制度差异与制度创新：多元制度互动下的大湾区改革

李芝兰 罗 曼 杨 燊

【政策之窗】

• 分析深圳前海工程建设管理制度改革案例，可见内地与香港之间的制度差异能够促进改革创新。

• 在粤港澳大湾区的建设中，充分挖掘制度之间的多样性，借鉴他山之石反思推进制度改革和区域发展。

一、问题的提出

由中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》于2019年2月正式发布。纲要从国家战略的高度明确了粤港澳大湾区今后一段时期的发展规划，并特别指出大湾区在培育制度创新、推进全面深化改革中的战略性作用。借助“一国两制”制度优势、港澳独特优势和广东改革开放先行先试优势，粤港澳大湾区将为全国推进供给侧结构性改革、实施创新驱动发展战略、构建开放型经济新体制提供支撑。但对于大湾区规划如何能够提升区域发展水平、服务国家发展大局，仍然有较多争议。(1)一些文献表达了对粤港澳大湾区发展规划的看法，有关这些观点的讨论，请参见李芝兰和郭文德等(Li & Kwok，2019；李芝兰等，2020)的研究。现有文献往往认为，粤港澳之间虽有较强的合作倾向(锁利铭等，2018)，但三地的体制差异对区域合作和发展产生了阻碍(谢宝剑、高洁儒，2017；张紧跟，2018；张树剑、黄卫平，2020)。这类关于制度差异的讨论反映着对“一国两制”在大湾区发展中的作用的理解。

粤港澳大湾区不是一个全新的概念，而是改革开放以来粤港澳区域合作的延续和升级(赵晓斌等，2018)，而“一国两制”的实践是其独有的特征。大湾区建设的一个关键问题是如何理解一国两制在区域发展中的作用，包括如何处理三地体制机制的差异(张思平，2019； Li & Kwok， 2019)。现有文献太多从区域一体化的视角来观察和阐释粤港澳区域的发展。改革开放初期，毗邻港澳的广东省和福建省率先成立了四个经济特区，从港澳地区引入了大量资源、资金、技术和人才，通过生产要素的重新配置，形成了“前店后厂”的分工模式(薛凤旋、杨春，1997)，推动珠三角的工业化和城市化，以及香港的产业转型(陈广汉，2001)。20世纪90年代末港澳回归后，《关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)通过制度整合进一步降低了内地与港澳之间的货物贸易、服务贸易和投资的壁垒与限制。但近年来粤港澳区域合作逐渐向服务业、基础设施、生态治理等多方面的合作转变，对区域协调合作提出更高的要求(张虹鸥等，2018)。目前，内地与港澳之间的人才、资金、技术等要素流动仍然受到较多限制(陈欣新，2019)，行政体制、法律体系、政府角色等方面的差异也对跨区域协调提出了挑战(蔡赤萌，2017；刘云刚等，2018；张亮、黎东铭，2018)。因此在关于大湾区未来发展的讨论中，现有文献常常强调内地与港澳的制度优势互补和产业协同合作(覃成林等，2017；赵晓斌等，2018)，将开放度和国际化水平较高的港澳视为国际对接平台(陈欣新，2019)，认为促进要素流动、对接制度规则、建立区域协调机制是粤港澳区域建设的重点(钟韵、胡晓华，2017)。

然而，区域一体化视角未能解释粤港澳地区成为制度创新高地的内在机理。从国家战略设计和事实效果来看，内地与港澳间的互动发挥着重要作用。在对外开放的同时，经济特区通过先行先试政策，用足学习和借鉴效应，促进了体制转型和机制创新，起到了示范带动作用(袁易明，2018)。近年提出的自贸试验区延续和发展了经济特区策略，从上海、天津、广东、福建起步，并逐步扩展到东西南北中18个省市。(2)2013年9月27日，国务院批复成立中国(上海)自由贸易试验区，并于2015年4月20日决定扩展其实施范围。2015年4月20日，国务院批复同意在广东、天津、福建成立3个自贸区。2017年3月31日，辽宁、浙江、湖北、河南、重庆、四川和山西7个省市也获批设立自贸区。2018年10月16日，中国(海南)自由贸易试验区成立。2019年8月2日，国务院批复同意在山东、江苏、广西、河北、云南和黑龙江6个省份设立自贸区。至此中国共计已设立了18个自由贸易区。广东自贸区致力于推动粤港澳深度合作，计划将广州南沙、深圳前海、珠海横琴三个片区建设成为粤港澳大湾区合作示范区，为全面深化改革和扩大开放探索新途径和新经验(国务院，2018)。广东自贸区在进一步促进跨境要素流动和服务贸易便利化的同时，探索实施了一系列卓有成效的体制机制改革，多项改革成果在全国和广东省得到复制推广(新华社，2019)。其中，前海自贸区拥有毗邻香港的区位优势，依托深港合作先导区的定位，与香港维持着最为密切的联系与合作，同时在地区建设中借鉴和对标香港，在改革中展现出强劲的创新活力(3)中山大学自贸区综合研究院发布的“2018—2019年度中国自由贸易试验区制度创新指数”显示，在23个自贸试验(片)区中，前海片区以86.26分的综合总指数位列第一名。，平均3天推出1项制度创新成果(徐娅，2019)。《纲要》中对粤港澳大湾区能够培育制度创新、推进全面深化改革的战略构想也与之一脉相承，试图通过粤港澳之间的互动促进改革的发生。但这一现象背后的机理仍未得到充分的研究与解释。制度理论为此提供了一条分析思想，即多元制度间的差异能够在互动中产生冲突和张力，以促进制度变迁(Seo & Creed，2002)。若借助制度理论进一步观察和阐释两制间差异对粤港澳制度改革的作用，就可能超越区域一体化视角的局限，揭示两制之间的差异对大湾区改革的特殊价值，丰富和深化对一国两制与大湾区建设关系的理解。

基于上述认识，本文将从前海工程建设管理制度改革的案例入手，从制度理论视角探究两制互动下改革为何能够发生及如何发生，从而厘清两制间差异促进制度变迁的机制。案例分析材料来自本文作者在2018—2019年间的实地调查、访谈，以及相关研究文献、政府文件与新闻报道。

二、分析框架

本文试图通过对单一案例的深入研究，从微观基础(Micro-Foundation)来探究制度差异与制度变迁的关系。该方法通过降低分析层次、强调行动者的重要性，试图连接结构和行动者，为宏观现象提供微观基础(张长东，2018)。彼得·赫斯特罗姆(Peter Hedstrom)和佩特里·叶利科斯基(Petri Ylikoski)(Hedström & Ylikoski，2010)在詹姆斯·科尔曼(JamesS. Coleman)(Coleman， 1994)的理论基础上提出，要解释宏观属性之间的因果联系，需要提供三个机制：宏观结构如何影响行动者的利益、信念和可能的策略(情境机制)；行动者如何根据利益、信念等选择行动(行动形成机制)；个体行动及其互动如何影响宏观结构(转换机制)。制度理论关注制度与个体的互动关系，为研究提供了重要的分析视角。其中，制度逻辑作为联系宏观的社会结构和微观的人类行为的中介，为制度、组织、个人的跨层次互动机制提供了分析工具。

制度理论解释了结构对行动者的影响。罗伯特·阿尔福德(Robert R. Alford)和罗杰·弗里德兰(Roger Friedland)(Alford & Friedland，1985，1991)提出，社会系统中存在不同的制度，如家庭制度、市场经济制度、宗教制度等，它们各自反映了一套文化符号、价值观、假设、观念和实践，或称“制度逻辑”。制度逻辑通过正式与非正式规则塑造着组织场域成员的认知乃至行为(Thornton & Ocasio，1999；Thornton et al.，2015)。行动者的身份、利益、认知图式都嵌入在盛行的制度逻辑中，从而激活和限制他们追求利益、权力和地位的手段和目的(Thornton & Ocasio，2008)。

从微观角度看，人类行为是由情境、行动者的意向(包括身份和利益)及其所处的社会网络共同决定的。身份与利益是做出决策和采取行动的驱动力，具体情境影响着行动者多元的身份及利益中何者发挥作用，而行动者所处的社会网络通过嵌入性发挥影响(Thornton et al.，2015)，使人在与其社会身份相关的认知、规范、规则下采取行动(March & Olsen，2010)。因此，结构与能动相互作用，决定了行动者的决策和事情的结果(Alford & Friedland，1991；Thornton & Ocasio，1999)。个体层面的研究常引入嵌入性和能动性的概念来分析结构与能动对行为的影响(Hardy & Maguire，2017；Leca et al.，2008)。嵌入性指人的行为受到其所处的社会和文化结构的影响(Granovetter，1985)，从而复制和维持着制度结构。能动性指个人能够独立行动，做出他们自由的选择的能力(Barker，2003)，是打破常规、推动制度变迁的关键因素。

社会制度是跨越时空的持续不断的人类实践活动，制度再生产和制度变迁都是在人类实践中完成的(Giddens，1984)。人类可以通过有意识的活动重新构建制度。制度变迁研究中的一个核心问题是，行动者如何能够摆脱嵌入性的束缚，发挥能动性来改变现行制度(DiMaggio & Powell，1991；Seo & Creed，2002)？具体而言，制度创新研究需要关注和解释行动者是如何能够意识到改革现行制度的需求、构想和设计新的制度、并调动相关主体和资源来实施改革的。

制度理论进一步提出，不同制度逻辑之间的差异和张力有可能激发行动者的能动性，并且多元的制度逻辑能够为构建新的制度提供材料。多重的制度逻辑常常同时存在，共同建构着多层次、相互渗透的社会结构，并由于彼此间的不兼容性而产生着社会安排内部或之间的破裂和不一致，即“制度矛盾”。单个社会系统内部存在着大量的制度矛盾，不同的社会系统之间更是如此，从而在制度交互界面不断产生冲突和张力(Seo & Creed，2002)。对这些冲突和张力的体验能够重塑场域成员的认知，进而可能使他们采取行动来改变社会安排。多元的制度逻辑又为行动者发挥能动性、设想和追求新的制度提供了资源(Greenwood & Suddaby，2006；Hardy & Maguire，2017；Seo & Creed，2002)。

图1 “制度差异—张力—制度创新”理论框架

资料来源：作者自制。

基于上述理论，本文构建了一个“制度差异—张力—制度创新”理论框架(如图1所示)，来描述多元制度互动下制度差异促进制度变迁的机制。多元制度共同存在，它们通过制度逻辑对嵌入其中的主体的行为依据(身份、利益、认知图式)产生影响，从而促使行为主体产生互不兼容的行为主张，在实践中引发分歧和冲突。这些分歧和冲突能激发行为主体能动性，促使其反思现行制度、认识改革需求，发现制度的另一种可能性，进一步引发包括制度设计与改革实施在内的制度创新过程。

三、案例选择

深圳前海深港现代服务业合作区成立于2010年8月，其主要任务是推进与香港的紧密合作和融合发展，逐步建设成为粤港现代服务业创新合作示范区。2015年，中国(广东)自由贸易试验区深圳前海蛇口片区挂牌成立，为深圳前海叠加了自贸区的政策优势，并再度强调深化粤港合作的中心任务。

为促进与香港合作，前海合作区致力于建立更密切的合作协调机制，促进市场要素跨境流动和服务贸易便利化，营造对接香港、接轨国际的制度环境(前海管理局，2014)。前海构建了前海深港联合工作组、前海咨委会、香港窗口公司等多层次的常态化合作机制，从而与香港的政府机构、商会组织、行业协会建立了良好的合作关系。在产业合作中，前海不断加强两地金融业、物流业、专业服务等产业联动，引进了8 000余家港企入驻前海。在人才合作中，前海通过个税补贴、政策扶持等方式吸引香港人才来前海发展，并通过职业资格互认、政策创新等，让注册税务师、会计师、社会工作者、信息科技人才等香港专业人才可在前海从业执业。前海还与香港展开了法治合作，扩大香港法律的适用、试行港籍陪审机制、打造多元化纠纷解决平台，以对接两地法治环境、营商环境。

如何降低人流、物流、资金流、信息流的制度壁垒，如何弥合不同制度下营商环境与法治环境的差距，如何建立有效的跨境合作机制，一直是前海与香港合作的关键挑战和工作重心。但制度差异不仅仅为两地合作产生了障碍，也驱使着前海不断改革体制机制、探索更开放的经济体系，成为制度创新策源地。在与香港合作开发的过程中，前海充分学习和借鉴了香港服务业发展经验和国际先进经验，探索实施了司法改革、金融改革、工程建设管理制度改革、法定机构改革等，以建立与国际规则接轨的法律框架和制度体系。截至2019年5月，前海累计推出442项制度创新成果，其中49项和69项分别在全国和广东省得到复制推广(张玮，2019)。本文聚焦其中的工程建设管理制度改革。此项改革不仅促进了工程建设领域的服务贸易自由化，还推动了体制机制的创新发展，产生了深远的影响。

自合作区设立之初，前海就与香港进行了开发建设合作，引进了许多香港企业与工程建设专业机构，力图将前海打造为高水平国际化城市。截至2019年9月，在前海出让的38宗经营性用地中，港资背景企业取得18宗，土地面积共计37.26万平方米，占全部出让面积的47.3%。香港奥雅纳工程顾问公司受托为前海工程开发建设提供专业技术意见。此外，前海还引入了5家国际知名的香港设计公司参与前海综合规划和各类专项规划编制和设计，约占总数1/3。第一太平戴维斯公司也与前海管理局合作，在前海提供港式物业管理服务。

然而，在工程建设领域，内地与香港的管理制度存在着巨大的差异，使得香港专业机构与人士在跨境执业中受到限制，并且在工程项目执行中产生不少协调上的困难和挑战(黄华生等，2010)。在现行企业资质管理及职业资格管理制度下，由于境外企业没有资格申请内地工程勘察设计、工程监理、工程造价等资质，市场参与十分有限，而境外专业人士在取得内地职业资格及实际执业上也存在困难。在内地的建筑实践中，由于两地专业人士的权责与执业范围、规范法规、项目管理模式、文化与思维等方面都有着许多不同之处，香港专业机构与人士在跨境工作中遇到许多挑战，甚至与内地合作伙伴发生分歧和冲突。前海与香港的开发建设合作也受到类似问题的困扰，但这些问题和挑战也促使前海管理局进一步采取措施，扩大对香港工程建设服务业的开放，让香港专业机构及人士能够直接在前海执业，并试行香港工程建设模式，学习借鉴香港的制度经验，实施建筑市场综合改革试验。(4)访谈记录1。访谈对象1，前海管理局工程建设事务负责人。2019年1月于广东省深圳市。

2013年9月16日，在粤港合作联席会议第十六次会议上，前海管理局与香港发展局在规划建设领域达成合作意向，并在CEPA框架下签署了合作意向书。合作内容包括建立信息共享机制、成立规划建设专责小组及建立联席会议制度、探索建立互派工作人员实习机制、探索香港企业与专业人士在前海提供服务的办法、探索试点实行香港的规划及工程建设体制机制等。另外，前海管理局还委托香港设计机构A为改革提供咨询服务，比较两地工程建设模式并设计改革方案。(5)访谈记录2。访谈对象2，香港设计机构A前职员，曾参与前海基础设施工程咨询业务及前海工程建设管理制度改革的咨询业务。2019年5月于广东省珠海市。

2016年2月29日，前海管理局、深圳市政府和香港发展局进一步签署了《在深圳前海试行香港工程建设管理模式合作安排》。根据协议，名册内的香港工程建设专业机构和人士经备案后可在前海直接执业。港商独资或控股项目可以选聘香港专业机构与人士提供工程建设服务，并在实践中采用香港工程建设模式。前海管理局将参照香港模式对项目进行管理，包括但不限于行政审批流程、管理构架、管理制度、接受委托专业人士执业范围、专业机构从业许可范围等。两地政府继续合作，探索实施建筑市场管理、信誉等方面的互动互联机制，并协调解决实施过程中可能产生的问题，分析并化解因两地差异带来的政策、法规、技术标准、管理等风险。

目前，包括嘉里、腾讯、周大福在内的多个港资项目已开展试点工作，引进多家香港优秀的专业团队，采用总建造师负责制、施工总承包模式、全过程项目管理等具有特色的建设管理模式，提高了建设质量和效率，也为工程建设体制创新提供了新的思路(深圳特区报，2018)。珠海横琴自贸区、广州南沙自贸区和东莞滨海湾新区等地亦纷纷借鉴前海的先行经验，务求通过类似的方式，推进建筑市场的进一步开放和工程建设管理制度的改革。(6)2017年8月25日，珠海市横琴新区管委会与香港发展局签署了合作意向书与合作安排，并在丽新哈罗礼德公学项目试行香港工程管理模式，在信德城轨接驳通道项目试行澳门工程管理模式。珠海市人大审议通过的《珠海横琴港澳建筑及相关工程咨询企业资质和专业人士执业资格认可规定》于2019年12月1日起正式生效，推动了港澳工程建设业从业人员跨境便利执业。2019年9月24日，香港发展局与广州南沙自贸区管委会签订合作协议书，两地将在建筑规划领域开展常态化合作。南沙自贸区方面还表示，将逐步向香港扩大开放建筑市场。2019年12月，东莞滨海湾新区政府已委托工程咨询公司完成了粤港工程建设管理制度融合研究，以了解两地制度差异与规则对接情况，并参考深圳前海与珠海横琴的改革经验。

四、案例呈现与分析

如上一节所述，前海与香港之间的制度差异虽然为双方的合作带来困扰，更重要的是还同时促进了前海的制度创新。下文将以前海工程建设管理制度改革为案例，运用第二节中所提出的理论框架，分析两地间制度差异是如何促进改革发生的，勾勒出制度差异产生张力，进而推动制度创新过程的具体机制。

(一)多元制度逻辑共存

内地既有的工程建设管理体制(7)本节提及内地与香港工程建设管理制度安排均指对私人工程的管理制度。本节对内地工程建设管理制度的描述反映了前海制度改革时的状况，近几年的一系列“放管服”改革举措已经极大地改善了内地制度的运行效率和效果。自2017年，住建部逐步弱化甚至取消企业资质，同时强化个人执业资格，逐步构建资质许可、信用约束和经济制衡相结合的建筑市场准入制度。2019年，我国在试点基础上全面实施了工程建设项目审批制度改革，审批效率显著提升，审批时长压缩到120个工作日内。强调政府对市场活动的资源配置和监管的职能，对维护市场秩序、保障工程质量、促进建筑业健康发展曾起到了积极的作用。但随着市场经济的进一步发展，以及建筑业的产业规模、生产技术、组织形式的日新月异，原有的管理体制逐渐不适应现实的需要。一方面，有限的政府资源难以保障政府的监管效能，例如，政府承担着较多的工程质量安全监督职责，但监督人员的专业能力与实践经验往往不足，有限的人员编制也无法应对建筑规模的迅速增长(黄卫东等，2013)。另一方面，营商环境的自由便利程度也受到影响。例如，要在北京和上海通过一个仓库的施工许可证审批，平均要花费266天，通过28.6个审批程序，便利程度在全球排名172位(8)数据来自世界银行《2017年营商环境报告》。在该报告中，中国在“办理施工许可证”指标中排名第172位，是10个评价指标中排名最低的一项。而在此项指标排名第一的香港，办理相同的施工许可证只需要经过11个程序，耗费72天和仓库价值的0.7%。，反映工程建设审批制度在降低制度交易成本上还有很大的空间。另外，具备相应类别和等级的资质是企业承揽工程业务的必要条件，但实际运作中资质申请的困难却将部分有能力的企业排除在市场之外(陈勇，2012；王洪强、贾宏俊，2013)，不利于市场充分竞争。相对而言，香港的工程建设管理制度设计有很大的差异。香港政府对市场实行积极不干预政策，主要通过规管准入门槛等手段来淘汰不合格企业，同时力求避免影响建筑企业自由参与市场竞争。在监管中，政府采用精简便捷的审批制度，并借助专业力量来实施微观层面的监管，即由专业人士对其所负责的工程项目进行直接、全面的监督，配合政府事中事后巡查、检测、追责，从而实现对工程安全质量的控制。

内地与香港的工程建设管理制度反映了不同的制度逻辑，即科层国家逻辑与市场逻辑(辅以专业逻辑)。科层国家的制度逻辑是指通过法律和科层等级制度对社会活动进行合理化和规范(Alford & Friedland，1991)，强调政府在经济和社会中发挥的主导作用。市场制度逻辑是为了维系市场经济的存在和发展而形成的，强调市场环境的自由与公平以及市场主体对经济效益的追求(Thornton et al.，2005)。专业逻辑将专业协会视为合法性的来源，并重视专业知识、专业服务和专业自治(Eraut，1994)。如果我们将这两组典型的制度逻辑视作光谱的两端，那么内地和香港的工程建设管理制度则落在中间不同的位置——内地制度强调政府的干预和管制作用，香港制度则标榜市场自由与专业自治原则，政府的角色是间接的、补遗的。这两个特征体现在两地的制度安排中，如表1所示。

表1 中国内地与香港工程建设管理制度：制度逻辑及表现特征

资料来源：作者自制。

在建筑市场管理中，资质管理制度是设置承包商准入门槛、控制服务质量的重要手段。在内地，资质管理制度是政府配置资源的工具，它设置了细致的专业类别和等级，并以企业的人员素质与数量、管理水平、资金规模、业务能力等作为评级依据(建设部，2007a，2007b；住房和城乡建设部，2015)。资质级别决定了企业可承接的业务范围。香港建筑市场也实行资质管理制度，但出发点是保证市场主体达到基本能力要求，维护基本秩序，从而让市场发挥资源的配置作用。因而香港资质制度的专业类别少且不设等级，承建商注册要求也比较简单，主要考察关键人士是否具备最低资格和经验(香港屋宇署，2006)。

工程建设项目审批制度是政府通过行政审批许可的方式对工程建设进行监督的手段，涉及多个不同部门。(9)在内地，工程项目设计一般包括方案设计、初步设计和施工图设计三个阶段。方案设计需报送规划主管部门审批，涉及环境影响评估、交通影响评估、防洪地震评估、日照分析等。初步设计由建设主管部门组织审查，以确保初步设计严格执行审批意见、设计内容合理、工作符合规范。施工图审批包括施工图审查、防雷审查、消防审查、人防审查等，由不同主管部门负责。类似地，香港工程设计图审批也涉及消防署、路政署、环保署、渠务署、水务署等多个部门。在内地，由于从政府部门管理的需要出发，审批制度采用串联审批、多头审批的模式，审批效率不高(住房和城乡建设部，2018)。香港不实行工程报建制度，审批环节较少，手续也比较简单。为了提高办事效率、方便服务对象，香港采用了屋宇署牵头、多部门并联审批的模式。屋宇署统一受理申请，并负责组织协调各部门对设计图纸进行集中审批(柯洪等，2005)。

建筑活动的监督对保障工程安全质量至关重要。在内地，政府角色突出，肩负着保障工程安全质量的责任，监督方式直接、深入，甚至审查各环节技术问题。与之相比，香港专业人士在建筑活动监督中拥有更多的权力与责任。根据香港《建筑物条例》，每个由他人代为实施的私人工程均需委任一名认可人士及注册结构工程师，与施工企业共同对工程安全和质量负责。屋宇署通过文件核查和地盘巡查等方式监管施工过程，而由专业人士负责技术把关和监控具体施工活动(柯洪等，2005)。

(二)制度差异产生张力

不同的制度逻辑下形成了不同的社会安排，塑造了行动者的社会身份、目标和认知图式。由于这些身份、目标和认知图式在其行为决策中持续发挥着作用，因此当不同的制度逻辑发生交互时，制度差异就可能产生一系列的冲突和张力。

如上一小节所描述，内地与香港工程建设管理制度反映着不同社会系统中相互有别的制度逻辑。在内地制度中，科层国家逻辑强调政府的管制作用，建设主管部门因而承担着更重的监管责任，干预的范围较广、强度较高。在制度安排上，建设主管部门需为工程建设的安全质量问题负责，并以技术审查为重要监管手段。(10)内地自2000年起实施施工图审查制度，对结构安全和强制性标准、规范执行情况等内容进行审查。2004年《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》将施工图审查从行政事项改为自律管理后，各级建设部门将这项审查工作委托给专门的审图机构，并出台技术审查要点作为指导。受“向上负责”的科层逻辑的影响(周雪光，2013)，建设主管部门会特别注意避免发生工程安全质量问题及规避问责风险，因此采用偏保守的审查标准，以安全为导向、以规范条文为根本。由此衍生的具体审查行为往往对工程设计构成了更多限制。作为追求经济效益的企业，内地工程设计机构在设计活动中首先考虑审查标准的约束，避免因审查不合格而产生巨大的经济损失，其次才考虑如何迎合市场的需求。

而在市场及专业逻辑的主导下，香港政府的主要角色在于维护市场的基本秩序和公共利益，而让市场和专业力量来主导市场活动。因此，屋宇署将设计图则审查简化为程序性审查和密度、安全、卫生和环境等基本事项的审查，而借助专业力量来把关其他技术事务，以间接控制工程质量风险。(11)根据香港《建筑物条例》，香港政府对私人建筑工程的审批和施工的监理都是以“认可人士” 为主要的负责人，其中约八成为建筑师。认可人士必须承担特区法例上列明的法律责任，以建筑工程或街道工程统筹人的身份监督工程图则的制备，在证明书上签字、制定监工计划书(如有需要)、监督施工过程，以确保工程安全进行。在法律要求和政府监督下，认可人士依照规定统筹负责工程建设项目，并在专业逻辑影响下遵守专业标准和规范，从而控制工程质量。认可人士也同时是业主的代理人，除保证基本质量外，还需要追求工程的综合效益，因此要综合考虑业主需求、建设成本、建筑质量等因素来选用设计方案。如此，设计图则审查对设计活动的限制相对较小，而市场的选择成为主要影响因素。因此香港设计机构主要考虑如何满足市场需求，并从专业角度来审视设计方案。

表2 工程建设领域下的制度逻辑与行动主体的行为依据

资料来源：作者自制。

因此，香港与内地工程建设领域中的组织或个人由于所处制度不同而具有不同的社会身份、目标和认知图式(如表2所示)。香港工程专业机构和专业人士在跨境执业时，常常因此遭遇困难和挑战，甚至与内地合作伙伴产生分歧和冲突。例如，2012年，由于境外企业无法获得工程设计资质，香港工程设计机构A选择与内地工程设计机构Z组成联合体，取得了前海基础设施工程咨询合同。在合作设计中，首先由A进行方案设计，再由Z据此进行施工图设计，并可以协商进行修改。Z认为工程设计首先应考虑是否符合审查要求，因此从便于通过审批的角度，对设计方案提出了许多修改意见。而香港机构A习惯性地从客户需求、成本和质量的角度来审视这些修改意见，从而认为这些修改缺乏依据，还会降低设计质量。A与Z拥有着不同的理念、思维、规范，据此来指导自己的行为和审视对方的意见，因此产生了不同的设计主张，并且难以相互理解、相互让步，使得合作陷入僵局。(12)访谈记录2。访谈对象2，2019年5月于广东省珠海市。

(三)张力推动制度创新

当行动主体体会到冲突和张力时，其能动性就会被激发，对现行制度产生反思，认识到改革的需求，推动制度创新的发生。在设计合作陷入僵局后，香港设计机构A向项目业主前海管理局反映了合作双方的分歧，并提议允许香港专业机构和人士在前海直接执业，如此就可以不受内地合作方的掣肘，提供更好的专业服务。(13)访谈记录3。访谈对象2，2019年5月于广东省珠海市。同时A也反映，在内地工程制度下工作开展不畅，影响服务质量。(14)访谈记录2。访谈对象2，2019年5月于广东省珠海市。前海管理局由此审视现行制度，认识到这些冲突仅仅是冰山一角，根本的问题是政府对市场活动的干预，压抑了企业的创新空间和动力。肩负着加强深港服务业合作、创新经济体制机制的任务，前海管理局对推进工程建设领域的制度改革和市场开放、从根本上解决问题表现出很强的积极性。

这些冲突和张力也使行动主体认识到多种不同的制度体系的存在，接触到除现行制度外其他的可能选择，从而为构想和实施新的制度安排提供了支撑。根据香港设计机构A的建议，经过充分研究和考虑，前海管理局最终决定在对香港工程建设领域服务业扩大开放的基础上，试行香港工程建设模式，实施建筑市场综合改革试验。为此，前海管理局通过已有的合作机制与香港发展局取得联系，并于2013年在CEPA合作框架下签署了合作意向书。通过与香港发展局的合作关系，前海管理局得以与香港专业学会、商会等相关香港组织加强了联系与沟通、充分了解香港工程建设领域的行业状况与管理模式，并咨询了他们的意见与建议，推进改革方案的设计。2016年前海管理局与香港发展局进一步签署合作安排、在扩大市场开放的基础上，实施改革方案并不断调试。其中，前海管理局与香港有关专业组织协调合作，对跨境执业的机构与人士进行联动管理，保障改革工作的有序展开。

五、结论与讨论

本文构建了“制度差异—张力—制度创新”理论框架，以深圳前海工程建设管理制度改革为案例，考察内地与香港制度间的差异促进制度创新的作用机制。在这个案例中，内地与香港工程建设管理制度分别以科层国家逻辑与市场逻辑(辅以专业逻辑)为主导，形成了不同的社会安排，因此两地的行动主体拥有着不同的社会身份、利益和认知图式。内地与香港的行动主体因而提出了不同的主张，进而产生分歧。这些分歧能够激发行动者的能动性，促使其审视现行制度、反思制度未能满足的需求，从而成为改革产生的契机。同时，香港的第二种制度使得行动者接触到另一种可能的制度安排和实践。通过跨区域的协调合作，行动者能够积极开发另一种制度的资源，推动改革的设计和实施。

以往研究粤港澳大湾区发展的文献常常强调“一国两制”会造成制度性障碍，从而阻碍了区域协调与合作。然而，从制度理论视角来看，“一国两制”保留了内地与港澳的两种制度，而多元制度间的张力可以有效推进制度改革。本文通过案例分析，展示了“两制”间的差异在社会互动中促进大湾区改革的一种机制：粤港澳之间的密切往来和合作使制度张力得以产生并转化为制度改革的动力，促使治理机制发生动态转变。我国制度改革历程中，制度实施机制的建设相对落后(卢现祥，2002)，治理机制的调整将有利制度创新的持续发展。本文分析显示，粤港澳大湾区内部的制度差异是促进大湾区发展的优势，而非负担。大湾区可以充分利用制度多元的优势，借鉴和学习区域内不同的制度经验，从而成为当代中国的创新引擎。