发展的不平衡有效提升城市群的整体实力等目标。2004年6月，在廊坊召开了环渤海合作机制会议，这次会议正式对外发布《环渤海区域合作框架协议》，这个文件在京津冀区域合作的早期阶段是一个标志性文件，标志着区域合作从搭建基础框架和正式发布协议开始步入一体化建设的正轨。其后续发展即推动框架协议写入城市规划之中，继而于2010年京津冀都市圈区域规划方案上报国务院。自2011年至2015年，京津冀都市圈建设经历“十三五”规划期，积累了一些成果和经验。京津冀都市圈建设以2015年4月由中共中央政治局审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》为新一轮发展的标识，无论就区域合作的概念演进而言，还是就逻辑构思和功能分区而言，《京津冀协同发展规划纲要》都标志着京津冀区域合作进入战略规划与协同发展的新时期。

一、京津冀高教协同创新政策分析及理论探究

(一)京津冀高教协同创新政策分析

笔者以上述两个标识性政策文件为分界参照，将京津冀都市圈建设划分出早期阶段和新型阶段，就概念演进、逻辑构思、功能分区及阶段特征等方面有所侧重地进行政策分析。

1.以《环渤海区域合作框架协议》(2004)为标识的早期阶段(自21世纪初期至2011年)

2004年在环渤海合作机制会议上正式发布《环渤海区域合作框架协议》，该协议标志着京津冀区域一体化建设的开端，自2011年进入第十二个五年计划时期，这个以首都为核心的区域边界及其概念经历几次更新，从最初“环渤海区域一体化”，到京津冀晋蒙及环渤海区域合作，再到构建“环首都经济圈”。例如，2011年1月《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出“‘十二五’时期，要更深入广泛地开展与津冀晋蒙及环渤海地区合作，充分发挥首都优势，显著增强服务区域、服务全国的功能，共同推动区域一体化进程和首都经济圈形成，实现整体发展水平的跃升”。《河北省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出，“加快构筑首都绿色经济圈，推进环首都‘14县(市、区)4区6基地’建设”[1]。

从“环渤海”到“环首都”，顾名思义，有两方面的演进意义：一方面，更加聚焦以首都为核心的合作区域的界定，显然有助于增大首都区位禀赋的功能和优势，使区域一体化的主旨更加清晰。另一方面，“环首都(绿色)经济圈”的概念提法反映出要将北京建设成为一个著名的国际化大都市，有必要通过建设环北京较先进的城市群的途径，通过克服和协调北京与周边津冀地区发展不平衡的问题，尤其是要解决环首都贫困带等问题，唯有如此，才能使得“环首都经济圈”在全国率先乘上创新型城市的快车，从而实现环首都城市群整体实力的跃升。

2.以《京津冀协同发展规划纲要》(2015)为标识的新型阶段(自2011年至今)

就新型发展阶段的核心概念演变而言，从“环首都经济圈”，演进到“以首都为核心的世界级城市群”；就首都新型都市圈建设的导向及路径选择而言，从以合作框架协议为导向的“京津冀区域一体化”，演进到以战略规划和功能分区为导向的“京津冀协同发展”。

2011年起，京津冀区域合作正式被纳入三地的“十二五”规划纲要之中，开启了以战略规划为导向的京津冀协同发展新型阶段。其中，协同发展这一概念提法始见于2015年发布的《京津冀协同发展规划纲要》，这是在京津冀区域合作的新型阶段的一个纲领性文件，该文件强调了三地协同发展的主题。协同发展与以往提法不同之处在于纳入战略规划的新框架，以及应用功能分区和科学布局等技术路线达成协同创新与发展的目标。

例如，空间布局是京津冀功能定位在空间上的具体体现，也是优化资源配置、实现协同发展的重要基础。经反复研究论证，《京津冀协同发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)确定了“功能互补、区域联动、轴向集聚、节点支撑”的布局思路，明确了以“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架，推动有序疏解北京非首都功能，构建以重要城市为支点，以战略性功能区平台为载体，以交通干线、生态廊道为纽带的网络型空间格局。[2]

继而，尤其在教育协同和高等教育创新协同方面发布了几个重要政策文件，包括2017年京津冀教育协同发展工作推进会发布《京津冀教育协同发展“十三五”专项工作计划》，以及2019年京津冀教育部门在雄安新区召开教育协同发展工作推进会发布《京津冀教育协同发展行动计划(2018-2020年)》，上述文件主旨即在京津冀教育协同领域制定《规划纲要》的实施办法，以及进一步部署工作要点。在高等教育领域，尤其强调加强京津冀高校联盟建设，以及提出重点推动课程互选、学分互认、教师互聘和师生交流等教育协同任务，将高等教育协同发展的重点放在推动多边合作的协同创新方面，以有效实现高级专业人才的互通有无、交流合作等人才培养目的。

(二)京津冀高教协同创新理论探究

协同创新这一概念属于社会学范畴，其内涵来源于科技学术语——集成创新，为了帮助理解集成创新与协同创新两者之间的区别与固有联系，现引用笔者在《一流学科建设的战略模式研究》一文中所作出的相关集成创新内涵的概念诠释。

“所谓的集成创新之所以不同于单项创新或其他的简单创新，就在于它是一种高水平复杂性的内生技术的创新，优质创新能力的标识，其内涵存在两个方面：一是不只包含一项技术的简单创新，而是通过将已有多项技术进行有机结合，集成为一个新产品或新工艺的生产方式等，是属于高水平复杂创新或创新活动；二是就创新作为一个整体而言，技术集成意味着需要将多项技术进行优质结合，从而获得具有稳定的新功能的一个创新成果。”[3]

由此可见，协同创新与集成创新是同等程度的范畴而各有专业领域的侧重点。依据教育部实施的“2011计划”(高等学校创新能力提升计划)，在全国各地创办了许多创新平台，其意味着创新方式和技术路线已然迈入新的发展阶段，区别于以往单一的、线性的和封闭的创新活动，取而代之以多边性的、非线性的及开放的新型创新，谓之以“协同创新”的概念，其关键内涵基于资源的开放与共享，通过整合来自政府、大学、企业界、各研发机构及民间基金会等各方资源，重视提高资源使用的有效性，为整体推进更高级和更复杂的创新活动提供基础保障。创新平台的主要特征和功能在于整合多方资源，打造和推动产业集群与产业孵化，提高协同创新效率和能力。此外，对区域协同发展则发挥以点带面的功效，在责任共担、战略管理和“一盘棋意识”等协同发展的原则体系中通过整合各方资源及优势互补，用以达成1+1+1>3协同发展的效应。

二、京津冀高教协同创新成果综述及问题研究

(一)京津冀高教协同创新成果综述

自2015年以来，京津冀高等教育协同创新迎来新的发展机遇，最新统计显示，2015年至2017年，北京市推动疏解非首都功能，北京各级政府与企业界对津冀的投资均呈现井喷态势，认缴出资额累计超过5,600亿元。[4]之后，京津冀跨区域投资额仍然保持增长势头，2017年河北从京津引进资金突破2,500亿元，项目近3,000个；天津从京冀引进的投资到位额超过1,000亿元，用以持续推进产业对接的协同发展。[5]在这一阶段，天津市政府推动和支持滨海新区发展高科技产业和新兴产业，天津市各高校为服务滨海新区积极拓展产学研合作事业。近年来，各级政府(国家、天津市、滨海新区)支持高校与企业合作，在滨海新区建设“国家超级计算(天津)中心”“国际生物医药联合研究院”“天津大学滨海工业研究院”等。2013年滨海新区与北京大学签订合作协议，共建北京大学(天津滨海)新一代信息技术研究院。[6]京津冀三省市联合成立了76家京津冀产业技术创新战略联盟，包括中关村—滨海大数据创新战略联盟等。在产业转移的46个专业化承接平台中，确定了武清京津产业新城、未来科技城京津合作示范区等15个协同创新平台，以及京津冀磁疗启迪之星(天津)孵化基地等一批创新创业孵化平台。[7]

由此可见，自2015年国家发布《规划纲要》以来，尤其是为了打造以首都为核心的世界级城市群，确立疏解非首都功能、科学布局、优势互补等京津冀协同发展的技术路线，使得三地的对外投资力度及资金流动率都呈现了大幅上升，资金从发达地区北京市和天津市流向欠发达地区河北省，亦或从比较发达的北京市流向比较不发达的天津市和河北省，表明首先是三地前沿领域的新兴产业和高科技产业驶入建设创新驱动型国家的快车道而获得迅速发展的时机，这就意味着以推动产学研合作为核心的协同创新成为创新驱动型经济之未来发展的重要前途。不难理解，三地互通合作的重点首先致力于打造区域大学联盟，通过推动产学研合作促进大学和高等教育为创新驱动型经济作出直接和更大的贡献。进而，在各级政府及功能部门、大学与学院、公司企业、科研机构及基金会等多方主体之间达成互通合作和协同发展的有利格局和合作框架。

相关协同创新研发机构及平台建设，参照上述已有成就，其成绩成果和存在的问题同样是显著的。就天津获得相关发展成果而言，高开高走，在高精尖前沿领域创建协同创新平台和研发中心，其扩展的数量和规模在2—3年内超过以往10年发展的总和。另一方面，存在的问题也很显著，包括区域高校战略联盟在搭建框架与填充实质内容及发挥功能之间明显表现出不均衡状态；缺乏对整体性功能及整体推进方式应有的重视；缺乏对协同创新所需要的长效机制的研究，等等。

(二)京津冀高教协同创新问题研究

具体问题主要表现在以下方面：

其一，区域高校战略联盟快速创建，内容填充缓慢，缺乏系统发展，忽视对整体推进方式的探究，大多数协同功能未能执行。例如，行政部门整体推进意识不强，以零星的、断裂的和偶然的合作为主，而且主客体间协同积极性不高，因此，执行力度弱化，区域内一般性互动合作多，缺乏重大和显著的合作交流活动，合作成效难以突出显现也是推动力度渐进弱化的原因。

其二，京津石“1小时通勤圈”之基础建设快速推进，但是，高等教育协同创新表现得零星、断裂而缺乏系统发展。人才培养与交流、优质课程资源的共享、三地支援共建大学及鼓励名校到新区办分校等，都不同程度地存在着由浅层的和表象化合作所带来很多问题，缺乏系统的制度化研究和有效推动。显然，此类实践和研究亟待向中长期深入合作阶段转型。

其三，顶层设计规划先行，但缺乏对稳定的顶层决策机制的构建，区域首脑联席会议制度还不够完善，有待于持续建设。例如，合作停留在多方对话和研讨会层面，大多表现出暂时和应付状态，缺乏对利益主体的协同合作的长效机制的构建。

其四，科技创新平台及各高校创办的工业技术研究院等过于依赖政府部门的投资，以及由政府出面促成产学研合作以获得企业界的技术研发资金和合同。因此，对以高校和企业的合作为主体的高科技产业园而言，其金融和风险投资功能有待加强，市场配置资源模式有待纳入和引进，亟待基金会机制功能的有效发挥。

三、京津冀与长三角高等教育协同创新发展比较研究

京津冀地区是中国的“首都经济圈”，请看表1。

表1 2018年京津冀协同发展基本情况[8，9]

注：“战略定位”“所辖城区”是根据《天津市贯彻落实〈京津冀协同发展规划纲要〉实施方案》及《京津冀教育协同发展行动计划(2018—2020年)》相关资料整理而成。

表2 2014年京津冀高等教育科技创新资源基本情况[10]

北京市包括14区2县，天津市包括15区3县，以及河北省的保定、唐山、廊坊、石家庄、邯郸、秦皇岛、张家口、承德、沧州、邢台、衡水等11个地级市。继深圳特区建设、浦东新区开发及长三角区域经济一体化之后，京津冀协同发展被称为中国的第三大经济引擎，京津冀区域拥有约占全国2%的土地面积，人口总数约占8%(超过1.1亿)，2016年京津冀三地GDP总量达74,612.6亿元，占全国GDP总量的10%。由此可见，京津冀三地就其城市功能和地理禀赋而言，拥有雄厚的政治资源、财政资源、高级人才资源、创新资源，以及丰富的矿产、油气及海盐资源，诸如此类的资源优势加上京津两地现代化程度较高的产业经济，为京津冀协同发展和区域高等教育创新发展形成有效助推并提供基础保障。

表3 2018年长三角区域经济社会发展基础情况(中大型城市)[11]

(一)京津冀与长三角经济社会发展比较研究

参阅表1“2018年京津冀协同发展基本情况”，相关区域功能定位的演进与诠释详见“政策演进分析”部分。就2018年全国排名前50位的城市GDP总量及人均GDP的比较而言，2018年北京市的GDP总量达30,320亿元，人均GDP达14万元，相当于2万美元，同比增长8.23%，占据全国城市的第2名。天津市人均GDP达12.1万元，同比增长1.40%，全国城市排名第6位。相比京津两地的经济表现，河北省所辖城市排名比较靠后，挤进前50位的城市只有唐山市和石家庄市，人均GDP达8.9万元和5.6万元，同比下降-2.13%和-5.85%，在全国城市排名中分别是第28位和第34位。相比长三角区域所属的中大城市包括上海、苏州、杭州、南京、无锡、宁波等城市经济表现(参阅表3)，其全国排位分别是第1、7、10、11、13、15位，GDP总量均达1万亿以上，上海市更以GDP总量32,679亿元，雄居全国城市的榜首，人均GDP表现更为显著，上述6个城市的平均值达到15.25万元。

由此可见，长三角区域形成的中大型城市簇群的经济效益逐渐彰显，其各城市在经济、商贸和人文等方面的发展比较均质，均拥有一定技术含金量的发展机会和潜力，为各城市的相辅相成和相长提供了便利条件，因此，为经贸增长、产业技术更新及成果转化奠定优势资源和人才、技术等基础保障。相比较长三角区域中大城市的均质发展，京津冀区域各城市发展不均衡是一个较为显著的问题，除了京津两个直辖市之外，区域内中型城市只有唐山和石家庄两市，除了奥运城市张家口和教育城市保定为特色城市之外，其余都属于小城市。河北省辖内城市在历史上其经济社会发展大都表现偏后，区域发展不平衡导致的主要问题就是因缺乏相应的技术、设备和人才而无法承接、消化和吸收来自京津“非首都功能”的疏散和技术援助，也无法顺利地推动创新成果的转化。为了避免过于拉低京津冀区域经济效率，三地政府通过有效合作将注意力集中在统一规划和顶层设计上，使得为区域各城市功能进行明确定位成为吸引关注的焦点，从而对三地协同发展规划和整体推进战略发挥了重要的导向功能。

除了其正向影响即通过强化政策行为主导以展现三地协同发展的基本思路之外，其负面影响即强化政策行为主导的同时，一定程度上弱化市场配置的功能影响。例如，就区域一体化的资金来源、风险投资及专利数情况而言就明显反映出上述问题。表2“2014京津冀高等教育科技创新资源基本情况”，就“政府来源经费内支占比(%)”这一指标表现而言，京津冀因处于“首都经济圈”及拥有地理禀赋等有利因素，其所运营的经费内支来自政府的资金占据近4成(39.96%)，分别高于长三角(占14.49%)15个百分点，约是珠三角(占7.29%)的5.7倍。然而就“企业来源经费内支占比(%)”而言，三个区域的指标表现发生了明显的逆转，京津冀区域占据5成(52.03%)，长三角区域占据8成(80.54%)，珠三角区域占据9成(90.09%)，排在区域经济体第一位。就“有效专利数(万件)”而言，排在区域经济体第一位是长三角区域(140.95)，第二位是珠三角区域(67.01)，第三位是京津冀区域(42.48)。由此能够反映出长三角区域和珠三角区域在高科技企业和自主创新的活跃程度方面均略高于京津冀区域，其市场配置资源活跃程度也比较高，为全国经济社会发展提供了一定程度上发挥市场配置资源功能的范例。

上述比较研究的对象均可作为市场配置活跃度的关键指标。就市场资源配置的概念而言，除了政府及国家战略需求决定资源配置的主流方式和途径(自上而下)之外，市场被称为“看不见的手”对资源配置发挥着不可或缺的辅助功能，包括决策市场准入标准和资源配备的技术路线(自下而上)，选择多种竞争方式和收益协调途径，以及构建第三方收益性评价制度及完善仲裁(元评价)体系等。

(二)京津冀与长三角高等教育协同创新比较研究

就区域高等教育协同创新的基础条件、创新禀赋和实力而言，北京市拥有135所高校(2014年)，居全国城市之冠，2014年京津冀高等学校全国占比10.15%，虽略低于长三角区域(13.16%)，但领先于珠三角区域(3.56%)。另据《2014中国高技术产业统计年鉴》显示，2013年京津冀区域国家重点实验室总数占全国35.12%(其中，北京市占京津冀区域的93.04%)，分别是长三角区域的1.61倍、珠三角区域的8.43倍；同时工程技术中心全国占比(23.24%)也均高于长三角区域和珠三角区域。[12]

由此可见，北京市作为京津冀协同发展的核心，扮演全国科技创新中心这一角色是足以胜任的。除此之外，京津冀三地高等教育创新水平表现出显著的不平衡发展特征。就“双一流”高校建设情况看来，北京市有“双一流”高校(A类)8所，世界一流学科建设高校22所。天津市有“双一流”高校(A类)2所，有3所高校入围世界一流学科建设高校。河北省没有一所“双一流”高校和世界一流学科建设的高校。因此，在高等教育发展基础上河北省距离京津两地有较大差距，此类差距不仅表现在高等教育发展水平和质量上，而且集中表现在高等教育经费投入与支出水平，及增大创新资源效益能力等方面(见表2)。例如，2014年北京市研发经费投入总量占市GDP总量5.95%，已接近发达国家水平，且在全国排名第一；北京高校科技研发经费支出占全国的32.7%，是天津市和河北省支出总和的14.8倍。[13]

显而易见，比较北京市的科技资源情况，河北省和天津市两地对高校经费投入偏少、生均资源偏低及科技产出能力偏弱，是三地高等教育不平衡发展的真实写照。如同环京津周边的贫困带造成了京津冀协同发展及内部流通的主要障碍和挑战一样，三地高等教育创新发展所表现出的不平衡发展状况，已然成为京津冀高等教育协同发展的困难的根源及主要挑战。诸如此类的发展不平衡，造成越来越多的高学历、高科技人才涌向首都北京市，造成北京市对全国及津冀两地高级人才显著的 “空吸效应”。

笔者列举下列一组数据，说明高科技人才集群为提高人才贡献率及推动创新驱动型国家发展作出的显著贡献。

2017年4月，被誉为首都科技创新“风向标”的《首都科技创新发展指数2017》发布，显示北京市人才聚集成效凸显，北京市入选全球高被引科学家数达到47人，每万就业人口中研发人员数达到185人，达到发达国家水平。由北京大学和北京市人力资源研究中心共同完成的《首都中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》第三方中期评估成果显示，北京市人才结构高端化特征十分明显。六支人才队伍中，高技能人才总量达87.7万人，高技能人才占技能人才比例增长超预期。此外，北京市人才贡献率稳步增长，保持国内领先，2014年达45.7%。[14]

北京市的功能定位是全国科技创新中心，为京津冀高等教育协同创新发展产生关键的导向影响并提供基础保障。人才集群和产业集群均是通过技术扩散和产业孵化发挥其辐射联动的功能影响，高科技成果的承接、转化及消化吸收等能力都有赖于对均质的科技资源基础的构建。例如，天津滨海—中关村科技园挂牌以来新增注册企业超500家。此外，在京津冀地区，高新技术企业异地投资和创办分支机构现在能够申请通过资质互认获得合法性许可，显然将有效促进区域内创新资源互通流动及开放共享。

综上，创新驱动型国家的建设为京津冀高等教育协同创新发展开拓了前景空间，为准备和抓住这一发展机遇，天津市各高校都纷纷将创新发展的关注点集中在顶层设计和战略规划上，呈现出几方面共同的发展趋向。其一，重视大学联盟的建设，为大学资源的内部联通及产学研协同创新搭建用于流通互惠的框架体系。其二，强调准备条件参与竞争，争取来自政府和产学研合作更多大型技术合作的合同与订单，创建更多的国家重点实验室、创新平台及高新技术转化与孵化基地，使全市高等院校都能够获得此类共享资源，以此为契机，提高人才培养水平及扩大研究生教育的规模和效益，为天津市高等教育创新发展奠定基础。其三，强调京津冀协同创新的“一盘棋”意识，探究科学划分的功能定位，为区域规划发展提供科学指导的保障，在整体推进区域协同创新的同时，辅之以发展各自特色的和具有优势禀赋的事业，构建科学格局用以引领区域协同发展的方向。

四、构建区域协同长效机制——京津冀首脑联席会议

京津冀协同发展的最主要障碍来自三地经济、科技、文化、商贸及交通等社会发展的不平衡。根据统计资料，京津冀三地发展水平差距悬殊。2014年，河北省人均GDP仅为北京市的40%和天津市的38%，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别为北京市的55%和50%，分别为天津市的77%和60%。同年的人均财政支出分别只有北京市、天津市的30%和33%。[15]至今为止，就平均受教育年限而言，2017年北京市达11.9年，天津市接近11年，河北省不足9年，明显比京津落后2—3年。

由此可见，2015年起国家和北京市政府选择战略规划的路径，强调整体推进，对京津冀协同发展而言经历了一个转折点，从建设“环首都经济圈”演进到构建“以首都为核心的世界级城市群”，显而易见，区域协同从经济体建设上升到城市群的综合实力的构建。

构建区域协同的长效机制，设置和发布协同章程是一个行之有效的思路。所谓协同章程，是具有法律实效性的文件，具有宪政法治的现代功能。例如，英国古老大学都拥有自己完整的大学章程体系，有英国学者研究指出，“大学章程”至今有三个组件，包括Charter(特许状)、Bylaw(决策机构的议事规划)、 Statute(管理实施细则)。[16]

简言之，这个法律文件首先赋予制定章程的主体之完全的法人地位、权利及义务，其内容不仅包括制定组织的共同目标、设置顶层决策机构及职位职能结构，而且包括提供执行决策的实施细则，责成各个系统分别设立超级委员会(即在行政上设置高于和统合各地域的超级委员会)，并就其权利、职能和功能进行规定。例如，细则上规定这些超级委员会的成员构成比例，包括代表源自政府、大学、企业、科研机构及民间基金会等不同的来源区位，代表不同利益群体与诉求，以及代表不同领域的要求等，都按构成比例赋予一定的参与决策的空间和话语权。多样化的、开放的比例结构决定了多元竞争的决策制度的确立，由此产生的决策意见有利于获得各个独立区域，如来自政府、大学和企业界的广泛认可。

由此可见，构建京津冀协同发展的顶层领导机制，其主要途径在于依法协调、依法治理。首先确立和发布“协同章程”，能够有效克服短期和暂时方法的缺陷，有效建设稳定的长效机制，尤其指对顶层决策机构进行常态化设置。已有的经验表明，按年度召开京津冀首脑联席会议——作为顶层决策和权力机构，就建设长效机制而言是一个行之有效的实现路径。

综上，京津冀首脑联席会议对三地协同发展实施动态管理，意味着通过简政放权，赋予各个执行委员会、各专业委员会扩大的自治权——对人、财、物等资源配置和科研过程管理所需的自主权限，尤其关键的是确立一个动态追踪和多元标准的评价体系，为完善动态管理体系提供动态追踪、调整与退出机制。在提高项目组科研质量的同时，为各层级领导机构和战略决策作好科技情报及报告服务，为最终确立一个决策、执行、监督一体化动态管理的运行机制奠定基础和信息保障。进而，上述管理与评价制度上的动态化变革明显代表了区域协同创新及科研管理未来发展的重要方向。