新形势下加强基层行政事业单位内部控制的探讨

张光平

摘 要 我国行政事业单位担负着管理公共事务、为社会提供公共产品和服务等政府职能。近年来政府部门的经济腐败现象严重，呈现出数额大、手段隐秘和技术性腐败的特点。基层行政事业单位是政府的血脉和重要抓手，在新形势下加强行政事业单位内部控制，建立有效、规范的机制显得格外重要。本文通过分析基层行政事业单位的经济腐败现象产生的原因，探讨基层行政事业单位如何加强内部控制建设。

关键词 基层行政事业单位 经济腐败 内部控制

一、引言

我国社会经过几十年的快速发展，已经积累了巨大的财富，基层行政事业单位在社会管理中的地位也越来越重要。随着经济总量的提升，我国的经济腐败问题也越来越严重。我们对发生在身边的腐败行为感到震惊和惋惜。只有切实加强政府内部控制建设，才能真正把“腐败关进制度的笼子里”。

二、基层行政事业单位内部控制概述

基层行政事业单位因其规模较小、人员数量较少、机构设置相对简单，往往存在权力过度集中、内控失效的现象。以瑞安市综合行政执法局为例，2014年度瑞安市城建监察原正、副大队长，市环卫处原正、副主任等都因经济腐败问题被查处。细观两起案件，无一不是在内部控制制度上存在缺陷才让腐败行为钻了空子，前一起案件在采购环节上存在漏洞，后一起案件则是招标控制上存在缺陷，内控在防范业务与廉政风险方面的作用不可替代。2014年1月1日起我国开始实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》，但在基层行政事业单位实施效果并不理想，大部分基层单位没有按要求进行内部控制制度建设。2019年8月，《温州市行政事业单位“三位一体”内控指引》出台，对内控制度建设作了较详细的要求。基层行政事业单位内控基础相对薄弱，我们要在改革中抓住机遇、迎难而上，在新形势下加强和发展基层行政事业单位内部控制。

三、基层行政事业单位内部控制存在的问题

基层行政事业单位的内控制度建设一直是薄弱环节。内控环境差、领导重视不够、专业人才缺乏都使基层单位内部控制落实起来困难重重，影响基层单位防范风险、更好地履行政府职能。基层单位内控的现状也因此让许多人十分担忧，具体表现为以下几个主要方面。

（一）财务会计和预算会计核算工作薄弱，内部控制基础弱

财务会计和预算会计的核算工作是行政事业单位的工作基础，是内控的源头。2003年瑞安市成立了会计核算中心代理全市137家行政事业单位的“记账”。这一制度在当时防止腐败和提高财政资金使用等方面收到了明显效果，但也存在明显弊端。十几年来因为会计核算中心代理记账，行政事业单位的会计核算基础工作大为削弱，有的单位甚至连财务科都不存在了，只留了个报账员。这种“账管分离”的现状使内控缺少了财务和预算核算基础的支撑，成了“无本之源”。财务科作为内控的牵头部门被取消和削弱后，也就失去了内控的平台作用，内控变成了“外控”。

（二）“内控”外部监督薄弱

行政事业单位因性质特殊，很多内部的情况是不对外公开的。会计核算中心、国库集中收付中心这些外部控制机构成立初期在防止腐败上起到了很好的作用，但对单位内控的很多风险点、控制点掌握并不多。随着社会的高速发展，基层行政事业单位掌握的经济资源越来越多，腐败的手段也越来越高明。内控的缺失、腐败的高发，外控手段越来越有限。

（三）基层组织结构简单，内部控制架构不健全

“上面千条线，下面一根针”，工作繁重、人员不足是基层行政事业单位的常态。基层单位往往只有十几个人甚至只有几个人，经常是一人身兼数职。内部控制中的“不相容岗位相分离”“重要岗位定期轮岗”常常成了一句空话，有时连AB岗都没办法实现。基层的治理结构相对简单，如果不遵循“实质重于形式”的原则，内控制度往往成为一张废纸。在这次抗新冠肺炎疫情中，行政事业单位暴露出很多内控问题，如红十字会出现“抗疫款躺在账上不下发”“抗疫物资堆满仓库而抗疫一线的医院领不到抗疫物资”的乱象。

（四）内控建设人员素质有待提高

基层单位内控靠的是人，而基层单位缺的也是人。基层单位人员对内控了解不多，专业方面人才更是缺乏。会计人员是单位的“内当家”，是内控工作的主力军。瑞安市行政事业单位实行集中会计核算快20年了，很多单位会计人员已经没有实际的会计核算工作经验，专业知识水平有限，后继无人。基层单位会计人员参差不齐，很多不是财会专业出身。内控是一项全员参与的系统性工程，专业人才的缺乏使内控制度的建设成了“面子工程”，只是照抄照搬。

（五）领导意识不强，内控落实难

一些基层站、所（中队）和事业单位的基层干部自以为“天高皇帝远”，没人管得到自己。瑞安市综合行政执法局的很多边远乡镇基层站、所（中队）也存在“一把手、一言堂、一个公章随身走”的现象。领导的内控意识不强是导致内控失效产生腐败的根本原因。2014年瑞安市环卫处的先后两任主任都因经济腐败落马，可谓“前腐后续”，令人触目惊心。作为内控的“一把手”，如果内控意识不强，内控落实就难。

（六）内部审计薄弱

很多行政事业单位都没有设置内部审计和监督机构，对日常的会计工作以及经济活动的后续监督也很少。基层单位内部审计和监督机制更是薄弱。一些行政单位设置了审计科（股），但都是内设的部门，缺乏独立性，对单位的经济活动的约束力度有限。外部的一些控制机构由于对单位业务活动了解不多、力度也有限，没有办法真正有效发挥监督主导作用。内外部监督沒有形成合力，对于查出的问题也没有进行严格处罚，这些都导致内控监督缺乏有效性。

四、改进基层行政事业单位内部控制的措施

（一）加强财务会计和预算会计核算工作，打好内控制度基础

行政事业单位于2019年1月1日起开始实施新政府会计准则。新准则引入权责发生制和双分录平行记账的会计核算方法是一次重大的改革创新。新准则中“财务会计和预算会计适度分离并互相衔接”的核算模式能充分发挥预算和财务会计核算作用，有利于行政事业单位真正“做好账”“管好钱”。在新政府会计准则的推动下，各级行政事业单位纷纷加强会计核算的基础工作。会计改革推动了瑞安市行政事业单位的会计基础工作建设，财务科的成立发挥了内控平台的作用。

（二）加大外部监督力度

2018年瑞安市对会计核算中心和国库集中收付中心进行了整合，把“记账”工作逐步交还给行政事业单位。会计核算中心、国库集中收付中心等财政部门专心于财政资金的监管，做好“外控”工作。纪委、审计局、财政局等职能部门要各司其职加强对基层行政事业单位内控监督形成一个合力的氛围。

（三）加强内控组织建设，健全内部控制架构

1.改革现行会计制度基层单位，实行会计委派制和集中记账。2019年1月1日起实施新政府会计准则，行政事业单位的会计核算、管理工作与内控工作之间紧密联系。行政单位应加大会计核算基础工作建设力度，改革基层单位的会计核算制度。行政单位对下属事业单位可由局实行会计委派制，由局统一管理会计人員并下派到下属事业单位，提高会计人员的地位和独立性。对基层站（所）、中队由行政单位统一集中记账纳入行政单位本级核算，对较大的基层站（所）、中队设置部门账加强预算和财务管理。

2.精编《内控规范手册》，将内控工作日常化。根据《温州市行政事业单位“三位一体”内控指引》的要求精编《内控规范手册》。要想发挥内控作用，就离不开一个好的、有效的制度。精编《内控规范手册》，针对基层现实情况量身定做，将内控工作日常化，真正把内控建设落到实处。建立起内控长效机制，在实施中不断发现风险点和控制点，在日常工作中不断完善制度。要把内控工作常态化，坚持“实质重于形式”的原则，根据基层的实际情况来编写，如存在人力资源有限时，针对不相容岗位相分离的原则，可采取事后抽查等代替性控制措施、不具备轮岗条件的单位应当采取专项审计等控制措施。通过内控工作日常化不断完善内部控制架构。

3.建立信息化平台，将内控和会计信息化结合起来。当前会计电算化已经普遍应用于行政事业单位，大数据共享时代已经来临。行政事业单位应根据自身的情况和需求建立经济活动和内控相融合的信息系统。通过建立信息系统，将各部门之间联系起来，实现信息共享和互通。行政事业单位的经济活动可以通过数据化内部控制流程嵌入单位信息系统，减少人为影响因素。发挥信息化平台的支撑作用;通过大数据应用分析风险点和控制点，做好内控的日常工作。信息化管理系统中，内控相关人员可以随时查询、监管经济活动的动态，切实提高科学管理水平。

（四）提高财务人员的地位，发挥财务人员在内控中的作用

加强会计人员培训。现阶段会计核算工作复杂程度大大提升，社会急需既懂会计核算又懂管理的复合型人才。加强会计人员培训和新型会计人才的培养能够推动行政事业单位的改革。

提高财务人员的地位，发挥财务人员在内控中的作用。高配会计机构负责人，充分发挥财务人员在内控中的作用。会计机构负责人可以高配到局党委成员或是设置总会计师，在行政上给予一定的权力，使财务人员成为真正的管理者，做好“内当家”。

（五）增强领导意识，抓内控落实

内部控制制度是“一把手”工程，单位“一把手”对内控负有全面责任，领导的重视程度事关内控建设大局。内控制度对领导行使权力的限制较多，如“三重一大事项集体决策”等，单位领导一般来说认真落实的意愿不强。行政单位“一把手”要提高认识，高度重视，切实抓内控建设。基层站、所（中队）和事业单位的基层干部要提升自我修养、坚守纪律红线、树牢廉政意识，认真抓好内控落实。

（六）强化内部审计监督机制

加强内控的监督。行政单位要经常对下属事业单位和基层站、（所）、中队的经济活动进行审计监督。对下属单位如市环卫处等可以设立独立的监督机构，对人力资源不足的事业单位或基层站、（所）中队，行政单位要加强内控的监督。对于目前行政单位的自身内部监督机制受限、难以发挥相关作用，可以聘请外部独立审计机构进行经济活动内控审计。

注重内控执行的考核。行政事业单位要建立健全内部控制的监督检查制度，将内部监督与干部考核、追责问责结合起来，促进自我监督、自我约束机制的不断完善。

五、结语

随着我国经济的发展，基层行政事业单位的责任也越来越重，在新形势下要推动会计制度改革，加强专业人才培养，打好内控建设基础，加强内控制度建设。各级行政事业单位要齐心协力、高度重视，把内控制度落到实处，把腐败关进制度的笼子里。

（作者单位为瑞安市综合行政执法局）

参考文献

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