新时代行业型职教集团建设的成效、问题与路径

[摘要]经过多年的建设与发展，我国行业型职教集团规模不断扩大，内涵日渐完善，效能稳步提升，已经成为推动我国职业教育与产业融合发展的重要力量。但是，行业型职教集团在建设过程中也暴露出许多问题，如法律制度不健全、政府疏于监督指导、集团管理模式和配套机制不健全、校企发展目标缺乏有效整合等。鉴于此，建议加快法律制度建设、明确职教集团法律地位，压实政府主体责任、做好事中事后监督指导，健全集团管理运行机制、促进成员单位之间利益共享，扎牢校企合作纽带、强化校企利益联结等，从而促进行业型职教集团的可持续发展。

[关键词]新时代;行业型职教集团;职教集团化办学

[作者简介]张芬芬（1982- ），女，河南济源人，济源职业技术学院经济管理系，讲师，硕士。（河南  济源  459000）

[中图分类号]G710    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2020）10-0019-07

职教集团化办学是我国职业教育人才培养模式和管理体制机制的重要创新。近年来，随着我国经济社会发展步入新阶段，中央和地方政府部门出台了一系列政策措施，鼓励和支持职教集团化办学，为深化职业教育校企合作、产教融合奠定了基础。行业型职教集团作为职业教育集团化办学的主力军，在推动产业、行业、职业学校共同发展等方面发挥着重要作用。行业型职教集团是指由某一行业内的优势企业和职业院校牵头组建的以人才培养为己任、促进校企共同发展为目标的办学联合体，其运营管理以集团章程为共同的行为规范，行业特征明显，主体构成多样，主要包括行业组织、企业、职业院校、科研院所等。行业型职教集团建设的目的在于促进行业内教育资源的共建共享、人才共育、共同发展，通过产教合作、校际合作、产学研合作，推动职业教育与经济社会的协同发展。当前，站在从规模扩张转向内涵建设的时间点上，回顾成绩，反思问题，找出下一阶段的优化路径，对于行业型职教集团建设具有重要意义。

一、新时代行业型职教集团建设的成效

1.规模不断扩大。在我国深入实施职业教育产教融合、全面推行职教集团化办学的新形势下，全国职教集团遍地开花，规模不断扩大。截至2019年，我国职教集团已覆盖除台湾、西藏自治区以外的所有省（自治区、直辖市），有力推动了职业教育产教融合的深化和职业教育办学质量的提升。经过2015年、2016年的大规模建设，从2017年开始，全国职教集团建设进入平稳发展期，数量增长趋缓，内涵发展成为建设重点。截至2019年，全国职教集团数量维持在1400多个，行业型职教集团总数达到1095个。行业型职教集团不仅数量众多，覆盖领域也非常广阔，服务于第一产业、第二产业、第三产业的职教集团分别有98个、530个、467个。行业型职教集团广泛分布于各个产业，有力促进了职教资源的整合优化，为我国职业教育办学和育人模式改革奠定了坚实基础，有效提升了职业教育的人才培养质量和社会服务能力。

行业型职教集团参与职业教育集团化办学的积极性较高，资金资源投入大，创造的社会效益和经济效益比较突出。截至2017年，全国参与职业教育集团化办学的企业兼职教师数量近11万人次，企业接纳职业学校教师挂职锻炼的数量达到40万人次，行业企业与学校共建实训基地4164个，企业对职业学校实训基地建设资金投入超过1700亿元，校企联合培养学生数量达122万人。可见，在国家教育政策和经济社会发展需求的双重推动下，行业企业参与职业教育办学的积极性高涨，从硬件资源建设、师资力量打造、实训服务等多方面广泛参与，在促进职业教育高质量发展的过程中发挥了重要作用。

2.内涵日渐完善。行业型职教集团作为一类特殊的实体，通常不具备独立的法人资格，成员单位之间也没有明确的隶属关系，因此，其内涵建设对集团的正常运转以及集团建设目标的实现至关重要。近年来，在各级政府的关怀和指导下，各行业企业、职业学校勇于探索，大胆创新体制机制，行业型职教集团内涵建设日渐完善。具体表现为：一是行业型职教集团的组织模式更加多样化。成立行业型职教集团的目的是促进职业教育与行业企业的共同发展，因此，要因地制宜、因行而变，根据职业学校、行业企业的实际需求和现实条件组建职教集团。随着我国行业型职教集团规模的扩大，集团组织模式也日益多样化。当前全国各地已经出现契约缔结型职教集团、资产联合型职教集团、资产与契约混合型职教集团等多种组织模式，丰富了行业型职教集团建设的内涵，提升了集团办学和运行的效率。二是行业型职教集团的管理和运行机制逐步健全。行业型职教集团聚合了行业内的多元主体，如何调动与协调好各成员单位的行动、统筹与整合好各领域的资源要素，是每个行业型职教集团必须解决的核心问题。近年来，在我国各级政府的重视和推动下，行业型职教集团的管理和运行机制逐步健全，很多集团都建立了集团党委领导下的理事会制度，初步构建了工作决策机制、协调机制、运行机制和监督评估机制，为行业型职教集团的规范化运作、可持续发展开创了良好的局面。三是行业型职教集团服务经济社会发展的能力不断增强。近年来，我国相继实施了“一带一路”倡议、乡村振兴战略等，涉及国家建设的多个领域。行业型职教集团作为横跨产业与教育两个领域的重要力量，主动对接国家战略，积极促进东部地区与中西部地区职业學校“结对帮扶”，掀起职业教育精准扶贫热潮，保障职业教育与职业技能培训并举，服务经济社会发展的能力不断增强。

3.效能稳步提升。促进产教融合、提升技术技能人才培养质量是行业型职教集团的重要职能。2014年以来，国家大力推动职业教育产教融合，鼓励和支持产教融合型企业建设，为行业型职教集团整合产教资源、促进产教融合创造了巨大的“政策红利”。各地行业型职教集团抓住有利机遇，加快内涵建设步伐，教育效能稳步提升。一方面，行业型职教集团拓宽了职业教育资金资源筹集渠道，显著改善了职业教育的办学条件。行业型职教集团在我国职业教育集团化办学过程中占据主导地位。随着全国各地职教集团规模的不断扩大，来自行业企业的职业教育资源日益丰富。职教集团不仅为各级各类职业学校提供了大量的实习实训岗位，为职业学校教师挂职锻炼创造了有利条件，还投入上千亿元资金，与职业学校共建共享实训基地。全国大部分省、市职业学校的办学条件得到改善，技术技能人才培养质量显著提升。另一方面，行业型职教集团深化了职业教育产教融合，促进了职业教育供给端与市场需求端的有效对接。全国范围内广泛开展的行业型职教集团建设为职业教育产教融合提供了强有力的组织保障，实现了职业教育办学体制机制的创新发展，形成了职业学校、行业组织、企业协同联动的发展格局。依托于行业型职教集团这一实践和资源平台，职业学校、行业、市场之间的资源流动、信息流动、人才流动日益顺畅，职业教育供给端与市场需求端得以无缝衔接，大大增强了职业学校人才培养的针对性和适用性，提高了职业教育服务地方经济社会发展的能力。

二、新时代行业型职教集团建设存在的问题反思

经过多年的努力，行业型职教集团建设取得了突出的成效，逐步建立了适合自身特点的人才培养模式，为我国职教集团化办学模式走向成熟积累了宝贵经验，已成为职业教育办学改革的重要样板。然而，在国家职业教育改革的时代背景下，我国行业型职教集团建设还有若干问题亟待解决，表现在法律制度不健全、政府疏于监督指导、管理主体权威性不足、利益分配与共享机制缺失、校企发展目标不一致等方面。

1.法律规范不健全，集团建设缺乏制度支撑。行业型职教集团是由某一区域内同一行业的企业、行业组织，联合与该行业密切相关的职业学校、科研院所等机构共同发起成立的集团化组织。从组织特性上看，行业型职教集团大多数是由行业内的龙头企业或名牌学校牵头组建，以专业建设和人才培养为纽带，联合相关行业组织、企业以及科研单位，按照自愿参与的原则，以契约形式组建的多元、开放型的办学联合体。行业型职教集团多元化、开放性的特点是职业教育集团化办学的内在要求决定的，也是职教集团办学优势得以发挥的支撑点。但也正因为这一点，行业型职教集团在形成集团化办学优势的同时，也有身份上的尴尬。一方面，我国现行的法律体系内并没有一种法人类型规定与行业型职教集团相契合;另一方面，行业型职教集团内部的各成员单位之间既没有上下级的隶属关系，也没有所有权上的归属关系，本质上是一种松散的联盟型组织，很难将其界定为严格意义上的法人实体。这种两难情况也体现在教育部关于《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）中。《征求意见稿》规定，职业学校可以通过与行业企业共同组建职业教育集团的形式，与行业组织、企业、事业组织等开展合作，但对于职教集团是否应注册为独立法人实体或被视为独立的法人实体，则没有任何说明。在实践中，我国职教集团正式注册为法人实体的少之又少，截至2019年，全国仅有53个职教集团注册为法人实体型集团。法律规范缺失导致行业型职教集团缺乏合法身份，难以从法律角度界定各成员单位之间以及成员单位与集团之间的关系;各成员单位加入集团以后，各自的产权、所有制、人事关系等也没有发生法律层面的变化。这种情况使得行业型职教集团既难以有理有据地划分各成员单位的权责关系，也难以强化集团内部规章制度的约束力进而有效开展制度建设工作。

2.政府疏于监督指导，集团建设组织松散、纪律性差。我国行业型职教集团之所以能在短短几年迅速发展壮大，离不开中央和各地政府部门的大力支持。在国家层面，国务院、教育部不仅连续出台政策措施，还在《征求意见稿》中新增了职业教育集团化办学的法律条款;在地方层面，大部分省级政府部门制定了与国家政策措施相配套的地方性职业教育集团化办学支持政策，并从财税、补贴等多个方面给予支持。在地方政府支持行业型职教集团建设的同时，一些传统行政管理体制下固有的弊端逐渐暴露出来，其中较为突出的问题便是重牵头组建、轻监督指导。大部分地方政府部门鼓励和支持行业企业、职业院校组建职教集团，但对其后续的运营和发展缺乏有效的监督和指导，等到验收办学成果时才发现运作问题很多。由于当前我国规范职业教育集团化办学的法律法规不完善，行业型职教集团在建设发展过程中出现的问题和矛盾较多，迫切需要地方政府强有力的监督指导。例如，一些行业型职教集团的牵头组建单位比其他成员单位规模大、实力强，在集团内部一家独大，导致民主决策机制形同虚设;有的行业型职教集团内部各成员单位之间的实力相差不大，本应建立起互利共赢的合作关系，但因个别单位之间的抵牾，导致整个集团无法协调行动。与此同时，很多行业企业、职业学校没有实施集团化办学的经验，成立职教集团以后既没有把主要精力放在技术技能人才培养上，也没有合力促进职业教育与行业的共同发展，而是依托职教集团平台经营项目，从而丧失了行业型职教集团作为教育团体的纪律性。行业型职教集团出现这种乱象，本应由地方政府、教育行政部门予以纠正，但由于部分地方政府职能部门怠于监督管理，导致一些违法违规的主体迟迟得不到应有的惩处，造成了恶劣的社会影响。

3.管理模式和配套机制不健全，集团成员单位之间的协同性不足。科学高效的管理模式和配套机制是行业型职教集团健康有序运作的根本保障，也是实现行业型职教集团预期目标的关键。近年来，全国行业型职教集团逐步建立起适合自身特点的管理和运行机制，为我国集团化办学模式走向成熟积累了宝贵经验，但我们也要看到，很多行业型职教集团的管理模式和配套机制建设还存在不科学、不合理的现象，难以发挥集团各成员单位的积极性和协同性，导致集团运行效率低下。

一方面，集团管理权缺乏制衡，集团管理主体的权威性不足。我国大多数行业型职教集团是由区域内的龙头企业或名牌职业学校牵头组建的，这样本应有利于职教集团内部的管理和运行机制建设，但在实践中，不少行业型职教集团的牵头单位过度关注自身的利益诉求而忽视合作单位的合理要求，难以在集团内部树立威信，相关工作推进困难。部分行业型职教集团主要由几个规模和实力相近的企业、职业学校联合发起，一旦几个牵头单位达不成共识，集团建设工作就难以推进。另一方面，利益分配机制建设滞后，集团内部协同性不足。行业型职教集团的建设工作要获得各成员单位的鼎力支持，离不开健全的利益分配与共享机制的支撑，但很多行业型职教集团把主要精力放在管理制度和流程建设上，忽视了利益分配与共享机制建设，导致一些成员单位没有得到明确、稳定的回报，缺乏参与职教集团建设的积极性。

4.校企发展目标缺乏有效整合，集团建设合力不足。在行业型职教集团建设过程中，职业学校和企业既是重要主体，也是中坚力量。职业学校和企业能否密切合作、協调一致，是影响行业型职教集团建设成效的关键因素。从宏观和长远视角看，职业教育产教融合、校企合作是必然趋势，能为教育与产业双方的发展带来巨大效益，这也是行业型职教集团可持续发展的坚实基础。但从微观和短期视角看，职业教育产教融合、校企合作却不一定契合当时职业学校和企业的发展目标，这无疑是行业型职教集团建设必须正视并妥善解决的问题。

职业学校和企业的主体属性不同，职业学校属于非营利性组织，关注的是社会效益;企业是市场主体，关注的是经济效益，追求利润是其主要诉求。由于主体属性的不同，职业学校与企业在管理制度、决策逻辑、行为方式、价值导向、组织文化等方面存在明显差异。当职业学校和企业共同组建职教集团时，上述各方面的差异就会使得双方的工作人员产生种种不适，从而影响工作效率。主体属性不同决定了校企发展目标不同。在实施产教融合以及举办职教集团的过程中，职业学校追求的是改善办学条件、提升人才培养质量、树立教育品牌、扩大学校在行业内的影响力;企业追求的是获得优质的技术技能人才、得到国家政策的奖助和扶持、提升企业的市场竞争力。职业院校和企业的利益诉求不同，在目标追求上存在一定的差异，而目前尚未建立起解决校企目标差异问题的协调机制。在校企共建职教集团的过程中，校企合作关系的制度设计多强调以学校利益为基础，未将企业利益放在同等重要的位置，无法有效解决双方的利益冲突和分歧，最终导致职教集团建设的合力不足。

三、新时代行业型职教集团高质量建设的路径

面对当前我国行业型职教集团建设中存在的问题，各方利益相关者要加强思考、找准方向，从强化法律建设、压实政府主体责任、健全运行机制、扎牢校企合作纽带等方面加以落实，突破行业型职教集团建设的瓶颈。

1.加快法律制度建设，明确职教集团的法律地位，确保集团规范化发展。行业型职教集团是当前我国经济社会建设的重要力量，应贯彻落实全面依法治国的精神，切实推进依法治教，促进职教集团的规范化发展。针对当前我国行业型职教集团建设法律法规不健全的现状，有两点建议：

第一，加快完善职业教育法律体系，明确行业型职教集团的性质、法人身份，赋予其法律地位和权利。近年来，我国加快了职业教育法律修订工作，教育部发布了《征求意见稿》，标志着我国完善职业教育法律体系的工作又迈出重要一步。但是，与职业教育现代化建设过程中遇到的新情况、新问题相比，我国职业教育立法工作仍显滞后。为确保行业型职教集团的规范化发展，国家不仅应尽快完成《中华人民共和国职业教育法》的修订工作，还应适时启动配套法律法规的立法工作。行业型职教集团是产教融合的表现形式，产教融合牵涉面广、影响面大，制定产教融合、校企合作方面的专门法律合情合理。在法律功能上，可由《中华人民共和国职业教育法》明确行业型职教集团的法人性质、建设方向，由专项法律规范行业型职教集团的运行，逐步建立起多层次、立体化的职业教育集团化办学法律体系。通过立法建设，尽快落实好行业型职教集团的独立法律地位，使其成为能够独立承担法律责任的正规社会组织。

第二，实施行业型职教集团注册与备案管理制度。完善职业教育法律体系是一个漫长的过程，对此，我们应在现行法律框架内建立起规范行业型职教集团建设发展的过渡性制度，降低集团建设过程中的法律风险。在具体实施举措上，政府相关部门可以参照民间组织备案制的做法，把行业型职教集团视为一种民间组织，并对职教集团实施备案登记管理，明确职教集团的监管部门，理顺职教集团的监管权限，落实职教集团日常监管机制和保障机制，促进行业型职教集团的规范化运作。

2.压实政府主体责任，加强政府统筹管理职能，做好事中事后监督指导。政府是公共事业的权威治理主体，在职业教育发展过程中承担着顶层设计、统筹协调以及资源配置等重要职能。以往一些地方政府部门忽视对行业型职教集团的监督指导，导致部分职教集团建设乱象丛生、矛盾多发。新时期我国行业型职教集团已经粗具规模，内涵建设是现在以及未来一段时期的工作重心。各级地方政府部门要强化主体职责，扮演好职教集团建设发展引导者、推动者、服务者和监管者的角色。

第一，要增强主体意识，压实主体责任。职业教育产教融合、集团化办学是事关地方职业教育高质量发展和产业经济现代化发展的大事，是国家大力推动实施的重要教育战略。各级地方政府部门首先要提高重视程度，把行业型职教集团建设纳入地方经济社会发展规划，持续跟进，保持政策支撑和行政关注度。其次要增强主体意识，充分认识到政府在推动职教集团健康、平稳、有序运作等方面的意义和作用，切实承担起统筹协调、监督指导的主体责任。

第二，要强化统筹管理职能，促进行业型职教集团内部关系的和谐。在当前职业教育集团化办学法律制度不健全、集团层面的规章制度约束力较弱的现实情况下，行业型职教集团的健康发展需要主管部门发挥管理职能。各级地方政府部门要在转变职能的同时，应根据地方行业型职教集团建设发展的实际需要，适度强化管理职能，利用政府部门的权威帮助职教集团管理层协调各成员单位之间的关系。

第三，要做好事中事后的监督指导，确保行业型职教集团的发展方向正确、保障建设工作有效。一些地方的行业型职教集团之所以出现种种问题，一个重要原因就是地方主管部门疏于监管。新时期各级地方政府部门要吸取以往的经验教训，不仅要引导和扶持职教集团建设，还要做好事中事后的监督指导。首先，要成立专门负责行业型职教集团建设管理、监督、指导的办公室或委员会，由专人专职负责相关工作，及时发现并纠正行业型职教集团建设发展过程中出现的各种问题。其次，要建立健全行业型职教集团办学监督管理机制，推动监督指导工作常态化、制度化。

3.健全集团管理运行机制，促进成员单位之间利益共享。鉴于当前行业型职教集团管理和运行机制暴露出的弊端和不足，未来应在现有治理体系的基础上，通过创新管理和运作方式来化解集团管理的困境。

第一，设立职教集团权威决策机构，优化集团治理结构，提高管理效能。集团成员单位之间缺乏权力和利益制衡，是当前行业型职教集团管理和运行机制失灵的主要原因。行业型职教集团迫切需要一個有威望、号召力强、坚强有力的权威决策机构领导和管理。从行业型职教集团通常由行业内主体联合成立这一特征出发，集团可以成立一个由政府行业主管部门参与、各成员单位主要负责人共同组成的集团发展规划委员会，负责集团建设规划制订和重大事项决策。由政府行业主管部门参与职教集团治理，可以居中调节和指导，有利于健全集团治理结构，提高管理效能。

第二，化整为零，建立项目式组织单元，尽量减少具体管理工作中的掣肘因素。行业型职教集团体量庞大、内部关系复杂，加之目前运行机制不完善，在管理分工上过于宏观和泛化，缺乏具体明确的职责和任务划分，导致运营工作没有得到具体落实。下一步落实具体工作时，可以采取项目式管理的方法，根据工作任务的人、财、物需求，分割管理模块，由专人负责专事，尽量避免任务执行过程中不必要的干扰因素，提高集团管理和运行效率。

第三，建立互利共赢的利益分配与协调机制，增强集团各成员单位的凝聚力。行业型职教集团各成员单位要建立起互惠共赢的利益分配与协调机制。集团各成员单位不能以规模大小、实力强弱论资排辈，要严格按照为集团建设发展做出贡献的大小来分配集团资源和利益，让每个成员单位都心悦诚服。集团要制订科学、严谨的绩效考核标准，对每项工作任务应达到的目标、相关主体应承担何种职责、承担责任后可获得何种利益以及利益多少，都要有明确规定。要严格监督考核每个成员单位的阶段性工作表现，奖优罚劣，持续改善集团治理效能。

4.扎牢校企合作纽带，强化校企利益联结，建立良好校企合作关系。行业型职教集团作为一种“跨界”的利益相关者团体组织，也是凝聚各方力量的良好平台。集团应把促进校企合作作为集团建设工作的出发点和着力点，扎牢校企合作纽带，强化校企利益联结，建立良好校企合作关系，保证行业型职教集团的可持续发展。

第一，行业型职教集团的利益相关者要增强大局意识，多进行换位思考，在求同存异中共谋发展。职业学校和企业主体属性的差异是客观存在的，如何看待和理解这种差异，却是主观的。教育工作者和企业员工可能因思维方式、行为方式、目标导向、利益诉求等各方面的不同而难以同心协力，但实际上，职业学校需要利用市场元素来优化办学模式和育人模式，企业需要职业学校培养德技双优的技术技能人才。职业学校和企业的管理者、普通员工都要提高思想认识，换位思考，正确理解学校和企业在主体属性、价值目标、利益诉求上的差异，在求同存异中共谋发展。

第二，以互利共赢为导向，不断增强双方的价值创造能力。职业学校与企业之间资源的互补性、利益的一致性，是行业型职教集团得以存在的逻辑基础。职业学校能够为企业输送高质量的技术技能人才，为企业提供专业服务;企业可以充实职业学校的教育资源，为教师和学生的实训提供有利条件。只有上述互补性从理论变为现实时，校企合作的基础才能牢固。职业学校要苦练“内功”，集中力量，加强内涵建设，提高人才培养质量和社会服务能力。企业要增强社会责任感，主动积极参与职业教育办学，切实发挥育人主体作用，以更加长远的眼光看待校企合作，帮助职业学校形成良好的价值创造能力，并最终反哺自身。

第三，强化组合式激励，充分调动企业参与校企合作的积极性。客观来讲，在校企合作前期，企业通常都是投入方、贡献方。为平衡企业收益，充分調动企业参与职业教育办学的积极性，我国先后出台了《职业学校校企合作促进办法》《建设产教融合型企业实施办法》等政策措施，明确奖励、扶持企业的办法。各级地方政府部门要贯彻落实好国家颁布的各项政策，加快出台地方性的奖助措施，强化奖助政策的多样性、适用性和灵活性，发挥政策杠杆效用，通过一系列的政策组合激励，分担企业投资办学的成本，给予企业足够的利益补偿，提高企业参与职教集团建设的动力。

新时代我国行业型职教集团呈现出“以职教集团为载体、以资源整合共享、协同育人、共同发展为目标”的典型特征。推动行业型职教集团发展，制度建设是基础，机制建设是保障。尽管目前我国行业型职教集团建设取得一定的成效，但我们仍必须保持清晰的头脑，认识到当前行业型职教集团建设仍然存在诸多问题，“产教融合、协同育人”的目标尚未实现。为促进行业型职教集团内部关系由松散型向紧密型转变，需要政府、行业、企业、职业院校等利益相关者的共同努力，加强制度建设，完善各项运行机制。相信在政府的科学指导推动和校企的共同努力下，行业型职教集团的各项问题终将得到有效解决，职业教育服务经济社会发展的能力必将得到提升。

[参考文献]

[1]王继平，胡静雯.区域型职教集团在人才供需协调中的困境与对策[J].教育与职业，2019（14）：22-28.

[2]张玉珍.行业型职教集团协同育人困境与长效机制建议[J].高等职业教育（天津职业大学学报），2017（5）：19-23.

[3]程晶.高职教育集团化办学的调查研究——以江苏省为例[J].菏泽学院学报，2018（6）：91-95.

[4]曹晔.关于我国职业教育集团化办学基本问题的思考[J].教育发展研究，2012（3）：24-28.

[5]刘晓.新形势下对我国职业教育集团化办学的几点思考[J].高等职业教育探索，2018（2）：3-4.

[6]詹瞻远，王超.论高职院校在现代职教集团化办学模式中的角色认知[J].武汉职业技术学院学报，2019（2）：17-21.